Brev fra Nærings- og fiskeridepartementet v/næringsministeren til næringskomiteen, datert 22. mai 2014

Dokument 8:57 S (2013-2014) Representantforslag fra stortingsrepresentantene Abid Q.Raja og Kjetil Kjenseth om å redusere bruken av palmeolje i Norge

Jeg viser til brev av 8. mai 2014, hvor komiteen ber om Nærings- og fiskeridepartementets vurdering av forslagene i Dokument 8:57 S (2013-2014). Jeg har vært i kontakt med Helse- og omsorgsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet og Klima- og miljødepartementet i forbindelse med utarbeidelse av svaret.

Produksjon av palmeolje har lenge vært og er fortsatt en stor drivkraft bak avskoging i tropiske land, særlig i sørøst Asia. Det er imidlertid mulig å produsere palmeolje på en bærekraftig måte. Oljepalmen produserer relativt sett mye olje per hektar og er derfor et mer arealeffektivt produkt enn de fleste alternative matoljer.

I den siste tiden har en rekke selskaper, etter press fra forbrukere og sivilsamfunns-organisasjoner, forpliktet seg til å legge om sin drift. Jeg har opplysninger om at over 50 prosent av det internasjonale palmeoljemarkedet nå er underlagt strenge interne bærekraftskriterier.

Det er viktig at selskapene selv innfører strenge kriterier for bruk av palmeolje. Det første steget i å sikre at palmeoljen som brukes, ikke har ført til avskoging eller ødeleggelse av torvmyr, er sporbarhet i verdikjeden. Palmeolje er en viktig inntektskilde for mange i land som Indonesia og Malaysia. Det er ikke palmeoljen som produkt som skaper de negative miljøeffektene, men hvordan landareal brukes som innsatsfaktor til produksjon. Selskaper bør derfor innføre strenge bærekraftskrav for sin palmeolje og ha full sporbarhet, slik at de kan vite at oljen ikke er produsert på torvmyr eller nylig avskoget land.

Videre i dette dokumentet kommenterer jeg de fem forslagene som fremmes:

• 1. Stortinget ber regjeringen endre forskrift av merking mv. av næringsmidler, vedlegg 1 slik at det tydelig skal fremgå at et produkt inneholder palmeolje.

• 2. Stortinget ber regjeringen, i forbindelse med innføring av nytt EU-regelverk, Forordning (EU) nr. 1169/2011 om matinformasjon til forbrukere (matinformasjonsforordningen), sørge for at merking gjøres på en slik måte at forbrukerne lett kan identifisere produkter som inneholder palmeolje.

Forslag 1 og 2 kommenteres under ett.

Regelverket om merking av næringsmidler er EØS-harmonisert. Det innebærer at det er begrenset adgang til å gjøre nasjonale endringer i regelverket. Det arbeides nå for å gjennomføre forordning (EU) nr. 1169/2011 (matinformasjonsforordningen) i norsk rett. Forordningen regulerer alle former for matinformasjon, herunder merking av ferdigpakkede matvarer. Det tas sikte på at det nye regelverket skal tre i kraft i Norge samtidig som det trer i kraft i EU 13. desember 2014.

Det nye regelverket skal gjøre det enklere for forbrukerne å lese og forstå hva matvarene inneholder. Det nye regelverket krever flere opplysninger enn gjeldende regelverk, særlig om ingredienser, næringsinnhold og opprinnelse. Etter det nye regelverket blir det blant annet krav om at det skal angis i ingredienslisten for ferdigpakkede næringsmidler hvilken type vegetabilsk olje eller fett produktet inneholder, for eksempel palmeolje eller rapsolje. Matinformasjonen skal være lett tilgjengelig for alle næringsmidler. Merkingen av ferdigpakkede næringsmidler skal utformes tydelig og på en slik måte at informasjonen er lett synlig, klart lesbar og innenfor minimumskrav til skriftstørrelse.

• 3. Stortinget ber regjeringen utforme et regelverk/forskrift som krever sporbarhet for palmeolje som omsettes i Norge, der produsenter og leverandører må oppgi informasjon om hvilke plantasjer oljen kommer fra og at oljeproduksjonen ikke ødelegger regnskogen eller drives i konflikt med menneskerettighetene.

Regelverket om sporbarhet i produksjonskjeden for mat og innsatsmidler er EØS-harmonisert. Det innebærer at det er begrenset adgang til å gjøre nasjonale endringer i regelverket. I henhold til regelverket for sporbarhet skal alle aktører i produksjonskjeden for mat og innsatsmidler ha oversikt over og kunne dokumentere hvem de kjøper fra og hvem de selger til. Virksomheten avgjør selv hvordan sporbarhet skal oppnås. Kravet til sporing ett trinn bakover og ett trinn forover i verdikjeden følger av Norges forpliktelser i EØS-lovgivningen på matområdet, jf. forordning (EF) nr 178/2000 (matlovsforordningen). Formålet med dette generelle sporbarhetskravet er å sikre målrettet og presis tilbaketrekning av næringsmidler og fôr som kan medføre helsefare, og samtidig sikre både myndigheter og forbrukere nødvendig og presis informasjon om det aktuelle produktet. Formålet er ikke å informere forbruker om hvor et næringsmiddel eller fôr kommer fra.

De generelle merkekravene i matinformasjonsforordningen (jf. kommentar til forslag 1 og 2) er i hovedsak en videreføring av de kravene vi allerede har, men det er noen vesentlige endringer. Det vil fortsatt være krav om å merke med opprinnelse, hvis utelatelse av dette kan medføre at forbruker blir villedet (artikkel 26). Ytterligere krav om opprinnelsesmerking er under utarbeidelse.

Valg av lovlig fettkilde for innblanding i fôr er et ansvar for fôrprodusentene. Palmeolje er en slik lovlig fettkilde. Norge har samme regelkrav for fôrvarer som andre europeiske land gjennom EØS-avtalen. Dette gjelder også krav om merking. Innhold av tilsatt vegetabilsk olje skal fremgå av merkingen.

Norge kan ikke stille egne juridiske krav til utenlandske produsenter/leverandører om deres sporbarhet tilbake til dyrkingssted/ plantasje. Et eventuelt nytt regelverk for en slik sporing må harmoniseres ikke bare i EU-området, men også overfor tredjeland. Det er imidlertid ikke noe i veien for at norske produsenter som benytter palmeolje som innsatsvare, selv kan kreve opplysninger om hvor palmeoljen kommer fra.

Jeg vil videre peke på at det allerede finnes systemer som sikrer at det er mulig å kjøpe sporbar palmeolje. Medlemmene i Roundtable on Sustainable Palm Oil (RSPO) har sammen laget en sertifiseringsordning for palmeolje, som har samme navn (RSPO). Denne er per i dag verdens mest kjente sertifiseringsordning for palmeolje. Det finnes også andre sertifiseringsordninger for palmeolje, men de er mindre betydningsfulle.

En bedrift som er medlem i RSPO kan få sertifisert palmeoljen som den produserer. Nesten alle RSPO-medlemmer selger både sertifisert og ikke-sertifisert palmeolje. Det finnes flere grader av sertifisering, da RSPO har etablert flere ulike forsyningskjeder for sertifisert palmeolje.Når palmeolje selges som Identity Preserved, betyr det at den sertifiserte palmeoljen holdes separert fra ikke-sertifisert palmeolje gjennom hele forsyningskjeden. I tillegg er den sporbar, slik at kjøperen kan få vite hvilke plantasjer palmeoljen kommer fra. Foreløpig finnes det svært lite IP-palmeolje på markedet. Det er derfor viktig at bedriftene etterspør sporbar palmeolje.

• 4. Stortinget ber Regjeringen vurdere muligheten av å presisere regelverket for offentlige innkjøp for å begrense etterspørsel etter produkter som inneholder raffinert palmeolje.

Regelverket om offentlige anskaffelser omfatter lov om offentlige anskaffelser med tilhørende forskrifter. Regelverket er et prosedyreregelverk som regulerer anskaffelsesprosessen frem til inngåelse av kontrakt om kjøp av varer, tjenester eller bygge- og anleggsarbeider.

Regelverket har i mindre grad bestemmelser om innholdet i kontrakten (”hva som skal kjøpes”), og om perioden etter kontraktssignering. Det følger imidlertid av lov om offentlige anskaffelser § 6 at offentlige oppdragsgivere, under planleggingen av den enkelte anskaffelse, skal ta hensyn til livssykluskostnader, universell utforming og miljømessige konsekvenser av anskaffelsen. Denne bestemmelsen pålegger offentlige oppdragsgivere, på et overordnet nivå, å ta miljøhensyn ved sine innkjøp.

Hvilke miljøhensyn oppdragsgivere skal ivareta, og på hvilken måte, er i stor grad overlatt til den enkelte oppdragsgiver. Oppdragsgiveren kan for eksempel stille ufravikelige krav til konkrete miljøegenskaper ved varen eller tjenesten som skal kjøpes inn, eller oppdragsgiver kan velge å tillegge miljøegenskaper vekt ved rangering av tilbud. Reglene gir stor frihet til oppdragsgiverne når det gjelder hvilke krav og kriterier for tildeling av kontrakten de vil sette. Direktoratet for forvaltning og IKT, Difi, har i oppgave å veilede offentlige oppdragsgivere om offentlige anskaffelser og spre kunnskap om gode kjøp, også når det gjelder miljøaspektet ved offentlige anskaffelser. Et eksempel på en offentlig oppdragsgiver som har lagt vekt på å unngå palmeolje, er Sykehuset i Vestfold, som har fjernet palmeolje fra all egenprodusert og innkjøpt mat (se Miljørapport Helse Sør-Øst, 2012).

Jeg ser det ikke som hensiktsmessig å innføre mer konkrete pålegg eller anbefalinger om å unngå bruk av palmeolje i regelverket om offentlige anskaffelser. Det er flere grunner til dette. For det første er det allerede mange ønsker om at ulike gode formål, til dels motstridende, skal hensyntas i dette regelverket. Dersom alle hensynene skulle tas inn i regelverket, vil de i stor grad utligne hverandre, og konsekvensen blir at ingen av hensynene blir særlig vektlagt. Det tilsier at det må være en høy terskel for å bruke anskaffelsesreglene til å oppnå andre mål enn de som er formålet med regelverket.

Anskaffelsesreglene kritiseres i tillegg av mange for å være for kompliserte. Regjeringen er opptatt av forenkling, herunder også forenkling av anskaffelsesreglene. Skal ulike gode hensikter hensyntas i regelverket, vil det føre til et enda mer omfattende og komplisert anskaffelsesregelverk.

For øvrig viser jeg til at EU, i utformingen av de nye direktivene om offentlige anskaffelser, har tatt et standpunkt om at anskaffelsesregelverket skal legge til rette for at offentlige oppdragsgivere kan vektlegge ulike hensyn til miljø, innovasjon, sosiale forhold m.v., men at reglene skal inneholde få obligatoriske krav når det gjelder hvordan slike hensyn skal ivaretas. Dermed er det opp til oppdragsgiver å ta stilling til hva de vil tillegge vekt ved sine innkjøp.

• 5. Stortinget ber regjeringen kartlegge hvordan norske investeringer og handel påvirker økosystemet i andre land, med særlig oppmerksomhet på tropisk skog.

Indonesia og Malaysia er de største produsenter av palmeolje i verden. Nyetableringer av palmeoljeplantasjer forårsaker betydelig avskoging av naturskog i Indonesia. Flatehogst, drenering og brenning av karbonrike torvmyrer for anlegging av plantasjer står for halvparten av klimagassutslippene i Indonesia, som er betydelige i global sammenheng.

Palmeolje finnes i forskjellige former, både som rå olje, faste fraksjoner og annet (bl.a. palmekjerneolje), og er innsatsfaktor i en hel rekke andre varer som er vanlige i norske husholdninger (margarin, kjeks, babygrøt, såpe, frokostblandinger ol). I tillegg produseres det biodrivstoff av palmeolje. Det meste av palmeoljen som importeres til Norge importeres ikke direkte fra de store palmeoljeprodusentlandene (Indonesia og Malaysia), men fra EU-land (se vedlagt statistikk). Europeisk næringsmiddelindustri vil ha kortest mulig logistikk og varen kjøpes derfor ikke direkte fra produsentlandene. Råolje eksporteres til EU for rensing, luktfjerning og sluttraffinering, for eksempel i Sverige. Fordi oljen eksporteres rå til EU-land og så raffineres, har det som er importert fra Sverige eller andre europeiske land, høyst sannsynlig EØS-opprinnelse.

På denne bakgrunn kan det være krevende å få oversikt over hvilke land palmeoljen vi importerer, er produsert i, og dermed også vanskeliggjøre en kartlegging av hvordan handel med disse varene påvirker økosystemer i andre land.