Den valgfrie protokollen til FNs konvensjon
av 10. desember 1984 mot tortur og annen grusom, umenneskelig eller
nedverdigende behandling eller straff (FNs torturkonvensjon) ble
vedtatt av FNs generalforsamling 18. desember 2002 og trådte i kraft 22. juni
2006.
Formålet med protokollen (OPCAT) er å forebygge
tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling
eller straff gjennom regelmessige besøk fra uavhengige organer til
steder for frihetsberøvelse. I samsvar med protokollen, er det opprettet
en underkomité for forebygging av tortur mv. under FNs torturkomité,
kalt «Underkomiteen for forebygging». Konvensjonspartene forplikter
seg til å opprette, utpeke eller opprettholde et eller flere nasjonale
besøksorganer for forebygging av tortur mv., kalt «nasjonal forebyggende
mekanisme» (NFM), senest ett år etter at protokollen er ratifisert.
I Innst. 264 S (2009–2010) uttaler kontroll-
og konstitusjonskomiteen følgende:
«(…) Komiteen ber derfor regjeringen legge til rette
for at Sivilombudsmannen skal kunne oppfylle de krav OPCAT stiller,
slik at OPCAT snarest mulig kan ratifiseres.»
I juni 2011 opprettet Utenriksdepartementet
og Justis- og beredskapsdepartementet (tidligere Justis- og politidepartementet)
en interdepartemental arbeidsgruppe, som fikk i oppdrag å foreslå
hvilket eller hvilke organer som bør utpekes eller opprettes som
nasjonal forebyggende mekanisme(r) i henhold til protokollen og
foreta en samlet utredning av konsekvenser ved eventuell norsk ratifikasjon.
Det framgikk av mandatet at arbeidsgruppen skulle vurdere om Stortingets
ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen) skulle utpekes
som nasjonal forebyggende mekanisme. Mandatet presiserte videre
at arbeidsgruppen skulle innhente synspunkter fra Norsk senter for
menneskerettigheter og andre relevante instanser på valg av nasjonal
forebyggende mekanisme, og at arbeidsgruppen eventuelt kunne fremsette
ulike opsjoner. Representanter for Sivilombudsmannen deltok i relevante
deler av arbeidsgruppens drøftelser og kom også med skriftlige innspill
til arbeidsgruppen.
I Prop. 56 S (2012–2013) foreslo Utenriksdepartementet
at Stortinget samtykker til ratifikasjon av valgfri protokoll av
18. desember 2002 til FN-konvensjonen av 10. desember 1984 mot tortur
og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller
straff. Samtidig ble det foreslått at Sivilombudsmannen skulle utpekes
som nasjonal forebyggende mekanisme.
I Innst. 225 S (2012–2013) fra utenriks- og
forsvarskomiteen rådes Stortinget til å samtykke til ratifikasjon
av OPCAT. Komiteens flertall (alle unntatt representantene fra Fremskrittspartiet)
har merket seg samarbeidet mellom flere departementer for å foreslå
hvilket organ som skal fungere som nasjonal forebyggende mekanisme
og ser positivt på at Stortingets ombudsmann for forvaltningen skal
ha hovedansvar for oppfølgingen. Flertallet ser fram til lov- og
forskriftsendringene som må komme på bakgrunn av dette valget.
I proposisjonen foreslår departementet endringer i
sivilombudsmannsloven som anses nødvendige eller hensiktsmessige
for at Sivilombudsmannen skal kunne utøve sin rolle som nasjonal
forebyggende mekanisme. Arbeidsgruppen foreslo også en del endringer
i instruks for Sivilombudsmannen som vil utdype eller utfylle lovendringene.
Departementet har ikke foreslått endringer i instruksen, men gjør
rede for arbeidsgruppens forslag og fremmer enkelte synspunkter
på hvilke endringer som eventuelt kan foretas i instruksen.
Konvensjonspartene skal sikre at de nasjonale forbyggende
mekanismenes sakkyndige har den nødvendige kapasitet og fagkunnskap,
jf. artikkel 18 nr. 2. Protokollen er ikke til hinder for at Sivilombudsmannen
bruker eksterne eksperter dersom han blir utpekt som nasjonal forebyggende
mekanisme.
Sivilombudsmannen har i dag ikke den nødvendige
tverrfaglige ekspertise til å kunne utføre oppgaven som nasjonal
forebyggende mekanisme.
Det fremgår av instruksen § 6 at ombudsmannen kan
innhente uttalelse fra sakkyndige når han av særlige grunner finner
det nødvendig i klagesaker. Bestemmelsen er gitt tilsvarende anvendelse
når han tar opp saker av eget tiltak, jf. § 8.
Arbeidsgruppen mener at bestemmelsene i instruksen
§ 6 jf. § 8 gir tilstrekkelig hjemmel for å kunne dekke behovet
for fagkyndig bistand også når ombudsmannen utøver funksjoner som
nasjonal forebyggende mekanisme. Bestemmelsen gjelder imidlertid
bare når «Sivilombudsmannen av særlige grunner finner det nødvendig»,
mens det må legges til grunn at han vil kunne ha regelmessig behov
for å bruke ekstern ekspertise i rollen som nasjonal forebyggende
mekanisme. For å synliggjøre dette, foreslår arbeidsgruppen at det
inntas en bestemmelse om dette i instruksen.
Departementet er enig i at Sivilombudsmannen skal
ha mulighet til å innhente ekstern ekspertise i utøvelsen av sitt
arbeid som nasjonal forebyggende mekanisme og at dette eventuelt
kan fastsettes i instruksen.
Arbeidsgruppen foreslår at Sivilombudsmannen alene
utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme, men at han pålegges
å etablere et rådgivende utvalg med representanter fra Nasjonal
institusjon for menneskerettigheter og sivilt samfunn i forbindelse med
utøvelsen av oppgaven. Det foreslås inntatt en bestemmelse om dette
i instruksen.
Blant høringsinstansene som har gitt uttrykk
for synspunkter på arbeidsgruppens forslag om at Sivilombudsmannen
utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme alene, er meningene
delte.
De fleste høringsinstanser mener at Sivilombudsmannen
bør utpekes, enten alene eller sammen med andre organer. Noen høringsinstanser
tar til orde for at en ny Nasjonal institusjon for menneskerettigheter bør
tildeles denne oppgaven, eller at det bør opprettes et nytt selvstendig
organ for dette formålet.
Departementet mener etablering av et rådgivende utvalg
vil styrke Sivilombudsmannens evne til å kunne utøve sine forpliktelser
som NFM i samsvar med kravene i protokollen. Et rådgivende utvalg
vil inngå som en del av nasjonal forebyggende mekanisme, og det
bør derfor lovfestes at et slikt utvalg skal etableres.
Departementet viser til at utvalgets sammensetning
og oppgaver bør fastsettes i instruks for Sivilombudsmannen.
Arbeidsgruppen foreslo enkelte endringer i instruks
for Sivilombudsmannen for at reglene i instruksen skal harmonere
med og utdype de foreslåtte endringene i sivilombudsmannsloven.
Departementet har ikke fremmet formelle forslag til endringer i instruksen,
da dette hører inn under Stortingets ansvarsområde.
§ 2 i instruks for Sivilombudsmannen utdyper
innholdet i sivilombudsmannsloven § 4, og fastsetter i annet, tredje
og fjerde ledd visse begrensninger i arbeidsområdet. Første ledd
er bare en gjentagelse av lovens formulering, og er således overflødig.
Bestemmelsen vil kunne fremstå som misvisende etter en utvidelse
av Sivilombudsmannens arbeidsområde som følge av OPCAT, og § 2 første
ledd kan derfor oppheves.
OPCAT artikkel 18 nr. 2 første setning pålegger statspartene
å treffe nødvendige tiltak for å sikre at de nasjonale forebyggende
mekanismenes eksperter har nødvendig kompetanse og fagkunnskap.
Det kan tas inn en bestemmelse i instruksen som gir Sivilombudsmannen
hjemmel for å søke bistand fra personer med særlig fagkyndighet,
det vil si annen ekspertise enn de som hører til Sivilombudsmannens
faste personale, i forbindelse med arbeidet som nasjonal forebyggende
mekanisme. Det kan være snakk om ekspertise innen medisin, psykologi,
barnefaglig kompetanse osv.
Departementet foreslår at det lovfestes at Sivilombudsmannen
skal etablere et rådgivende organ for arbeidet som forebyggende
mekanisme. Nærmere bestemmelser om sammensetning og oppgaver kan fremgå
av instruksen. Det vises i denne forbindelse til OPCAT art. 18 nr.
2 som innebærer at statspartene skal bestrebe seg på å oppnå en
balansert kjønnsrepresentasjon og en tilfredsstillende representasjon
av landets etniske grupper og minoriteter.
Departementet foreslår at lovens § 12 endres
slik at det framgår at Ombudsmannen skal gi Stortinget årlig melding
om sin virksomhet som nasjonal forebyggende mekanisme. For at instruksen
skal harmonere med loven kan tilsvarende endring gjøres i instruksen
§ 12.
Departementet viser til at instruksendringer eventuelt
kan lyde:
§ 2 første ledd kan oppheves.
Ny § 8 a kan lyde:
§ 8 a Særregler for Ombudsmannen som nasjonal forebyggende
mekanisme
Ombudsmannen kan få bistand fra personer med særlig
fagkyndighet i forbindelse med arbeidet som nasjonal forebyggende
mekanisme.
Ombudsmannen skal etablere et rådgivende organ
som skal bidra med kompetanse, informasjon, råd og innspill til
arbeidet som nasjonal forebyggende mekanisme.
Det rådgivende utvalget skal være bredt sammensatt
og bestå av representanter fra …
§ 12 nytt femte ledd kan lyde:
Det skal avgis en egen melding om virksomheten som
nasjonal forebyggende mekanisme innen 1. april hvert år. Meldingen
skal omfatte tidsrommet 1. januar – 31. desember det foregående
år.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Per Rune Henriksen, Martin Kolberg og Marit Nybakk, fra Fremskrittspartiet,
lederen Anders Anundsen, Ulf Erik Knudsen og Øyvind Vaksdal, fra
Høyre, Per-Kristian Foss, fra Sosialistisk Venstreparti, Hallgeir H.
Langeland, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Kristelig
Folkeparti, Geir Jørgen Bekkevold, og fra Venstre, Trine Skei Grande,
viser til Prop. 159 L (2012–2013) om endringer i sivilombudsmannsloven
(nasjonal forebyggende mekanisme) og til kontroll- og konstitusjonskomiteens
merknader til denne i Innst. 471 L (2012–2013).
Komiteen viser til at proposisjonen
foreslår at Sivilombudsmannen skal utpekes som norsk nasjonal forebyggende
mekanisme. Dette er en oppfølging av merknaden fra en enstemmig
kontroll- og konstitusjonskomité i Innst. 264 S (2009–2010) der
komiteen «… ber (…) regjeringen legge til rette for at Sivilombudsmannen
skal kunne oppfylle de krav OPCAT stiller, slik at OPCAT snarest
mulig kan ratifiseres».
Komiteen støtter forslaget om
lovfesting av at Sivilombudsmannen skal etablere et rådgivende organ
for arbeidet som forebyggende mekanisme og at nærmere bestemmelser
om sammensetning og oppgaver skal fremgå av instruksen for Sivilombudsmannen.
Komiteen foreslår på denne bakgrunn
at ny § 8 a i instruksen skal lyde:
«§ 8 a Særregler for Ombudsmannen som nasjonal forebyggende
mekanisme
Ombudsmannen kan få bistand fra personer med særlig
fagkyndighet i forbindelse med arbeidet som nasjonal forebyggende
mekanisme etter sivilombudsmannsloven § 3 a.
Ombudsmannen skal etablere et rådgivende utvalg
som skal bidra med kompetanse, informasjon, råd og innspill til
arbeidet som nasjonal forebyggende mekanisme.
Det rådgivende utvalget skal være sammensatt av
medlemmer med blant annet barnefaglig kompetanse og kompetanse på
menneskerettigheter og psykiatri. Utvalget skal ha en god kjønnsbalanse
og hvert kjønn skal være representert med minst 40 prosent. Utvalget
kan være sammensatt av både norske og utenlandske medlemmer.»
Komiteen støtter videre
forslaget i proposisjonen om at sivilombudsmannsloven § 12 endres
slik at det fremgår at Sivilombudsmannen skal gi Stortinget årlig
melding om sin virksomhet som nasjonal forebyggende mekanisme og
at instruksen endres tilsvarende slik at den harmonerer med loven.
Komiteen foreslår på denne bakgrunn
at instruksen § 12 nytt femte ledd skal lyde:
«Det skal avgis en egen melding om virksomheten
som nasjonal forebyggende mekanisme innen 1. april hvert år. Meldingen
skal omfatte tidsrommet 1. januar – 31. desember det foregående
år.»
Komiteen foreslår
at § 2 første ledd i instruks for Sivilombudsmannen oppheves. Komiteen viser
til at bestemmelsen bare er en gjentagelse av formuleringen i sivilombudsmannsloven
§ 4 første ledd og at den derfor er overflødig. Komiteen viser
videre til at bestemmelsen i instruksen § 2 første ledd vil kunne
fremstå som misvisende som følge av den foreslåtte utvidelsen av
sivilombudsmannsloven § 4 første ledd. Komiteen foreslår
også en endring i gjeldende § 2 tredje ledd slik at «Stortingets
billighetserstatningsutvalg» erstattes med den korrekte betegnelsen
«Stortingets utvalg for rettferdsvederlag».
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til proposisjonen og rår Stortinget til å
gjøre slikt
vedtak:
I
I Instruks 19. februar 1980 for Stortingets ombudsmann
for forvaltningen gjøres følgende endringer:
§ 2 første ledd oppheves.
Nåværende annet til fjerde ledd blir nye første
til tredje ledd.
§ 2 annet ledd skal lyde:
Ombudsmannen skal ikke behandle klager på saker behandlet av Stortingetsutvalg for rettferdsvederlag.
Ny § 8 a skal lyde:
§ 8 a Særregler for Ombudsmannen
som nasjonal forebyggende mekanisme
Ombudsmannen kan få bistand
fra personer med særlig fagkyndighet i forbindelse med arbeidet
som nasjonal forebyggende mekanisme etter sivilombudsmannloven § 3 a.
Ombudsmannen skal etablere
et rådgivende utvalg som skal bidra med kompetanse, informasjon, råd
og innspill til arbeidet som nasjonal forebyggende mekanisme.
Det rådgivende utvalget
skal være sammensatt av medlemmer med blant annet barnefaglig kompetanse
og kompetanse på menneskerettigheter og psykiatri. Utvalget skal
ha en god kjønnsbalanse og hvert kjønn skal være representert med
minst 40 prosent. Utvalget kan være sammensatt av både norske og
utenlandske medlemmer.
§ 12 nytt femte ledd skal lyde:
Det skal avgis en egen
melding om virksomheten som nasjonal forebyggende mekanisme innen 1. april
hvert år. Meldingen skal omfatte tidsrommet 1. januar – 31. desember
det foregående år.
II
Endringene trer i kraft 1. juli 2013
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 11. juni 2013
Anders Anundsen |
Hallgeir H. Langeland |
leder |
ordfører |