I dokumentet fremmes følgende forslag:
«I
Det opprettes en ny nasjonal institusjon for
menneskerettigheter fra 1. januar 2015, organisatorisk underlagt
Stortinget og knyttet til Stortingets ombudsmann for forvaltningen
(Sivilombudsmannen), som forutsettes å oppfylle kriteriene i henhold
til FNs prinsipper om nasjonale institusjoners status (Paris-prinsippene).
II
Stortinget ber Stortingets presidentskap sørge
for at det som følge av opprettelse av ny nasjonal institusjon for
menneskerettigheter, utarbeides forslag til endring av lov og instruks
om Stortingets ombudsmann for forvaltningen.»
Presidentskapet viser
til representantforslaget, fremmet av stortingsrepresentant og stortingspresident
Olemic Thommessen, hvor det foreslås en nyetablering av nasjonal
institusjon for menneskerettigheter som innebærer at den organisatorisk
underlegges Stortinget og knyttes til Sivilombudsmannen.
Nasjonal institusjon for menneskerettigheter
har siden etableringen i 2001 vært tilknyttet Senter for menneskerettigheter
(SMR), et tverrfaglig senter under Det juridiske fakultet ved Universitetet
i Oslo. På bakgrunn av at de sentrale prinsippene om akademisk frihet
og forskningsfrihet ikke anses å være forenlige med rollen som nasjonal
institusjon, vedtok styret ved Universitetet i Oslo 12. mars 2013
at SMR ikke skal være nasjonal institusjon. Presidentskapet er
kjent med at den opprinnelige fristen for avviklingen er utsatt
fra 30. juni til 31. desember 2014.
Presidentskapet viser til at
spørsmålet om organiseringen av nasjonal institusjon for menneskerettigheter
har vært gjenstand for tidligere utredninger. Det vises til representantforslaget
hvor det er redegjort nærmere for disse. Dette forarbeidet vil være et
viktig grunnlag for den videre behandlingen i forbindelse med opprettelsen
av en ny nasjonal institusjon for menneskerettigheter.
Presidentskapet arrangerte i
forbindelse med behandlingen av representantforslaget en åpen høring
i Stortinget 29. april 2014, og har i tillegg mottatt skriftlige
innspill fra flere organisasjoner. Presidentskapet har også hatt
en egen dialog med Sametinget.
Presidentskapet viser til at
representantforslaget slår fast at det er behov for en aktiv og
velfungerende nasjonal institusjon for menneskerettigheter i Norge,
som kan bidra til samordning, oversikt og systematisering på dette
sammensatte området. Presidentskapet mener at en
ny nasjonal institusjon for menneskerettigheter bør være et faglig
tyngdepunkt som kan bistå myndigheter og sivilt samfunn i menneskerettighetsspørsmål,
og samtidig ha en aktiv nasjonal overvåkings- og pådriverrolle.
Presidentskapet viser til at
FNs generalsekretær på bakgrunn av anbefaling fra FNs
høykommissær for menneskerettigheter, anbefaler at det opprettes
sterke bånd mellom nasjonale institusjoner og nasjonalforsamlingene,
slik dette er nedfelt i Beograd-prinsippene vedtatt av det internasjonale
nettverket av nasjonale institusjoner.
Presidentskapet er enig i representantforslagets
understrekning av Stortingets rolle og ansvar når det gjelder å
bidra til å sikre oppfyllelse av menneskerettighetene i landet vårt,
både ved å samtykke til ratifikasjon av Norges internasjonale forpliktelser og
ved å påse at den utøvende makt følger opp samfunnets forpliktelser
overfor enkeltmennesker, minoriteter og utsatte grupper. Derfor
mener presidentskapet at det vil være en viktig og
riktig forvaltning av dette ansvaret at Stortinget påtar seg ansvaret
for etablering av en ny nasjonal institusjon for menneskerettigheter,
og gir den en særlig status ved organisatorisk plassering som et
organ direkte underordnet Stortinget.
Presidentskapet viser til at
Stortinget i vår har vedtatt endringer i Grunnloven med siktemål
å styrke menneskerettighetenes plass i samfunnet. Presidentskapet mener
det er viktig å bidra til økt bevissthet om menneskerettighetene
generelt i befolkningen og å sette menneskerettighetsspørsmål på
agendaen i den offentlige debatten. I denne forbindelse kan en aktiv
og utadrettet nasjonal institusjon for menneskerettigheter være
et viktig redskap både for myndigheter, frivillige organisasjoner
og enkeltmennesker.
Presidentskapet vil understreke
at den nasjonale institusjonen for menneskerettigheter skal utøve
sin myndighet selvstendig og uavhengig. Institusjonen skal utøve
sin virksomhet innenfor de rammer som trekkes opp i lov og forskrift,
og skal arbeide uavhengig av Stortinget, så vel som regjeringen
og det sivile samfunn.
Presidentskapet viser
til at nasjonale institusjoner er offentlig oppnevnte, uavhengige
organer som har som hovedformål å fremme og beskytte menneskerettighetene,
blant annet ved å bistå myndighetene, frivillige organisasjoner
og enkeltmennesker med rådgivning, utredning og informasjon knyttet
til saksfelt eller enkeltsaker som har menneskerettslige aspekter. Presidentskapet viser
til at nasjonale institusjoner har fått større betydning i internasjonal
sammenheng, men vil understreke at det er regjeringen som har det
overordnede ansvaret for å sikre at forpliktelsene på menneskerettighetsområdet
overholdes.
Presidentskapet har merket seg
at prinsippene om nasjonale institusjoners status har tilslutning
fra FN, og inneholder en rekke krav til institusjonenes myndighet
og ansvarsområde, sammensetning og krav til uavhengighet, mangfold
og arbeidsmetoder. Det internasjonale nettverket av nasjonale institusjoners
koordinerende råd (ICC) håndhever etterlevelsen av disse prinsippene,
som omtales som Paris-prinsippene, og tildeler status for den enkelte nasjonale
institusjon i samsvar med dette. A-status er et internasjonalt anerkjent
kvalitetsstempel som gis til de nasjonale institusjonene som vurderes
å oppfylle Paris-prinsippene fullt ut, og som gir en rekke viktige
rettigheter, herunder stemmerett i ICC.
Presidentskapet har videre merket
seg at ved ICCs vurdering av Norges nasjonale institusjon i oktober/november
2011 ble det konkludert med at Senter for menneskerettigheter i
sin nåværende form ikke oppfyller Paris-prinsippene, og ICC har
derfor anbefalt en nedgradering av Norges nasjonale institusjon,
til B-status.
I likhet med representantforslaget mener presidentskapet at
ett av målene med reorganisering av nasjonal institusjon for menneskerettigheter
må være at den igjen kan oppfylle Paris-prinsippene og dermed de
krav som med tilslutning fra FN er satt for å oppnå A-status. Dette
er viktig for Norges anseelse og rolle som en troverdig aktør i
fremste rekke på det internasjonale menneskerettighetsfeltet. Men
like viktig er det at institusjonen får det rom og den gjennomslagskraft
i det norske samfunnet som Paris-prinsippene gir anvisning på. Presidentskapet er
innforstått med at institusjonens rammebetingelser må tilpasses
disse ambisjonene.
Presidentskapet viser
til at Paris-prinsippene må gjenspeiles i mandatet til den nye nasjonale
institusjonen for menneskerettigheter. Dette innebærer at nasjonal
institusjon må gis et bredt mandat til å fremme og styrke menneskerettighetene
i samsvar med internasjonale traktater og folkeretten for øvrig, Grunnloven,
menneskerettighetsloven og øvrig lovgivning. Institusjonen skal
fritt kunne vurdere ethvert spørsmål innenfor sitt kompetanseområde.
Hovedfokuset skal være på nasjonale forhold.
Presidentskapet ser det i denne
omgang ikke som hensiktsmessig å gi en uttømmende oversikt over
oppgavene som bør tilligge nasjonal institusjon. Oppgavene må lovfestes,
og det vil være naturlig å komme nærmere tilbake til dette i en
fremtidig lovsak, jf. omtale nedenunder. Den overordnete oppgaven
med å bidra til å styrke gjennomføringen av menneskerettighetene
i Norge vil således suppleres av Paris-prinsippenes krav til oppgaveportefølje.
Presidentskapet viser til at
en sentral oppgave vil være overvåking av menneskerettighetssituasjonen,
herunder kartlegging og vurdering av norske forhold opp mot internasjonale
standarder for å identifisere utfordringer og gi råd til myndighetene om
forbedringer. Nasjonal institusjon skal selv kunne ta initiativ
til, eller utføre på oppfordring fra myndigheter eller sivilsamfunn,
særlige undersøkelser på samfunnsområder der det er indikasjoner
på menneskerettighetsutfordringer. Om nødvendig skal nasjonal institusjon
kunne være pådriver overfor myndighetene for å få iverksatt tiltak.
I tillegg til rapportering nasjonalt bør institusjonen også bidra
til internasjonale overvåknings- og rapporteringsprosesser.
Nasjonal institusjon forventes å bistå offentlige myndigheter
med faglige råd i menneskerettighetsspørsmål. Også private aktører
bør kunne få slik bistand, f.eks. norske selskaper med aktiviteter
i utlandet.
Nasjonal institusjon bør ha som ambisjon å være en
synlig aktør i samfunnsdebatten, og bør stimulere til relevant forskning
og undervisning om menneskerettigheter.
Samarbeid med frivillige organisasjoner/det
sivile samfunn vil være en viktig arbeidsmetode, og nasjonal institusjon
antas å kunne ha en viktig samordningsrolle med hensyn til frivillige
organisasjoners arbeid på menneskerettighetsfeltet. Også overfor
de ulike ombudene bør institusjonen kunne legge til rette for styrket
samordning av innsats og oppgaver.
Presidentskapet viser til at
Paris-prinsippene forutsetter at de nasjonale institusjonene skal
være åpne for henvendelse fra enkeltpersoner, men det settes ingen
krav til individuell veiledning i klagesaker. Presidentskapet mener
at nasjonal institusjon skal ha anledning til å gi veiledning til
enkeltpersoner gjennom informasjon og rådgivning om menneskerettigheter,
herunder om nasjonale og internasjonale klagemuligheter. Men i tråd
med nåværende praksis mener presidentskapet at nasjonal
institusjon ikke skal ha kompetanse til selv å behandle klager i enkeltsaker.
I slike tilfelle kan institusjonen henvise til eksisterende ombudsordninger,
rettsapparatet eller frivillige organisasjoner. Presidentskapet legger
til grunn at ombudsmannsordningene til sammen må antas å være i
stand til å fange opp brudd på menneskerettighetene. En klageordning
vil også skape uklare ansvarsforhold mellom nasjonal institusjon
og ombudene. En eventuell klageordning ved nasjonal institusjon,
i tillegg til klageordningene hos de øvrige ombudene, vil dessuten
være ressurs- og kostnadskrevende, og vil kunne gå på bekostning
av kjerneoppgavene som Paris-prinsippene gir anvisning på.
Presidentskapet viser
til at ivaretakelse av urfolks- og minoritetsrettigheter vil inngå
som en naturlig del av ansvarsområdet til nasjonal institusjon for
menneskerettigheter, og det er derfor viktig at institusjonen har
tilstrekkelig legitimitet i det samiske samfunn og i minoritetsgrupper
generelt. Presidentskapet forutsetter at det legges
til rette for at nasjonal institusjon har tilstrekkelig faglig kompetanse
på dette området.
Presidentskapets flertall,
alle unntatt andre visepresident Kenneth Svendsen, viser til at under
den åpne høringen 29. april 2014 uttalte Gáldu – Kompetansesenteret
for urfolks rettigheter at styret ønsker at Gáldu organisatorisk
knyttes til den nye nasjonale institusjonen, men at det ennå er
for tidlig å komme med endelig forslag om hvordan en slik tilknytning
kan skje. Flertallet viser til at Gáldu primært skal
tilrettelegge og formidle informasjon om samiske rettigheter og
urfolksrettigheter overfor aktuelle målgrupper i Norge. Flertallet mener
under enhver omstendighet at det bør etableres samarbeid mellom
Gáldu og nasjonal institusjon, og viser til forslaget om å utrede
nærmere lovgrunnlaget for en ny nasjonal institusjon, hvor den konkrete
ivaretakelsen av urfolksdimensjonen i nasjonal institusjons virksomhet
vil være et tema. Flertallet vil i denne forbindelse
legge opp til en god prosess med Sametinget.
Presidentskapet merket
seg at de fleste deltakerne i den åpne høringen 29. april 2014 var
svært positive til at ny nasjonal institusjon for menneskerettigheter
underlegges Stortinget, men at det kom en rekke innvendinger mot
den foreslåtte tilknytningen til Stortingets ombudsmann for forvaltningen
(Sivilombudsmannen).
Som begrunnelse for tilknytningen til Sivilombudsmannen
er det i representantforslaget vist til Ombudsmannens menneskerettighetsmandat,
jf. sivilombudsmannsloven § 3. Det pekes på Ombudsmannens uavhengige
rolle overfor regjeringen som den utøvende makt, og den brede fagkompetansen ved
embetet. I representantforslaget erkjennes det at rollen til nasjonal
institusjon for menneskerettigheter vil ha en annen karakter enn
Ombudsmannen, hvis hovedfunksjon er å behandle klagesaker, og at
det derfor er viktig at institusjonen blir en identifiserbar enhet
med egen agenda i henhold til det mandat den er gitt. Presidentskapet er
i utgangspunktet enig i dette.
Presidentskapet viser til representantforslaget
og mener at selv om den nasjonale institusjonen får et selvstendig
mandat og blir en identifiserbar enhet hos Ombudsmannen, vil likevel
Ombudsmannen måtte ha det øverste ansvaret etter den foreslåtte
modellen, og vil dermed fremstå som den formelle nasjonale institusjon
for menneskerettigheter. Presidentskapet viser til
at Ombudsmannen som en forlengelse av sitt menneskerettighetsmandat
i 2013 ble utpekt til nasjonal forebyggende mekanisme (NFM) i henhold
til valgfri protokoll til FNs torturkonvensjon, som ble ratifisert
og trådte i kraft for Norge samme år. Sivilombudsmannsloven § 3
a fikk i denne forbindelse følgende ordlyd: «Ombudsmannen er nasjonal
forebyggende mekanisme som beskrevet i artikkel 3 i valgfri protokoll
…». Presidentskapet mener at en tilsvarende løsning – at Ombudsmannen
skal være nasjonal institusjon for menneskerettigheter – ikke er
ønskelig.
Presidentskapet har særlig merket
seg at det under den åpne høringen fra flere hold ble vist til uheldige
erfaringer med dobbeltrollen som Senter for menneskerettigheter
har hatt i kraft av også å være nasjonal institusjon. Det ble på
dette grunnlag frarådet en ny konstellasjon hvor konkurrerende mandater potensielt
kan hemme effektiv utøvelse av begge.
Presidentskapet viser til Paris-prinsippene, og
er opptatt av at det ikke skal kunne reises tvil om nasjonal institusjons
uavhengighet. Dette gjelder på bred basis i samfunnet, ikke bare
overfor den utøvende makt. Presidentskapet mener
at dette også innebærer at ansvaret for nasjonal institusjons faglige
virke og organisasjon bør ligge hos institusjonens leder. Utad må
nasjonal institusjon kunne oppfattes som en selvstendig, uavhengig
institusjon. Presidentskapet mener at dette er viktig
for institusjonens legitimitet.
Presidentskapet vil på denne
bakgrunn foreslå at ny nasjonal institusjon for menneskerettigheter
opprettes som en selvstendig institusjon, underlagt Stortinget.
Presidentskapet mener at gode
grunner taler for at ny nasjonal institusjon bør samlokaliseres med
og ha en administrativ tilknytning til Ombudsmannen. Først og fremst
fordi nasjonal institusjon vil kunne trekke veksler på Ombudsmannens
solide kompetanse på menneskerettighetsområdet og det sterke fagmiljøet
der. Presidentskapet mener at det vil være rasjonelt
med en administrativ tilknytning mellom nasjonal institusjon og
Ombudsmannen, som innebærer felles administrative tjenester som
regnskap, IKT, arkiv, resepsjon etc. Presidentskapet er
opptatt av å utnytte synergieffekten som en samlokalisering og administrativ
tilknytning vil innebære. Presidentskapet har merket
seg synspunkter på at samlokalisering vil kunne medføre at nasjonal
institusjon ikke blir tilstrekkelig synlig i det offentlige rom,
særlig i den viktige oppstartingsfasen. Presidentskapet antar
at med den selvstendige organiseringen som foreslås, vil dette ikke være
noe problem.
Presidentskapets medlem, Kenneth Svendsen,
hadde aller helst sett at den nye nasjonale institusjonen for menneskerettigheter
hadde blitt lagt direkte under Sivilombudsmannen, som en forlengelse
av Sivilombudsmannens menneskerettighetsmandat som nasjonal forebyggende
mekanisme (NFM). Dette medlem støtter likevel alternativt forslaget
som nå foreligger, hvor den nye nasjonale institusjonen samlokaliseres
og administrativt tilknyttes Sivilombudsmannen.
Presidentskapet legger
i samsvar med Paris-prinsippene til grunn at nasjonal institusjon
skal etableres ved lov, hvor mandat og myndighet kommer klart til
uttrykk. Bestemmelser som regulerer institusjonens virksomhet fastsettes
nærmere i forskrift (instruks). I representantforslaget er det foreslått
at lovhjemmelen skal tas inn i sivilombudsmannsloven. På grunn av presidentskapets forslag
om at nasjonal institusjon skal være en selvstendig enhet uten formell
tilknytning til Sivilombudsmannen, foreslås det å utarbeide forslag
om en egen lov og instruks for nasjonal institusjon for menneskerettigheter.
Presidentskapet ser det som hensiktsmessig at
det i forbindelse med lovarbeidet nedsettes et hurtigarbeidende
utvalg som skal legge frem for presidentskapet utkast til lov og
instruks om nasjonal institusjon for menneskerettigheter. Presidentskapet tar
sikte på å fremme sak til Stortinget om lov og instruks i høstsesjonen,
slik at arbeidet med å etablere nasjonal institusjon kan starte
umiddelbart etter 1. januar 2015.
Presidentskapet legger
til grunn at lederen for nasjonal institusjon skal velges av Stortinget. Presidentskapet forutsetter
at bestemmelser om leder og sekretariat utredes nærmere i forbindelse med
lovarbeidet og fastsettes ved forskrift. Spørsmål som det må tas
stilling til er blant annet om lederen skal tilsettes på åremål,
kvalifikasjonskrav, ansettelsesmyndighet og arbeidsoppgaver for
leder og sekretariat. Med hensyn til arbeidsmetoder må disse tilpasses
institusjonens oppgaver.
I representantforslaget gis det uttrykk for
at det bør oppnevnes et rådgivende utvalg for å legge til rette
for at den nasjonale institusjonen kan avspeile et mangfold og ha
en samordningsfunksjon overfor ulike menneskerettighetsaktørers
innsats, slik Paris-prinsippene gir anvisning på. Presidentskapet er
enig i dette. Utvalgets fremste oppgave vil være å gi råd om institusjonens
virksomhet, ikke å gi bindende føringer. Utvalget bør ha representanter
fra frivillige organisasjoner, ombudene og andre særlig berørte
offentlige institusjoner, Sametinget, det akademiske miljø og særlig
berørte profesjonsgrupper. Presidentskapet går inn
for at det lovfestes at det rådgivende utvalget oppnevnes av Stortinget.
De nærmere retningslinjene for utvalgets sammensetning og kompetanse
m.m. forutsettes utredet nærmere i forbindelse med lovarbeidet.
Presidentskapet er
enig med representantforslaget i at det bør fremlegges en egen årlig
melding for Stortinget om arbeidet i nasjonal institusjon. Presidentskapet vil
legge til rette for at meldingen kan følges opp med en debatt om
menneskerettsspørsmål i Stortingets plenum. Nasjonal institusjon fremlegger
selv meldingen.
Presidentskapet deler
representantforslagets påpekning av at nasjonal institusjon må tilføres nødvendige
ressurser og kapasitet for å kunne gjennomføre sine lovpålagte oppgaver
tilfredsstillende, noe som også reflekteres i Paris-prinsippene. Presidentskapet viser
til at de økonomiske konsekvensene vedrørende etablering og drift
av nasjonal institusjon skal utredes i forbindelse med det forestående
lovarbeidet. Her må det også ses på muligheten for at institusjonen
kan ha inntektsbringende aktiviteter og hvordan dette skal håndteres
i budsjettsammenheng.
Presidentskapet mener at det
vil være hensiktsmessig at nasjonal institusjon for menneskerettigheter
gis et eget kapittel i statsbudsjettet.
Presidentskapet ser
at det kan oppstå spørsmål vedrørende nasjonal institusjons tilgang
til opplysninger og dokumenter, og antar at det kan være en fordel
å presisere i lovteksten at offentlige myndigheter og andre som
utfører oppgaver på vegne av det offentlige skal legge til rette
for at for at nasjonal institusjon skal kunne utføre sine oppgaver.
Presidentskapet er opptatt av
at den eksisterende nasjonale institusjonen under Senter for menneskerettigheter
avvikles på en korrekt måte, og ser det som hensiktsmessig at de
personalmessige og arbeidsrettslige forhold vedrørende de nåværende
ansatte avklares i forbindelse med utredningen av lovgrunnlaget
for den nye nasjonale institusjonen.
Presidentskapet har
for øvrig ingen merknader, viser til representantforslaget og det
som står foran i innstillingen og rår Stortinget til å gjøre slike
vedtak:
I
Det opprettes en ny nasjonal institusjon
for menneskerettigheter fra 1. januar 2015, organisatorisk underlagt
Stortinget, som forutsettes å oppfylle kriteriene i henhold til
FNs prinsipper om nasjonale institusjoners status (Paris-prinsippene).
II
Stortinget ber Stortingets presidentskap
sørge for at det utarbeides forslag til lov og instruks om nasjonal
institusjon for menneskerettigheter.
III
Dokument 8:32 S (2013–2014) –
Representantforslag fra stortingsrepresentant Olemic Thommessen
om å etablere en ny nasjonal institusjon for menneskerettigheter
organisatorisk underlagt Stortinget og knyttet til Stortingets ombudsmann
for forvaltningen (Sivilombudsmannen) – vedlegges protokollen.
Oslo, i Stortingets presidentskap, den 5. juni 2014
Olemic Thommessen
|
Marit Nybakk
|
Kenneth Svendsen
|
|
|
|
Svein Roald Hansen
|
Ingjerd Schou
|
Line Henriette Hjemdal
|
|
|
saksordfører
|