I dokumentet fremmes følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om innføring
av en nasjonal bestemmelse for lærertetthet på skolenivå i grunnskolen,
som fastsetter en grense for gjennomsnittlig gruppestørrelse i ordinære
timer for 1.–4. trinn på 16 elever, og for 5.–10. trinn på 24 elever.»
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Christian Tynning Bjørnø, lederen Trond Giske, Sigmund Steinnes, Tone
Merete Sønsterud og Marian-ne Aasen, fra Høyre, Henrik Asheim, Norunn
Tveiten Benestad, Kristin Vinje og Kristian Støback Wilhelmsen,
fra Fremskrittspartiet, Sivert Bjørnstad og Bente Thorsen, fra Kristelig
Folkeparti, Anders Tyvand, fra Senterpartiet, Anne Tingelstad Wøien,
fra Venstre, Iselin Nybø, og fra Sosialistisk Venstreparti, Torgeir
Knag Fylkesnes, viser til Representantforslag 8:100 S (2013–2014), om
tidlig innsats i grunnskolen gjennom økt lærertetthet på 1.–4. trinn.
Komiteen viser til St.meld. nr.
16 (2006–2007) Tidlig innsats for livslang læring og Innst. S. nr. 164
(2006–2007) der en samlet komité slo fast at «tidleg innsats må
bli eit gjennomgåande prinsipp i læringssamanheng, ikkje berre i
småbarnsalderen. Systemet må omstille seg frå ei vente-og-sjå-haldning
til at innsats blir sett inn så tidleg som mogleg». Selv om mye
er gjort for å styrke arbeidet for tidlig innsats i utdanningen,
er det mye som gjenstår før utdanningssystemet klarer å ta tak i
hver enkelt elevs behov på et så tidlig tidspunkt som mulig. Fortsatt
reproduserer utdanningssystemet sosiale forskjeller, og fortsatt er
det mange elever som ikke får den hjelpen de trenger tidlig i utdanningsløpet
for å trives, lære og mestre skolen. Stikk i strid med intensjonen
i stortingsmeldingen er det fortsatt slik at andelen elever med
spesialundervisning øker utover i utdanningsløpet.
Komiteen mener det er sterkt
behov for å ta nye grep for å sikre tidlig innsats i norsk skole. Komiteen mener
vi må snu trenden med at stadig mer spesialundervisning settes inn
sent i skoleløpet. Komiteen mener at kunnskapshull må
fylles i det øyeblikk de oppstår, og at tiltak må settes inn så
tidlig som mulig i opplæringsløpet.
Komiteen mener kjernen i utdanningen
handler om forholdet mellom lærer og elev. Det gode møtet mellom
læreren og eleven skaper motivasjon, mestring og lærelyst. Det er avgjørende
for tidlig innsats at lærerne har den pedagogiske og faglige kompetansen
som trengs for å møte hver enkelt elev og hennes behov. I tillegg
til kompetanse er tid en viktig faktor for tidlig innsats. Læreren
må ha tid til å se og hjelpe enkelteleven.
Komiteen vil påpeke at Norge
har relativt høy lærertetthet sammenliknet med andre land, noe som
blant annet henger sammen med spredt bosetting og Norges mange små
skoler. I tillegg har Norge få spesialskoler, hvilket gjør at flere elever
med lærevansker er integrert i ordinær undervisning enn i mange
andre land.
Komiteen viser til en beregning
Utdanningsforbundet har gjort med utgangspunkt i tall fra Grunnskolens
informasjonssystem (GSI), som viser at antallet elever på skoler
med gjennomsnittlig gruppestørrelse over 20 elever har økt fra 14
til 25 pst. fra 2002 til 2013. Samtidig får elevene i den ordinære
undervisningen en mindre andel av lærernes tid nå enn før. I 2001–2002
gikk 79 pst. av lærertimene til ordinær undervisning, mot 75 pst.
i 2011–2012. I samme periode økte spesialundervisningens andel av
de totale lærertimene fra 15 til 18 pst. Dette innebærer at stadig
flere elever deler på mindre lærerressurser.
Komiteen er opptatt av at lærerne
skal ha tilstrekkelig tid til å tilrettelegge undervisningen for
alle elever. Tidlig innsats krever at lærerne har mulighet til å
tilpasse undervisningen til hver enkelt elev. Komiteen er
bekymret for om lærerne i tilstrekkelig grad har dette handlingsrommet
i dag.
Komiteen har merket seg at forskningen
spriker når det gjelder sammenhengen mellom antall lærere per elev
og læringsresultater. Det finnes undersøkelser som viser at små
klasser har positiv effekt, mens annen forskning legger vekt på at
andre forhold er av større betydning.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk
Venstreparti, viser i den forbindelse til at en ny, omfattende
undersøkelse om klassestørrelse, publisert av det amerikanske National
Education Policy Center ved Universitetet i Colorado i 2014, konkluderte
med at klassestørrelse har stor betydning for elevenes læringseffekt.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til FOU-rapporten «Spesialundervisning
– drivere og dilemma» Rapport IRIS – 2012/017, publisert av KS,
og merker seg at en av konklusjonene er at lavere lærertetthet gir
mindre tilpasset opplæring. Rapporten konkluderer også med at muligheten
til mer fleksibel organisering av den ordinære undervisningen er
en nødvendig forutsetning for å lykkes med å redusere behovet for
spesialundervisning. Disse medlemmer mener økt lærertetthet
vil gi økt fleksibilitet i ordinær undervisning.
Disse medlemmer har også merket
seg at flere forskningsrapporter og forskningsgjennomganger, deriblant
OECDs Education at a Glance 2014, konkluderer med at økt lærertetthet
gir størst merverdi på de laveste klassetrinnene og er viktigst
for faglig svake elever, elever med utenlandsk opprinnelse og elever som
har en bakgrunn med lav sosioøkonomisk status. Disse medlemmer viser
til at de samme elevgruppene er overrepresentert i både spesialundervisningen
og frafallsstatistikken. Disse medlemmer mener derfor
at økt lærertetthet i de laveste klassetrinnene er en målrettet
og treffsikker satsing på tidlig innsats i skolen.
Komiteens medlem fra Senterpartiet mener
at selv om tidlig innsats tilsier styrking av ressursene inn mot
de laveste årstrinnene, så bør en i utredningen av en ressursnorm
også vurdere behovet for styrking av mellomtrinnet og ungdomstrinnet.
Dette medlem mener videre at
regjeringen i utredningen bør vurdere å innføre ressursnormen parallelt
for alle trinn slik at ressursnormen ikke kun innebærer en ressursforskyvning
fra høyere trinn til de laveste trinnene på barneskolen, men en
reell sikring av lærerressursene i hele grunnopplæringen i tråd
med de faktiske behovene.
Dette medlem vil understreke
at innføring av en ressursnorm må fullfinansieres fra staten slik at
skoleeierne ikke tvinges til å kutte i andre deler av skolenes budsjett
for å oppfylle normen.
Komiteen mener læreren
spiller en avgjørende rolle i barns og unges skolegang. Lærerens
personlige og faglige forutsetninger, kombinert med nok tid og ressurser,
er vesentlige betingelser for at elevene skal ha en positiv utvikling
i starten. Komiteen mener man er avhengig av et visst
antall lærere i skolen for at det skal være god nok tid til oppfølging,
undervisning, samarbeid og faglig oppdatering.
Komiteen er opptatt av å lytte
til lærerne, som sammen med elevene er de som kjenner skolehverdagen
best. Tidstyvundersøkelsen forskningsstiftelsen FAFO gjorde på vegne
av Utdanningsforbundet i 2009, viste at tre av fire lærere mente
de ikke hadde tid til å utføre arbeidsoppgavene sine på en skikkelig
måte. Lærernes organisasjoner har derfor tatt til orde for en ressursnorm
i grunnskolen, et krav både Foreldreutvalget for grunnopplæringen
og Elevorganisasjonen støtter.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at
rapporten «Reservestyrken» av lærere, som TNS Gallup gjennomførte
på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet i 2011, viste at store klasser
og liten tid til hver enkelt elev er en viktig grunn til at lærere slutter
i jobben. Disse medlemmer tror derfor at en norm
for lærertetthet som gir lærerne mer tid til hver elev, vil redusere
lærerflukten fra norske klasserom og på sikt gjøre læreryrket mer
attraktivt.
Komiteen minner om
at skoletilbudet på 1.–4. trinn er kommunenes ansvar. Før 2003 fastsatte opplæringsloven
et såkalt klassedelingstall. For 1. klasse krevde loven at det skulle
være to pedagoger i hver undervisningstime når det var mer enn 18
elever i klassen. Da klassedelingstallene ble tatt ut av loven og
erstattet med kravet om at undervisningsgruppene skal være pedagogisk
og sikkerhetsmessig forsvarlige (jf. opplæringsloven § 8-2), fattet
Stortinget et plenumsvedtak om at de tidligere klassedelingstallene
fortsatt skulle ligge til grunn som minstenivå for ressurstildeling.
Regjeringen Stoltenberg II stadfestet senest i Prop. 129 L (2012–2013)
at dette plenumsvedtaket måtte få konsekvenser for forståelsen av gjeldende
§ 8-2 i loven. Dette innebærer at skoleeierne har ansvar for at
alle skoler, som et minimum, fortsatt skal tildeles like mange lærertimer
som ville ha blitt utløst av de tidligere klassedelingstallene,
men ressursene blir bundet til skolenivå og ikke klasse/gruppenivå.
En rekke medieoppslag de senere år har vist at mange kommuner ikke
forholder seg til klassedelingstallet, spesielt i første klasse,
og at det ofte ikke settes inn ekstra pedagogressurs i 1. klasse
før det er mer enn 28 elever per undervisningstime.
Komiteen mener det ikke vil være
klokt å gå tilbake til klassedelingstallet, fordi det ble et for rigid
krav til organisering av undervisningen.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk
Venstreparti, mener at alternativene til et krav om lærertetthet
på klassenivå er å fastsette et krav på enten skole- eller kommunenivå.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Senterpartiet fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen fremme forslag for Stortinget
om hvordan en nasjonal bestemmelse for lærertetthet i grunnskolen
kan innføres på skole- eller kommunenivå.»
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti
og Sosialistisk Venstreparti mener det i første omgang vil
være naturlig å knytte innføringen av en slik bestemmelse til barnetrinnet
på grunnskolen, der det er spesielle behov knyttet til tidlig innsats.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet
og Venstre viser til at forskningen spriker noe hva gjelder
sammenhengen mellom lærertetthet og læringsresultater, men at det
langt på vei er påvist at lærertettheten i seg selv ikke er avgjørende
for læringsutbyttet. Videre mener disse medlemmer at
en nasjonal bestemmelse om lærertetthet kan føre til negative fordelingskonsekvenser
ved at kommunene og fylkeskommunene som skoleeiere vil måtte prioritere
lærerressurser fra skoler med ekstra behov og over på andre skoler
for å oppfylle et statlig bestemte normtall. Disse medlemmer mener
dette vil skape en lite treffsikker skolepolitikk som i verste fall
vil gå ut over de elevene som trenger ekstra hjelp.
Disse medlemmer viser til at
Statistisk sentralbyrå framskriver en betydelig lærermangel i Norge. Disse
medlemmer er i den sammenheng bekymret for at en lærertetthetsnorm
vil gjøre at kommunene ikke har noe annet valg enn å ansette ikke-kvalifiserte
i skolen. Læreren er den viktigste faktoren for elevenes læring,
og disse medlemmer viser til at det er godt dokumentert
i forskningen at det er en klar sammenheng mellom lærernes pedagogiske
og faglige kompetanse og elevenes læringsutbytte. Disse medlemmer mener
derfor det er viktigere å prioritere kompetanseutvikling for lærere framfor
å innføre en nasjonal norm knyttet til klassestørrelser. I visshet
om at en nasjonal bestemmelse om lærertetthet kan medføre vanskeligheter
med å rekruttere kvalifiserte lærere, ønsker ikke disse medlemmerå gå inn for forslaget.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at
det har vært en økning i antall ansatte i skolen fra 2005 til 2013,
og at den rød-grønne regjeringen i statsbudsjettet for 2013 satte
av midler til 600 nye lærere for å øke lærertettheten på ungdomstrinnet.
Reduksjon av unødvendig byråkrati og bruk av andre yrkesgrupper
som kan avlaste lærerne, vil frigjøre tid og bidra til en mer målrettet
bruk av lærerressursene.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser
i denne sammenheng til Arbeiderpartiets alternative statsbudsjett
for 2015, hvor det ble foreslått en styrking og øremerking av skolehelsetjenesten. Disse
medlemmer er bekymret for utviklingen i kommuneøkonomien og
understreker viktigheten av å prioritere kommunene for å sikre kvalitet
og et tilstrekkelig antall lærere i skolen. Disse medlemmer viser
i den sammenheng til Arbeiderpartiets alternative statsbudsjett
for 2015, hvor det ble foreslått å styrke kommuneøkonomien med ca.
3 mrd. kroner utover regjeringen og samarbeidspartienes opplegg.
Komiteens medlem fra Senterpartiet viser
til Senterpartiets alternative budsjett for 2015 med forslag om
å øke kommuneøkonomien med 3,7 mrd. kroner utover vedtatt budsjett.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener at Stortinget
ikke kan fraskrive seg ansvaret for å føre en nasjonal skolepolitikk
som sikrer et likeverdig skoletilbud for alle elever, uavhengig
av bosted. Disse medlemmer mener at en satsing på
tidlig innsats i skolen gjennom en nasjonal norm for lærertetthet
vil bidra til å utjevne ulikheter i skolen og kommunee, og sikre
flere elever godt læringsutbytte av ordinær undervisning.
Disse medlemmer viser til at
økt lærertetthet vil gi mer fleksibilitet i undervisningen, slik
at læreren kan benytte seg av ulike undervisningsmodeller, og at
erfaringer viser at en satsing på økt lærertetthet i de laveste
klassetrinnene gir positive resultater. Da Dovre kommune innførte en
ny modell for tidlig innsats, blant annet med økt lærertetthet i
1. til 4. trinn, ble andelen elever med behov for spesialundervisning
halvert på ett år, og har siden ligget under 5 pst.
Disse medlemmer er opptatt av
at læring skjer i møtet mellom lærer og elev. Lærernes kompetanse
er viktig, men selv de beste lærerne sliter med tid til å se og
støtte enkelteleven når klasserommet blir for fullt. Dette gjelder
ikke bare på de laveste trinnene, men i hele grunnskolen.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener
derfor det er behov for en ressursnorm på skolenivå for lærertetthet
på 1.–10. trinn.
På denne bakgrunn fremmer dette medlem følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om innføring
av en nasjonal bestemmelse for lærertetthet på skolenivå i hele
grunnskolen, som fastsetter en maksimumsgrense på 15 elever for gjennomsnittlig
gruppestørrelse i ordinære timer for 1.–4. trinn, og maksimumsgrense
på 20 elever for 5.–10. trinn. Regjeringen bes komme tilbake med
videre bestemmelser og tidsplan for implementering.»
Komiteens medlem fra Kristelig
Folkeparti mener det bør være en grense på 16 elever som
gjennomsnittlig klassestørrelse i 1.–4. årstrinn. For å hindre at
en slik bestemmelse fører til overflytting av lærere fra høyere
trinn, med påfølgende økte gruppestørrelser på mellomtrinnet og
i ungdomstrinnet, mener dette medlem at det bør fastsettes
en grense for gjennomsnittlig gruppestørrelse i ordinære timer for
5.–10. trinn på 24 elever.
Dette medlem fremmer med dette
forslaget i dokumentet.
Forslag fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet:
Forslag 1
Stortinget ber regjeringen fremme forslag for Stortinget
om hvordan en nasjonal bestemmelse for lærertetthet i grunnskolen
kan innføres på skole- eller kommunenivå.
Forslag fra Kristelig Folkeparti:
Forslag 2
Stortinget ber regjeringen fremme forslag om
innføring av en nasjonal bestemmelse for lærertetthet på skolenivå
i grunnskolen, som fastsetter en grense for gjennomsnittlig gruppestørrelse
i ordinære timer for 1.–4. trinn på 16 elever, og for 5.–10. trinn
på 24 elever.
Forslag fra Sosialistisk Venstreparti:
Forslag 3
Stortinget ber regjeringen fremme forslag om
innføring av en nasjonal bestemmelse for lærertetthet på skolenivå
i hele grunnskolen, som fastsetter en maksimumsgrense på 15 elever
for gjennomsnittlig gruppestørrelse i ordinære timer for 1.–4. trinn,
og maksimumsgrense på 20 elever for 5.–10. trinn. Regjeringen bes
komme tilbake med videre bestemmelser og tidsplan for implementering.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til representantforslaget og råder Stortinget
til å gjøre følgende
vedtak:
Dokument 8:100 S (2013–2014) – representantforslag
fra stortingsrepresentantene Anders Tyvand, Hans Fredrik Grøvan,
Rigmor Andersen Eide og Geir S. Toskedal om tidlig innsats i grunnskolen
gjennom økt lærertetthet på 1.–4. trinn – vedlegges protokollen.
Oslo, i kirke-, utdannings- og forskningskomiteen, den 10. februar 2015
Trond Giske | Torgeir Knag Fylkesnes |
leder | ordfører |