Finansdepartementet legger i denne proposisjonen
frem forslag til en ny samlet lov om finansforetak og finanskonsern.
Forslaget bygger på Banklovkommisjonens utredning NOU 2011:8, Finanstilsynets
høringsnotat 10. oktober 2011 med utkast til lovregler som gjennomfører CRD
IV-regelverket, Finanstilsynets høringsnotat 12. august 2011 med
utkast til lovregler som gjennomfører Solvens II-regelverket, samt innspill
fra høringsinstansene. Banklovkommisjonen har i sin utredning nr.
24, NOU 2011:8 bygget videre på lovutkast fra tidligere utredninger
og nyere lovvedtak samt utkast til gjennomføring av nytt EU- og
EØS-regelverk, og resultatet er et modernisert, ajourført og samordnet
utkast til ny samlet lov om finansforetak og finanskonsern.
Lovforslaget som departementet her legger frem innebærer
i hovedsak en systematisering og videreføring av gjeldende materielle
rettsregler i tråd med Banklovkommisjonens utkast. Forslaget inneholder
regler om konsesjon, organisatoriske regler for finansforetakene,
generelle virksomhetsregler, regler om sikringsordninger og soliditetssvikt,
og sanksjonsbestemmelser.
På en del områder foreslås også materielle endringer.
Dette er hovedsakelig en oppfølging av materielle endringer som
Banklovkommisjonen har foreslått, men det er også gjort enkelte
endringer i Banklovkommisjonens utkast basert på innspill fra høringsinstansene.
Hovedelementene i departementets forslag til nye materielle regler
og avvik fra Banklovkommisjonens utkast til lovregler er nærmere
omtalt i proposisjonen.
Strukturen og oppbyggingen av lovforslaget er
i hovedsak i tråd med Banklovkommisjonens utkast. De endringene
i struktur som departementet har foreslått, er først og fremst av
lovteknisk karakter. Endringene er dels foranlediget av høringsmerknader,
og dels av at departementet foreslår å innarbeide de resterende
delene av finansieringsvirksomhetsloven i lovforslaget. Departementets
forslag innebærer en noe endret oppbygging av kapittel 2 til 4 om
konsesjon mv. Reglene i kommisjonens utkast kapittel 3 om samarbeidende
grupper og finanskonsern foreslås flyttet til kapittel 17, foran
kapittel 18 om virksomheten i finanskonsern, og regler om eierkontroll
foreslås som et eget kapittel 6. Reglene om egenkapital foreslås
samlet i kapittel 10 og reglene om fremmedkapital (innlån mv.) i
kapittel 11. I kapittel 13 foreslår departementet å samle alle virksomhetsregler
som er felles for finansforetak, herunder også de resterende delene
av finansieringsvirksomhetsloven. Reglene om godtgjørelsesordninger
og forholdet til kunder foreslås samlet i egne kapitler (kapittel
15 og 16). I kapittel 14 foreslår departementet separate regler
om kapitalkrav for ulike typer finansforetak. For øvrig er lovforslaget
bygget opp i tråd med Banklovkommisjonens utkast.
Departementet foreslår et lavere detaljeringsnivå på
lovreguleringen enn det Banklovkommisjonen har lagt opp til i utkastet.
Etter departementets forslag er det for eksempel bare hovedlinjene
i kapitalkravene som vil fremgå av loven, mens de detaljerte reglene
vil komme i forskrift. Lovreglene om kapitalkrav for banker mv.
som ble vedtatt av Stortinget i juni 2013, foreslås videreført med
enkelte redaksjonelle endringer. Departementet viser til nærmere
omtale i kapittel 3 og kapittel 6 i proposisjonen, og til omtale
av forholdet mellom lov- og forskriftsregulering i proposisjonens
kapittel 4.4.
Departementet har i tillegg foretatt flere redaksjonelle
endringer i lovforslaget sammenlignet med Banklovkommisjonens utkast.
Blant annet er informasjon om hvor tilgrensende regler er samt krysshenvisninger
søkt flyttet fra lovteksten til spesialmerknadene. Departementet foreslår
videre at finansieringsvirksomhetsloven oppheves. De bestemmelsene
Banklovkommisjonen har foreslått videreført i finansieringsvirksomhetsloven,
foreslås i stedet videreført i den nye loven. Det vises til nærmere
omtale i proposisjonens kapittel 4.1.
Gjeldende lovgivning på finansområdet er blitt til
over en periode på ca. 50 år. Hovedelementene i gjeldende rett er
sparebankloven og forretningsbankloven fra 1961, finansieringsvirksomhetsloven
fra 1988, banksikringsloven fra 1996 og forsikringsvirksomhetsloven
fra 2005. Særlig de siste 20 årene har det vært en kontinuerlig
utvidelse av finansregelverket, i stor grad basert på utviklingen
av krav til nasjonalt regelverk gjennom nye EU-rettsakter som er
tatt inn i EØS-avtalen. Et viktig formål med lovforslaget er å gjøre
sentrale deler av lovgivningen på finansområdet mer oversiktlig
og brukervennlig for finansforetakene og for offentlige myndigheter.
Sammenlignet med gjeldende rett foreslås blant annet
følgende endringer:
Begrepet «finansforetak» benyttes som samlebegrep
for de ulike typer foretak som er omfattet av lovforslagets virkeområde,
dvs. bank, kredittforetak, finansieringsforetak, forsikringsforetak, pensjonsforetak,
holdingforetak samt betalingsforetak og e-pengeforetak. Begrepet
er nytt og erstatter begrepet «finansinstitusjon» i gjeldende rett.
Kretsen av foretak som omfattes av begrepet foreslås noe utvidet.
Forslaget er i tråd med Banklovkommisjonens utkast. Det vises til nærmere
omtale i kapittel 4.3 i proposisjonen.
Departementet foreslår nye kapitalkrav for forsikringsforetak.
Kravene skal gjennomføre EØS-regler som svarer til Europaparlaments-
og rådsdirektiv 2009/138/EF av 25. november 2009 om adgang til å
starte og utøve forsikrings- og gjenforsikringsvirksomhet (Solvens II-direktivet).
Direktivet er tatt inn i EØS-avtalen, jf. Stortingets vedtak 1. mars
2012, jf. Innst. 192 S (2011–2012) og Prop. 54 S (2011–2012). I Solvens II-direktivet
innføres et nytt regelverk for minstekrav til kapital i forsikringsforetak. Det
innføres også et nytt regelverk for verdivurdering av de forsikringstekniske
avsetningene i forsikringsforetak. Formålet med det nye regelverket
er at europeiske forsikrings- og gjenforsikringsforetak skal underlegges
kapitalkrav som bedre reflekterer risikoen i foretakene enn det
som følger av dagens regler (Solvens I-regelverket).
Departementets forslag bygger på Banklovkommisjonens
utkast og et høringsnotat fra Finanstilsynet, jf. omtale i kapittel
2.3. Departementets forslag er i hovedsak i samsvar med Banklovkommisjonens
utkast, men detaljeringsgraden i lovreglene er redusert.
Kapitalkravene for banker og andre kredittinstitusjoner
som ble vedtatt ved lov 14. juni 2013 nr. 34 etter forslag i Prop. 96 L
(2012–2013), foreslås videreført med enkelte redaksjonelle endringer.
Det vises til nærmere omtale av kapitalkravene for
banker og forsikringsforetak i proposisjonens kapittel 6.
De senere årene har finansforetakene i mange
tilfeller etablert omfattende samarbeid seg imellom. Samarbeidet
kan i noen tilfeller ligne konsernforhold. Departementet foreslår nærmere
regulering av samarbeidsavtaler utenfor konsernforhold. Samarbeidende
gruppe av finansforetak skal etter forslaget ikke regnes som et
finanskonsern, men det foreslås at en del nærmere angitte konsernregler
også skal gjelde for samarbeidende grupper av finansforetak. Banklovkommisjonens
forslag om at samarbeidende grupper i noen tilfelle skulle regnes
som et konsern, følges ikke opp. Det vises til nærmere omtale i
proposisjonens kapittel 8.3.
Departementet foreslår å lovfeste det prinsipielle utgangspunktet
i gjeldende rett om at et blandet finanskonsern skal ha et rent
holdingselskap som morselskap. Forslaget er i tråd med Banklovkommisjonens
utkast. Det vises til nærmere omtale i kapittel 8.2 i proposisjonen.
Departementet foreslår nye regler om utveksling av
kundeinformasjon mellom konsernforetak. Forslaget er i tråd med
Banklovkommisjonens utkast. Det vises til nærmere omtale i proposisjonens
kapittel 7.2.
Departementet foreslår å lovfeste at finansforetak
skal bruke foretaksnavn og andre kjennetegn som gjør det klart for
kunder og andre hvilket foretak de forholder seg til og hva slags
virksomhet foretaket driver. Dette foreslås kombinert med et forbud
mot at finansforetak bruker foretaksnavn som kan føre til forveksling
eller skape feilaktig inntrykk av et foretaks selvstendighet. Departementets
forslag går noe lenger enn Banklovkommisjonens utkast. Det vises
til nærmere omtale i kapittel 5.2 i proposisjonen.
Departementet foreslår at lovpålagt krav om
representantskap og kontrollkomité oppheves. Forslaget innebærer
en organisasjonsmessig forenkling og tydeliggjøring av ansvarsforholdene
sammenlignet med dagens regelverk. Forslaget er i tråd med Banklovkommisjonens utkast.
Det vises til nærmere omtale i proposisjonens kapittel 5.3.
Departementet foreslår at finansieringsvirksomhetslovens
regler om verdipapirisering oppheves. Forslaget er i tråd med Banklovkommisjonens
utkast. Det vises til nærmere omtale i kapittel 6.7 i proposisjonen.
Departementet foreslår en egen bestemmelse som
pålegger banker en plikt til i samsvar med kundenes forventninger
og behov å motta kontanter fra kundene og gjøre innskudd tilgjengelig for
kundene i form av kontanter. Forslaget går noe lenger i å tydeliggjøre
bankenes plikter enn Banklovkommisjonens utkast. Det vises til nærmere
omtale i kapittel 7.1 i proposisjonen.
Etter gjeldende praksis kan finansforetak som utgangspunkt
utkontraktere oppgaver som ikke er kjerneoppgaver, med mindre dette
skjer i et omfang eller på en måte som ikke kan anses som forsvarlig,
eller som gjør at tilsynet med den utkontrakterte virksomhet eller
foretakets samlede virksomhet blir vanskeliggjort. Kjerneoppgaver vil
som utgangspunkt ikke kunne utkontrakteres. Departementet foreslår
en lovbestemmelse om grensene for finansforetaks utkontraktering
av virksomhet. Forslaget svarer til forslaget i Prop. 87 L (2013–2014)
til ny § 2-17 a i finansieringsvirksomhetsloven, som er til behandling i
Stortinget. Det vises til nærmere omtale i proposisjonens kapittel
6.2.
Finansforetakenes organisering av sin kundebehandling
er en viktig side av foretakenes virksomhet. For finansforetakenes
kunder er det viktig at regelverket i tilstrekkelig grad regulerer og
beskytter deres rettigheter og stilling overfor finansforetakene.
For finansforetakene er det viktig at de har kundenes tillit og
tillit i markedet generelt. Denne tilliten er igjen viktig for velfungerende
finansmarkeder. Departementet foreslår nærmere regler om finansforetaks
organisering av kundebehandling. Forslaget er i tråd med Banklovkommisjonens
utkast. Det vises til nærmere omtale i avsnitt 7.3 i proposisjonen.
Ved lov 11. april 2014 nr. 12, basert på forslag
i Prop. 188 L (2012–2013) ble det innført nye regler om klagenemnd
for behandling av tvister. Denne regelen foreslås videreført. Det
vises til nærmere omtale i proposisjonens kapittel 7.3.
Ved lov 19. juni 2009 nr. 46 ble det tatt inn
nye regler om kapital- og organisasjonsformer i sparebanksektoren
i finansieringsvirksomhetsloven (hhv. nytt kapittel 2b, 2c og 2d),
herunder regler om foretaksendringer, avvikling og omdanning. Departementet
foreslår enkelte mindre endringer i de prosessuelle reglene om foretaksendringer,
avvikling og omdanning. Endringene som foreslås er basert på innspill
i høringen fra blant annet Brønnøysundregistrene, med grunnlag i
registrenes erfaring fra praktiseringen av regelverket i perioden
etter at reglene trådte i kraft i 2009. Det vises til nærmere omtale
i kapittel 9.2 i proposisjonen.
Banklovkommisjonens mandat og utredningsarbeid,
høring av Banklovkommisjonens utredning og nye EU-regler for forsikringsforetak (Solvens
II). Finanstilsynets høringsutkast er omtalt i proposisjonens kapittel
2.
Finansdepartementet sendte 24. oktober 2011 også
på høring et høringsnotat utarbeidet av Finanstilsynet 10. oktober
2011 om gjennomføring av forventede EØS-regler som svarer til CRD IV-reglene
i EU om kapital og likviditet for banker, andre kredittinstitusjoner
og verdipapirforetak i norsk rett. Finanstilsynets utkast var basert
på en videreføring av finansieringsvirksomhetsloven og verdipapirhandelloven.
Finanstilsynets høringsnotat inneholdt i hovedsak
endringer i finansieringsvirksomhetsloven og verdipapirhandelloven
som var nødvendige for å gjennomføre nye strengere krav til omfang av
og kvalitet på kjernekapital, krav til uvektet kjernekapitalandel
(«leverage ratio»), krav til bevaringsbuffer, krav til motsyklisk
kapitalbuffer, og kvantitative likviditetskrav, for både finansinstitusjoner
og verdipapirforetak. Finanstilsynet foreslo å videreføre dagens
struktur hvor det overordnede rammeverket gis i lov, mens nærmere
detaljerte bestemmelser gis ved inkorporasjon og i forskrift.
Finanstilsynet la til grunn at det ikke ville
være behov for å endre kapitaldekningsreglene for forsikringsselskaper
før Solvens II er innført i norsk rett. Finanstilsynet viste også
til at det er behov for endringer i banksikringsloven § 3-6. Finanstilsynet
foreslo å benytte begrepene «ren kjernekapital» og «annen kjernekapital»
der Banklovkommisjonen har brukt henholdsvis «egenkapital» og «godkjent
kjernekapital».
Stortinget vedtok i juni 2013, i samsvar med forslag
fra Finansdepartementet i Prop. 96 L (2012–2013), lov 14. juni 2013
nr. 34 med endringer blant annet i finansieringsvirksomhetsloven
kapittel 2 (§§ 2-9 til 2-9 e, § 2-10 og § 2-17). I tillegg ble det
tatt inn en definisjon av finansiell stabilitet i finansieringsvirksomhetsloven § 1-1.
Lovendringene bygget både på Banklovkommisjonens
utkast i NOU 2011:8 Ny finanslovgivning og høringsnotatet fra Finanstilsynet.
De nye kapitalkravsreglene som ble vedtatt ved lovendringen, gjelder
sparebanker, forretningsbanker, finansieringsforetak, kredittforetak, holdingselskaper
i finanskonsern, verdipapirforetak og forvaltningsselskap for verdipapirfond
med tillatelse til å yte investeringstjenesten aktiv forvaltning.
Kapitalkravene for forsikringsselskap og pensjonsforetak var ikke
omfattet av endringene. Reglene trådte i kraft 1. juli 2013.
Lovendringene som ble vedtatt i lov 14. juni 2013
nr. 34 videreføres i dette lovforslaget, jf. omtale i kapittel 6.4
i proposisjonen.
Generelt om lovstruktur mv., lovens formål og virkeområde,
begrepet finansforetak, forholdet mellom lov og forskriftsregulering.
Forskriftshjemler, forholdet til aksjeloven og allmennaksjeloven,
lovens anvendelse på norske finansforetaks virksomhet i utlandet,
og lovens anvendelse på utenlandskeide foretak og filialer er omtalt
i proposisjonens kapittel 4.
Konsesjonssystemet og de ulike typene konsesjoner,
vilkår for etablering og oppstart av virksomhet og om behandling
av konsesjonssøknader, foretaksnavn, og styrings- og kontrollorganer
i finansforetak, herunder opphevelse av krav om representantskap
og kontrollkomité er omtalt i proposisjonens kapittel 5.
I kapittel 5.1 i proposisjonen er det redegjort
for de ulike typer av finansforetak, og for utforming av kravet
til konsesjon for å drive virksomhet for de ulike typer av finansforetak.
I kapitlet her omtales de generelle kravene til hvordan virksomheten
i finansforetak skal utøves, samt kapitalkravene for finansforetak.
Finansforetak har enerett til å drive visse
typer virksomhet. Det er samtidig lagt begrensninger på hva finansforetak
kan drive med av annen virksomhet enn den de har fått tillatelse
til. Utgangspunktet er at finansforetak ikke kan drive annen virksomhet
enn det som følger av regler gitt i eller i medhold av lov for den
enkelte type foretak, foretakets tillatelse og dets vedtekter. Det
vises til lovforslaget § 13-1, som er en videreføring av gjeldende
rett. Som ledd i forbudet mot å drive annen virksomhet er det i
gjeldende rett også satt begrensninger på et forsikringsforetaks
adgang til å ha eierandeler i foretak som driver annen virksomhet
enn forsikringsvirksomhet. Spørsmålet om videreføring av denne bestemmelsen
er drøftet i kapittel 6.2 i proposisjonen. I proposisjonens kapittel
6.3 omtales forslag til regler om finansforetaks adgang til utkontraktering
av virksomhet.
I kapittel 6.4 i proposisjonen omtales de foretaksrettslige
reglene om egenkapital og fremmedkapital i finansforetak. I proposisjonens
kapittel 6.5 omtales de generelle kravene til forsvarlig virksomhet
for finansforetak. Dette er regler om krav til risikostyring og
internkontroll samt om tilsynsmessig overvåking og kontroll, som inngår
i pilar II i kredittinstitusjonsdirektivet og forsikringsdirektivet.
I kapittel 6.6 i proposisjonen omtales kapitalkravene for banker,
kredittforetak og finansieringsforetak. Reglene som foreslås her
er en videreføring av gjeldende rett, jf. de nye kapitalkravene
for banker mv. som ble vedtatt ved lovendring av 14. juni 2013,
og som oppfyller forventede EØS-regler som svarer til EUs direktiv
2013/36/EU (CRD IV). I proposisjonens kapittel 6.7 omtales de nye
kapitalkravene for forsikringsforetak, som skal oppfylle EØS-regler
som svarer til EUs direktiv 2009/138/EF (Solvens II-direktivet).
Kapitalkravene for pensjonsforetak omtales i proposisjonens kapittel
6.8, og i kapittel 6.9 i proposisjonen omtales kapitalkrav for små
forsikringsselskaper, herunder sjøtrygdelag. I proposisjonens kapittel
6.10 omtales forslaget om å oppheve finansieringsvirksomhetslovens regler
om verdipapirisering.
Kontanthåndtering, taushetsplikt og habilitet mv.,
og kundebehandling omtales i proposisjonens kapittel 7.
Generelt om finanskonsern, organisering av finanskonsern,
samarbeidende grupper og samarbeidsavtaler, og lån og garantier
mv. i konsernforhold omtales i proposisjonens kapittel 8.
Enkelte spørsmål knyttet til regler for egenkapitalbevis,
fordeling av overkurs og gaveutdeling fra finansforetak som ikke
er aksjeselskap eller allmennaksjeselskap, foretaksendringer, avvikling
og omdanning, og særlige spørsmål knyttet til samvirkeforetak er
omtalt i proposisjonens kapittel 9.
Videreføring av reglene om sikringsordninger og
soliditetssvikt omtales i kapittel 10 i proposisjonen.
Endringer i andre lover behandles i proposisjonens
kapittel 11.
Se proposisjonens kapittel 12 om økonomiske og
administrative konsekvenser.
Merknader til de enkelte bestemmelsene står
i kapittel 13 i proposisjonen.