Det har lenge vært en målsetting at sjøtransporten
skal ta økte andeler av transportveksten spesielt innen godstransport
for å redusere problemer knyttet til miljø, arealknapphet og trafikksikkerhet,
jf. St.meld. nr. 24 (2003–2004) og Innst. S. nr. 240 (2003–2004)
Nasjonal transportplan 2006–2015. Mål og prioriteringer i transportpolitikken
er videreført senest i Nasjonal transportplan for 2014–2023.Økt overføring av gods fra vei til sjø
påvirkes av mange ulike aktører, både statlige, kommunale og private.
Eksempelvis er effektiv drift og konkurransedyktige priser på havnetjenestene
av stor betydning for sjøtransporten. Samferdselsdepartementet (tidligere
Fiskeri- og kystdepartementet) og Kystverket kan påvirke godstransporten
til sjøs innen sine ansvarsområder, og for øvrig legge til rette
for godt samarbeid med de andre aktørene.
Målet med undersøkelsen har vært å vurdere i hvilken
grad Fiskeri- og kystdepartementets og Kystverkets arbeid med å
overføre mer godstrafikk fra vei til sjø er målrettet og effektivt,
og å belyse andre årsaker til eventuell svak måloppnåelse. Undersøkelsen
omfatter i hovedsak perioden 2009–2013.
Kystverket har over 1 100 ansatte og er den
nasjonale etaten for kystforvaltning. Etaten skal arbeide aktivt
for en effektiv og sikker sjøtransport gjennom å ivareta transportnæringens
behov for framkommelighet og effektive havner langs den norske kysten.
Kystverket er ansvarlig for maritim infrastruktur og skal i tillegg
arbeide for å styrke sjøtransporten slik at større mengder gods blir
fraktet med skip.
Undersøkelsen har tatt utgangspunkt i følgende vedtak
og forutsetninger fra Stortinget:
Innst. S. nr. 240
(2003–2004), jf. St.meld. nr. 24 (2003–2004) Nasjonal transportplan
2006–2015
Innst. S. nr. 300 (2008–2009), jf. St.meld.
nr. 16 (2008–2009) Nasjonal transportplan 2010–2019
Innst. 271 S (2010–2011), jf. Dokument
8:53 S (2010–2011)
Fiskeri- og kystdepartementets budsjettproposisjoner
(St.prp. nr. 1) med tilhørende innstillinger for årene 2005–2013
Rapporten ble forelagt Samferdselsdepartementet
ved brev av 23. januar 2014. Departementet har i brev av 20. februar
2014 til Riksrevisjonen gitt kommentarer til rapporten. Kommentarene er
i hovedsak innarbeidet i Riksrevisjonens dokument.
Andelen innenlands
godstransport på sjø har vært synkende siden 2009
Det er klare svakheter ved Kystverkets
arbeid for å fremme overføring av gods fra vei til sjø.
Fiskeri- og kystdepartementet (nå Samferdselsdepartementet)
har ikke i tilstrekkelig grad fulgt opp målet om å overføre gods
fra vei til sjø
Det er svak styring og oppfølging av godsmålet
Tilretteleggingen av viktig infrastruktur
kan forbedres
Avgiftssystemet fremmer i liten grad godsmålet for
sjøtransport
Målet om å overføre gods fra vei til sjø og
bane har vært et mål i de siste tre nasjonale transportplanene,
og er omtalt i de siste årenes budsjettproposisjoner. I Innst. S.
nr. 300 (2008–2009) peker transport- og kommunikasjonskomiteen på
at man må få mer gods fra vei til bane og sjø.
Riksrevisjonen merker seg at offisiell statistikk viser
at innenlands godstransport på sjø har tapt andeler mot innenlands
veitransport (målt i tonnkilometer). I perioden fra 2005 til 2012
har sjøtransport gått ned med 1,1 mrd. tonnkilometer, mens veitransport
har økt med om lag 2 mrd. tonnkilometer. Nedgangen i andeler var
særlig sterk i perioden 2009 til 2012. Utviklingen for sjøtransportens
andel av eksport og import har vært relativt stabil i samme periode.
Samferdselsdepartementet påpeker at statistikken for innenlands
godstrafikk er svært usikker, fordi den ikke omfatter utenlandsregistrerte
skip.
Etter Riksrevisjonens vurdering er konsekvensene
uansett at det er en økende mengde tungtrafikk på veiene som kunne
vært erstattet av varetransport på sjø, og på den måten bidratt til
å redusere miljøskadelige virkninger av transporten.
Fram til 2013 var ikke godsmålet eksplisitt omtalt
i tildelingsbrevene fra Fiskeri- og kystdepartementet til Kystverket.
I tildelingsbrevet for 2013 er to av hovedprioriteringene «å legge
til rette for økt sjøtransport» og «å legge til rette for havnesamarbeid
og være en pådriver for godskonsentrasjon». Kystverket har ikke
rapportert på dette i tertialrapportene for 2013, og har ikke utarbeidet
konkrete planer for hvordan dette skal følges opp. Riksrevisjonen
mener det er uheldig at de overordnede prioriteringene ikke har
blitt fulgt opp på en bedre måte i den formelle styringsdialogen
mellom departement og direktorat.
I tildelingsbrevet for 2012 er det uttalt at
Kystverket skal følge opp vedtakene om utpekte havner. Undersøkelsen
viser at Kystverket har ledet og deltatt i forum for utpekte havner
slik som forutsatt. Likevel mener havnesjefene i fire av fem utpekte
havner at Kystverket ikke eller bare i liten grad opptrer som en
aktiv pådriver. 12 av 20 havnesjefer mener dette er en av de viktigste
årsakene til at det ikke fraktes mer gods til sjøs, ifølge en spørreundersøkelse
fra Riksrevisjonen.
Kystverket er en stor etat hvor 90 prosent av
ressursene nyttes til sjøsikkerhet og beredskap. Kystverket er imidlertid
også en av fire transportetater og skal ivareta sjøtransportens
interesser. Kystverket uttaler at de bare i meget begrenset grad
ser seg selv som en transportetat, og det er framhevet at hovedområdene
skal være sjøsikkerhet og oljevernberedskap.
Riksrevisjonen mener at Kystverket ikke på en god
nok måte har fulgt opp forventningene om å arbeide for å styrke
sjøtransporten slik at større mengder gods blir fraktet med skip,
slik disse var formulert i Nasjonal transportplan. Det er videre etter
Riksrevisjonens vurdering noe usikkert om Kystverket i tilstrekkelig
grad har vært en pådriver for økt overføring av gods fra vei til
sjø.
I St.meld. nr. 16 (2008–2009) Nasjonal transportplan
2010–2019 framheves behovet for å styrke Kystverket som planetat.
Kystverket har fra 2005 til 2013 fått en økning på 103 prosent i sine
bevilgninger, fra 1,2 mrd. kroner i 2005 til 2,5 mrd. kroner i 2013.
I Prop. 1 S (2011–2012) og Prop. 1 S (2012–2013) framgår det at
Kystverket som ledd i å sikre effektiv sjøtransport skal foreta
samfunnsøkonomiske analyser av aktuelle investeringer.
Undersøkelsen viser at Fiskeri- og kystdepartementet
og Kystverket har gjennomført farledstiltak, lettelser i gebyr-
og avgiftsbelastningen og implementert ny havne- og farvannslov,
som varslet i Nasjonal transportplan. Det er også positivt at departementet
har lagt vekt på å styrke kompetansen på samfunnsøkonomiske analyser. Undersøkelsen
viser likevel at manglende kapasitet på samfunnsøkonomiske analyser
har vært et gjentagende tema i styringsdialogen mellom Fiskeri-
og kystdepartementet og Kystverket de siste årene. Fiskeri- og kystdepartementet
har bevilget ekstraordinære midler til oppbygging av samfunnsøkonomisk
kompetanse i Kystverket i perioden 2010–2013. Riksrevisjonen merker
seg at Kystverket ikke har hatt tilstrekkelig kapasitet til å gjennomføre
samfunnsøkonomiske analyser, til tross for økte bevilgninger og
tett oppfølging.
De samfunnsøkonomiske analysene skal være del
av departementets beslutningsgrunnlag og innspill til arbeidet med
Nasjonal transportplan. I arbeidet med Nasjonal transportplan 2010–2019
var det ifølge Fiskeri- og kystdepartementet en ulempe at Kystverket
i stor grad manglet slike analyser for sine prosjekter, og det ble
påpekt at sakene fra Kystverket i NTP-sammenheng ikke framsto like
gjennomarbeidete som de øvrige etatenes prosjekter. Etter Riksrevisjonens vurdering
blir konsekvensen risiko for manglende gjennomslagskraft i NTP-prosessen.
Målet om økt overføring av gods fra vei til sjø vil dermed ikke
vektlegges i tilstrekkelig grad innenfor den overordnede transportplanleggingen i
samfunnet.
Målsettingen om å overføre mer gods til sjø
har vært et uttalt mål siden 2004 i nasjonale transportplaner og
i de siste årenes budsjettproposisjoner. Det framgår av undersøkelsen
at målet ikke er operasjonalisert i tildelingsbrevene fra Fiskeri-
og kystdepartementet til Kystverket. Departementet har ikke etterspurt
rapportering om dette fra Kystverket, og godsmålet omtales ikke
i Kystverkets årsrapporter. Målet er videre ikke omtalt i den skriftlige
delen av styringsdialogen i perioden 2010–2012. Undersøkelsen viser
at Fiskeri- og kystdepartementet ikke har etablert et system for
styring og oppfølging av godsoverføring til sjø. Det er etter Riksrevisjonens
vurdering uheldig at departementet ikke har fastsatt eller operasjonalisert
mål for overføring av gods fra vei til sjø i tildelingsbrevet til
Kystverket slik økonomireglementet forutsetter. Fra Samferdselsdepartementet
er det framhevet at godsmålet er et virkemiddel og en visjon og
ambisjon, og ikke et resultatmål.
Det framgår av økonomireglementet § 4 at virksomheten
er ansvarlig for å sikre tilstrekkelig styringsinformasjon og forsvarlig
beslutningsgrunnlag. Undersøkelsen viser at det er usikkerhet ved
statistikken om godstransport til sjøs. Dette gir et svakere grunnlag
for planlegging og tilrettelegging av tiltak.
Etter Riksrevisjonens vurdering er det positivt
at det i forlengelsen av Nasjonal transportplan 2014–2023 nå er
igangsatt tiltak i form av en godsanalyse for å bedre statistikkgrunnlaget
for overføring av gods til sjøs. Departementet har videre i 2013
utarbeidet en nærskipsfartsstrategi, og en stor del av de foreslåtte
tiltakene i nærskipsfartsstrategien avhenger av resultatet av godsanalysen.
Tilrettelegging av infrastruktur er et sentralt
statlig virkemiddel for å nå målet om å overføre mer gods fra vei
til sjø. Utbygging av infrastruktur omfatter særlig fire områder:
definering av utpekte havner og stamnetthavner, utbygging av havner
og farleder, utvikling av intermodale knutepunkt og nasjonale forventninger
til regional og kommunal planlegging.
Fiskeri- og kystdepartementet skal utpeke havner
som er særlig viktige for å utvikle effektiv og sikker sjøtransport.
Av St.meld. nr. 16 (2008–2009) Nasjonal transportplan 2010–2019 framgår
det at til sammen 32 havner er definert som stamnetthavner.Opprinnelig var fem av disse definert
som utpekte havner. Det følger ikke med økonomiske eller andre statlige virkemidler
til havnene ut over at de er «utpekte» og bør prioriteres. Riksrevisjonen
ser at havnepolitikken i stor grad styres gjennom kommunale virkemidler.
Riksrevisjonen merker seg at det ikke er gjennomført
systematiske evalueringer av hvilken effekt utpekte havner har hatt
på overføringen av gods fra vei til sjø. Høsten 2013 ble likevel
ytterligere to havner utpekt som særlig viktige for å utvikle effektiv
og sikker sjøtransport. Riksrevisjonen mener det er uheldig at departementet ikke
har sikret seg kunnskap om effekten av tiltaket.
Transport- og kommunikasjonskomiteen har framhevet
viktigheten av å skape gode knutepunkter hvor omlasting mellom bil,
skip og bane kan foregå på en mest mulig effektiv måte. Komiteen
vektlegger videre at effektive logistikknutepunkt er en av forutsetningene
for å lykkes i å øke varetransporten på sjøen. Fiskeri- og kystdepartementet
opplyser at man ikke er kjent med at det er etablert nye intermodale knutepunkter
i perioden fra 2010 til 2013. Det er Riksrevisjonens oppfatning
at departementet har hatt for lite systematisert kunnskap om status
og utvikling i arbeidet med infrastrukturen, som er nødvendig for
å kunne overføre mer gods fra vei til sjø. Riksrevisjonen mener
videre at det er rom for større grad av samarbeid mellom transportetatene
for på den måten å øke kompetanseoverføringen på tvers av disse.
Målet om å overføre mer gods fra vei til sjø
har vært uttalt siden 2004, og transport- og kommunikasjonskomiteen
uttaler i Innst. 271 S (2010–2011) at økonomien knyttet til varetransporten er
en vesentlig faktor for å oppnå målsettingen om overføring av transport
fra vei til sjø. I tillegg til statlige gebyrer og avgifter er havnenes
prisfastsetting av tjenester sentrale for de totale kostnadene knyttet
til sjøtransporten.
I perioden 2010 til 2013 har avgiftene på sjøtransporten
blitt redusert med om lag 125 mill. kroner som følge av avvikling
av kystavgiften, og årsavgiften for havnesikkerhet er redusert.
Aktørene på området mener avgiftsnivået for skipstrafikk fortsatt
er høyt, og at det svekker sjøtransportens konkurranseevne.
Riksrevisjonen mener manglende kunnskaper om
effektene av de ulike avgiftene kan gi lite målrettet bruk av avgiftene
som virkemiddel. Riksrevisjonen ser det imidlertid som positivt
at det i nærskipsfartsstrategien foreslås å foreta en vurdering
av effekten av ulike typer tiltak for å påvirke transportmiddelfordelingen,
herunder pris for bruk av infrastruktur og bruk av avgifter i transportsektoren.
Riksrevisjonen anbefaler at:
Kystverket videreutvikler
rollen som transportetat slik at sjøtransportens konkurransekraft styrkes
i samsvar med nasjonale transportprioriteringer.
Samferdselsdepartementet vurderer på hvilken måte
det kan legges til rette for å nå målet om mer gods til sjø, og
hvordan dette kan følges opp i styringsdialogen med Kystverket.
Samferdselsdepartementet i samarbeid med Kystverket
gir økt prioritet til arbeidet med å forbedre styringsinformasjonen
om utviklingen i godstransport til sjøs.
Samferdselsdepartementet legger til rette
for bedre samhandling mellom Kystverket og de øvrige transportetatene.
Statsråden gir uttrykk for at dokumentet peker
på flere viktige problemstillinger som vil bli fulgt opp. Det er
etter framleggelsen av NTP 2014–2023 ifølge statsråden satt i gang
en rekke prosjekter i departementet, og disse er i stor grad i tråd
med Riksrevisjonens anbefalinger.
Statsråden framhever videre at Nærskipsfartsstrategien
ble lagt fram i 2013 for å styrke sjøtransportens konkurranseevne,
og at det blir lagt fram en ny havnestrategi i løpet av året. Videre
vil departementet fortsatt følge opp styrkingen av samfunnsøkonomisk
kompetanse i Kystverket.
Når det gjelder Riksrevisjonens anbefaling om styrking
av styringsinformasjonen, understreker statsråden at departementet
i tråd med økonomiregelverket er i gang med å sikre tilstrekkelig
styringsinformasjon for å kunne vurdere og følge opp de foreslåtte
tiltakene i nærskipsfartsstrategien. Av andre tiltak framhever statsråden
at det er satt i gang en bred godsanalyse som skal sluttføres i
2015. Godsanalysen skal styrke kunnskapsgrunnlaget om sjøtransport
og kombinerte transportløsninger, og kartlegge potensialet for overføring av
gods fra vei til sjø og bane.
Departementet og Kystverket er også i gang med metodeutvikling,
analyse og utbedring av statistikkgrunnlaget som et ledd i å forbedre
styringsinformasjonen om godstransport til sjøs. Departementet samarbeider
med sentrale etater og forskningsinstitusjoner for å forbedre styringsinformasjonen
på området. Det er også planlagt dialogmøter med havnene for å sikre
et best mulig statistikkgrunnlag fra norske havner. I tillegg har
departementet styrket forskningsinnsatsen innenfor sjøtransport
og integrerte transportløsninger gjennom en bevilgning på 20 mill.
kroner til Norges forskningsråd.
Når det gjelder anbefalingen om at Samferdselsdepartementet
bør legge til rette for bedre samhandling mellom Kystverket og de
øvrige transportetatene, opplyser statsråden at samarbeidet mellom
Kystverket og de andre transportetatene i mange år har blitt ivaretatt
gjennom NTP-samarbeidet. Arbeidet er betydelig forsterket ved å
samle transportetatene i Samferdselsdepartementet. Samlingen av
etatene vil ifølge statsråden forenkle styringen og koordineringen av
transportetatene og være positivt for den enkelte etats utvikling
og bidra til en tverrsektoriell virkemiddelbruk, som i større grad
kan bidra til å løse de sentrale utfordringene på transportområdet.
Riksrevisjonen har ingen ytterligere merknader.