Riksrevisjonen har merket seg at det har vært betydelige kostnadsøkninger i gjennomføringen av CO2-håndtering på Mongstad. Byggekostnadene og de årlige driftskostnadene for TCM er henholdsvis 1,7 mrd. kroner og 65 mill. kroner høyere enn estimatet som ble presentert ved Stortingets behandling av investeringen i TCM i 2009, jf. St.prp. nr. 38 (2008–2009). For fullskalaprosjektet på Mongstad og transport- og lagringsprosjektet har både planleggingskostnadene og anslag for byggekostnader blitt betydelig høyere enn de foreløpige og svært grove anslagene på tidspunktet for undertegning av Gjennomføringsavtalen mellom Olje- og energidepartementet og Statoil i 2006.

Etter Riksrevisjonens oppfatning utgjør de høye kostnadene en risiko for at utbyttet av satsingen på CO2-håndtering ikke vil stå i forhold til den økonomiske innsatsen. Høye kostnader kan også øke risikoen for at CO2-håndtering for kull- og gasskraftverk ikke vil vinne fram som klimatiltak. På den annen side er det positivt at satsingen på CO2-håndtering har bidratt til kompetansebygging hos statlige og industrielle aktører som kan medføre lavere kostnader for CO2-håndtering på sikt.

1.3.1 Kompleksiteten i gjennomføring av CO2-håndtering på Mongstad ble undervurdert da Gjennomføringsavtalen ble undertegnet i 2006

Statoils utslippstillatelse for kraftvarmeverket som ble gitt av Miljøverndepartementet, og Gjennomføringsavtalen mellom Olje- og energidepartementet og Statoil danner utgangspunktet for etablering av anlegg for fangst og lagring av CO2 fra Mongstad. Etter Riksrevisjonens vurdering ble kompleksiteten i gjennomføring av CO2-håndtering på Mongstad undervurdert i 2006. Det har blant annet vist seg at det er svært komplisert å planlegge og å bygge fangstanlegg i stor skala nær et raffineri og kraftvarmeverk i drift.

Statoil er konsesjonshaver for raffineriet og kraftvarmeverket på Mongstad. Det er imidlertid DONG Generation Norge AS som eier og driver kraftvarmeverket. Dette selskapet har verken gjennom konsesjonskrav, utslippstillatelsen eller avtaler med staten direkte insentiver til å bidra til gjennomføringen av fangstprosjektene. Dette innebærer etter Riksrevisjonens oppfatning at planleggingen og realiseringen av CO2-håndtering på Mongstad blir vanskeligere.

I tillegg er driftsmønsteret ved raffineriet endret, og behovet for varme fra kraftvarmeverket er derfor i perioder redusert. For å være sikret tilstrekkelig og kontinuerlig røykgass til testaktivitetene ved TCM var det derfor behov for å bygge flere tilkoblingspunkter.

1.3.2 Teknologisenteret er realisert med høyt ambisjonsnivå og høy standard, men høye kostnader kan redusere interessen for økt industriell deltakelse

Teknologisenteret for CO2-fangst på Mongstad (TCM) skal bidra til teknologiutvikling for økt global utbredelse av anlegg for CO2-fangst. Formålet er å kvalifisere og teste teknologier, høste erfaringer og bidra til spredning av løsninger for CO2-håndtering. Det har vært et mål for regjeringen å etablere et samarbeid mellom staten og selskaper som har betydelig faglig kompetanse og erfaring med utvikling av CO2-fangstteknologier. I tillegg til statlige bidrag er det helt avgjørende å få ledende kraftprodusenter, oljeselskaper og industriforetak til å utnytte sine ressurser og sin kompetanse til å realisere teknologier som reduserer utslippene av CO2.

TCM startet driften sommeren 2012, om lag ett og et halvt år senere enn det som var lagt til grunn i utslippstillatelsen, og om lag ett halvt år senere enn det som ble lagt til grunn ved Stortingets behandling av investeringen i TCM. To industrielle selskaper, A/S Norske Shell og Sasol New Energy Holdings Pty Ltd., deltar i TCM DA sammen med Gassnova og Statoil. Statens eierandel er 75 pst. To utenlandske kraftselskaper valgte ikke å videreføre samarbeidet etter planleggingsfasen. Etter at Sasol kom inn på eiersiden i 2010 har ikke Olje- og energidepartementet og Gassnova fått med flere partnere som kunne ha styrket gjennomføringen og redusert statens risiko.

Avtalene som Olje- og energidepartementet og Gassnova har inngått med de andre eierne i TCM DA legger opp til høyt ambisjonsnivå og standarder og rutiner for bygging og drift som gir høy sikkerhet og kvalitet. TCM er realisert med muligheter for å teste ut flere forskjellige teknologier på utslipp fra både raffineriet og kraftvarmeverket. Riksrevisjonen mener at anlegget derfor har et stort potensial for å bidra til relevant teknologiutvikling. De høye driftskostnadene skyldes hovedsakelig høye personalkostnader, høye utgifter til blant annet elektrisitet og damp og betydelig eiendomsskatt. Etter Riksrevisjonens oppfatning er det en risiko for at TCM DAs betydelige gjeld og høye driftskostnader kan redusere industrielle aktørers interesse for å bidra med finansiering.

1.3.3 Investeringsbudsjettet til partnerne i TCM DA var betydelig høyere enn det som ble presentert ved Stortingets behandling av investeringen i TCM

I St.prp. nr. 38 (2008–2009), som ble oversendt Stortinget 30. januar 2009 og behandlet 7. mai 2009, ble det angitt en forventet byggekostnad for TCM på 4,2 mrd. kroner (uten merverdiavgift). Dette inkluderte et usikkerhetstillegg som var høyere enn for andre store byggeprosjekter. Det ble ikke lagt opp til en prosjektreserve for å håndtere eventuelle endringer i prosjektets omfang og uventede kostnadsøkninger. 17. juni 2009 besluttet Olje- og energidepartementet og de andre eierne i TCM DA å bygge TCM på grunnlag av et kostnadsestimat på 4,64 mrd. kroner. I tillegg ble det avsatt en prosjektreserve på 1,3 mrd. kroner slik at det totale investeringsbudsjettet var 5,9 mrd. kroner. Olje- og energidepartementet og Gassnova har forholdt seg til investeringsbudsjettet på 5,9 mrd. kroner i prosjektgjennomføringen. St.prp. nr. 1 (2009–2010) for Olje- og energidepartementet inneholder ikke opplysninger om prosjektreserven. Stortinget har blitt orientert om oppdaterte kostnadsestimater underveis i byggeprosessen gjennom de årlige budsjettforslagene.

Underveis i byggeprosessen har det vært kostnadsøkninger spesielt for teknologianleggene, men også for infrastruktur og hjelpesystemer. Konsekvensen har vært at hele prosjektreserven er brukt opp. Etter Riksrevisjonens oppfatning burde Olje- og energidepartementet ved behandlingen av St.prp. nr. 38 (2008–2009) samtidig ha framlagt informasjon om at departementet hadde til hensikt å inngå en avtale med Statoil som la opp til å avsette en prosjektreserve som reelt sett har inngått i den totale kostnadsrammen for prosjektet.

1.3.4 Få virkemidler for god kostnadsstyring og rask framdrift i fangstprosjektene på Mongstad

Inngåtte avtaler begrenser statens styringsmuligheter

Energi- og miljøkomiteen i Stortinget har sterkt understreket viktigheten av streng budsjettkontroll og kostnadsstyring i tilknytning til investeringen i TCM og ved planleggingen av fullskala CO2-håndtering på Mongstad. Avtalene som er inngått med Statoil og de andre partnerne i TCM DA, regulerer statens adgang til å styre prosjektene.

Etter Riksrevisjonens vurdering har Olje- og energidepartementet gjennom forhandlinger om de utdypende avtalene til Gjennomføringsavtalen gitt fra seg vesentlig styringsrett og muligheter for å utøve kostnadsstyring i gjennomføringen av CO2-håndteringsprosjektene gjennom deltakelse i styrende organer. Blant annet er det i de senere avtalene bestemmelser om at beslutninger krever enighet mellom Statoil og Gassnova under utbygging og drift av TCM og for planlegging av fullskalaprosjektet. Selv om statens eierandel i TCM er på 75 pst., kan Gassnova derfor ikke overstyre Statoil for eksempel i spørsmål om kostnadsreduksjoner i driftsfasen.

Riksrevisjonen mener det er lite gunstig at Statoil leder styringskomiteen i planleggingen av fullskalafangst på Mongstad og samtidig er prosjektleder, når staten dekker alle kostnadene. Selv om Gassnova deltar i styringskomiteen er konsekvensen av dette at statens styringsmuligheter er svekket. Riksrevisjonen er på den annen side positiv til at statens rett til innsyn og verifikasjon er styrket i den siste avtalen om planlegging av fullskalafangst på Mongstad. Riksrevisjonen vil framheve viktigheten av at Gassnova utnytter retten til innsyn i planleggingsarbeidet slik at eventuelle framtidige fangstprosjekter andre steder enn på Mongstad kan dra nytte av erfaringene.

Insentivene for kostnadsstyring i TCM er svake

Olje- og energidepartementet og Statoil har inngått en avtale der staten påtok seg et større ansvar for kostnadsoverskridelser for teknologianleggene ved bygging av TCM, mens Statoil skulle dekke statens andel av overskridelser for hjelpesystemer og infrastruktur. Avtalen tok utgangspunkt i investeringsbudsjettet på 5,9 mrd. kroner. Fordi avtalen om kostnadsoverskridelser initialt inkluderte hele prosjektreserven, har denne etter Riksrevisjonens oppfatning i liten grad bidratt til å begrense kostnadene i prosjektgjennomføringen.

Finansieringsmodellen innebærer videre at de industrielle partnerne i TCM DA kan få redusert skatt på grunn av fradrag i inntekt ved kjøp av forskningstjenester som skal dekke investeringskostnadene i TCM. De industrielle partnernes insentiver til å begrense kostnadene er etter Riksrevisjonens vurdering svekket som følge av denne skatteeffekten.

Det ble ikke gjennomført uavhengig kvalitetssikring av TCM

A/S Norske Shell, som er partner i TCM DA og deleier av raffineriet på Mongstad, gjennomførte en kvalitetssikring av kostnadsestimatet for TCM-prosjektet før investeringsbeslutningen. Det ble imidlertid ikke gjennomført en uavhengig kvalitetssikring. Etter Riksrevisjonens oppfatning kunne en uavhengig kvalitetssikring tilsvarende den statlige KS-ordningen ha bidratt til å etterprøve valg av gjennomføringsmodell, styringsunderlag og kostnadsoverslag før investeringsbeslutningen, og i større grad sikret at de organisatoriske løsningene som ble valgt er hensiktsmessige. En ekstern revisjon av Statoils praktisering av avtalen om kostnadsoverskridelser konkluderte blant annet med at et ufullstendig kostnadsestimat ved avtaletidspunktet gjorde det utfordrende å utføre en revisjon av i hvilken grad avtalen ble overholdt. Riksrevisjonen mener derfor at et bedre grunnlag for investeringsbeslutningen kunne ha styrket Gassnovas muligheter for oppfølging og styring av kostnadene som påløp underveis i prosjektgjennomføringen.

Statoil har få insentiver for en tids- og kostnadseffektiv utvikling av fullskalaprosjektet

Staten skal bruke om lag 3 mrd. kroner på å planlegge fullskalaprosjektet på Mongstad. Gjennomføringsavtalen anga at investeringsbeslutningen skulle tas i 2012. Meld. St. 9 (2010–2011) anga at et samlet beslutningsgrunnlag om bygging av fullskalaanlegget på Mongstad vil kunne legges fram for Stortinget senest i 2016. I tillegg til faktorene som er framhevet i punkt 2.1, er de viktigste årsakene til endringer i gjennomføringstid:

• svakheter i Masterplanen om gjennomføringen av CO2-fangst på Mongstad som Statoil var forpliktet til å levere ifølge utslippstillatelsen og Gjennomføringsavtalen

• usikkerhet rundt helse- og miljøeffekter ved bruk av aminteknologi og beslutning om bredere teknologikvalifisering

Meld. St. 9 (2010–2011) og Innst. 295 S (2010–2011) anga et foreløpig, grovt investeringsestimat for fullskalaanlegget inkludert transport og lagring på i størrelsesorden 20–25 mrd. kroner. Fordi Statoil er ansvarlig for budsjettoverskridelser i gjennomføringsfasen, mens staten dekker alle planleggingskostnadene, kan en omfattende planleggingsprosess bidra til å begrense Statoils risiko for senere kostnadsøkninger. Etter Riksrevisjonens vurdering har Statoil få insentiver til å gjennomføre prosjektet raskt og til å bidra til et lavest mulig investeringsestimat.

Utfordrende for Gassnova å ivareta statens interesser

Gassnovas styringsmuligheter i TCM og fullskalaprosjektet på Mongstad er i hovedsak begrenset til rådgivning ved avtaleinngåelser, verifikasjon av Statoils arbeid og deltakelse i styrende organer. Denne eierstyringsrollen forutsetter høy kompetanse, og det er krevende for Gassnova å ivareta denne rollen. Gassnovas organisasjon er styrket over tid, men foretaket er fortsatt svært avhengig av innleid kompetanse. Riksrevisjonen vil peke på at Olje- og energidepartementet har gitt Gassnova et betydelig ansvar sammenlignet med organisasjonens størrelse og egen kompetanse. Konsekvensen kan etter Riksrevisjonens vurdering bli at Gassnova ikke på en god nok måte ivaretar statens betydelige økonomiske engasjement i CO2-håndteringsprosjektene.

1.3.5 Juridisk og organisatorisk rammeverk for transport og lagring av fanget CO2 er ikke avklart

Stortinget har forutsatt at en løsning for transport og lagring av CO2 fra Mongstad skal være klar ved oppstart av fullskalaanlegget. Transport- og lagringsløsninger har vært planlagt fra Kårstø, fra Mongstad og fra begge anleggene samlet. Endringer i tidsfrister og oppdrag underveis, samt et større behov for kostbare tekniske undersøkelser, har medført betydelig økte planleggingskostnader.

Industrielle aktører har få kommersielle insentiver til å delta i transport og lagring av CO2. EUs lagringsdirektiv gir dessuten industrien et ansvar for å overvåke og garantere for eventuelle lekkasjer av CO2 i framtiden. Direktivet er per mai 2013 ikke tatt inn i EØS-avtalen. Det er derfor ikke etablert noen endelig modell for utbygging og drift av transport- og lagringssystemet. Avklaring av juridisk og organisatorisk rammeverk er en forutsetning for sluttføringen av sentrale prosjektaktiviteter fram mot investeringsbeslutning. Etter Riksrevisjonens vurdering er det derfor en risiko for at en transport- og lagringsløsning ikke vil foreligge ved tidspunktet for realiseringen av fullskalaanlegget.

1.3.6 Svakheter i internkontroll og risikostyring

Olje- og energidepartementet skal gjennom å utøve overordnet styring og kontroll av Gassnova bidra til at selskapet på en effektiv måte oppfyller sitt formål. Eierstyringen skal vektlegge at målene som er fastsatt for selskapet oppnås og at styret fungerer tilfredsstillende. Riksrevisjonen har merket seg at Olje- og energidepartementet har hatt en tett oppfølging av Gassnova.

Riksrevisjonen har merket seg at det har vært svakheter i Gassnovas internkontroll, spesielt knyttet til anskaffelser. Etter Riksrevisjonens oppfatning kan svak internkontroll medføre at statens midler ikke brukes effektivt. Det er positivt at Gassnova har iverksatt tiltak for å bedre internkontrollen.

Det brukes betydelige statlige midler til å utvikle teknologi for CO2-håndtering i samarbeid med industriselskaper med kommersielle interesser. Olje- og energidepartementets risikostyring er i all hovedsak basert på Gassnovas årlige rapportering av overordnede risikoer. Departementet dokumenterer i liten grad at det har foretatt selvstendige og systematiske risikovurderinger. Etter Riksrevisjonens vurdering kan dette medføre at departementet ikke på et tidlig nok tidspunkt iverksetter hensiktsmessige forebyggende og korrigerende tiltak. Dette tilsier etter Riksrevisjonens oppfatning økt oppmerksomhet om risikostyring i Olje- og energidepartementets arbeid med å realisere CO2-håndteringsprosjektene.