1.2.1 Arktisk råd har bidratt til å styrke samarbeidet i Arktis og til å øke kunnskapen om sentrale saksfelt, og særlig om miljøet og klimaendringene i Arktis

Arktisk råd har som det eneste samarbeidsorganet i Arktis med medlemmer fra alle de arktiske statene spilt en viktig rolle i å styrke samarbeidet og kontakten mellom de arktiske statene og arktiske urfolk på områder av felles interesse.

Etter Riksrevisjonens vurdering bidrar medlemsstatene gjennom Arktisk råd til å stadfeste og videreutvikle forvaltningen av Arktis. Særlig viktig er det at Arktisk råds medlemsstater og observatører anerkjenner det betydelige internasjonale regelverket som gjelder i Arktis, og ikke minst at FNs havrettskonvensjon skal legges til grunn i forvaltningen av de arktiske kyst- og havområdene. Gjennom sin unike posisjon kan Arktisk råd også være viktig for å trygge den sikkerhetspolitiske stabiliteten i Arktis.

Videre er det etter initiativ fra de arktiske statene forhandlet fram to juridisk bindende avtaler mellom medlemslandene i Arktisk råd om henholdsvis søk og redning og om oljevern i Arktis. Avtalene bygger på eksisterende internasjonalt regelverk, men bidrar likevel til å styrke det operative samarbeidet på disse områdene. Avtalene kan bidra til klarere ansvar, gjennomføring av felles øvelser og utveksling av erfaringer. Etter Riksrevisjonens vurdering kan denne typen avtaler være viktig både for å styrke Arktisk råds betydning, og for å styrke forvaltningsregimet av Arktis ytterligere. Dette gjelder særlig hvis avtalene som forhandles fram gjennom rådet bidrar til å forsterke eksisterende avtaler eller gjelder områder der det mangler internasjonale reguleringer av betydning for Arktis.

Undersøkelsen viser at arbeidsgruppene under Arktisk råd har utarbeidet flere rapporter, standarder og retningslinjer som bidrar til å sammenstille og styrke kunnskapsgrunnlaget i Arktis. Rapportene dokumenterer både miljøtilstand og årsaker til miljøutfordringene i Arktis. Arktisk råd har således utviklet seg til å bli et organ for oppbygging av betydelig kunnskap på stadig flere områder – spesielt på miljø- og klimaområdet. Rådet har også vært viktig i utviklingen av sentral kunnskap om urfolks helse i de arktiske områdene. Særlig viktig er det at denne kunnskapen bidrar til en felles forståelse av utfordringene i Arktis, og hvilke tiltak som bør iverksettes.

Arktisk råd har utarbeidet åtte ministererklæringer med anbefalinger til blant annet medlemsstatene, der anbefalingene bygger på denne kunnskapen. Arktisk råds anbefalinger er ikke folkerettslig forpliktende, men det er etter Riksrevisjonens vurdering viktig at de arktiske statene samlet – også gjennom rådet – kan vise at de tar ansvar for å sikre en bærekraftig utvikling i Arktis.

Undersøkelsen viser videre at kunnskapen framskaffet av Arktisk råd har blitt brukt i innspill om videre utvikling av øvrig internasjonalt samarbeid og internasjonale konvensjoner på ulike områder. Gjennom dokumentasjon av effekter av langtransportert forurensning i Arktis har Arktisk råd for eksempel spilt en vesentlig rolle i utviklingen av regionale og globale løsninger for å redusere utslipp av miljøgifter og tungmetaller. Arktisk råds dokumentasjon av de betydelige klimaendringene i Arktis har også vært viktig kunnskap i FNs klimapanel.

1.2.2 Organiseringen av Arktisk råd er ikke hensiktsmessig og styringen av arbeidet er mangelfull – både når det gjelder prioritering, finansiering og rapportering

Organisering og koordinering

Siden 1996 har det pågått en diskusjon i Arktisk råd om behovet for å endre organisasjonsstrukturen slik at rådet kan blir et mer effektivt organ. Både Finland (2000–2002) og Norge (2006–2009) tok i sine formannskapsperioder initiativ til en gjennomgang av Arktisk råds organisering og arbeidsprosesser med sikte på å forbedre rådets effektivitet og måloppnåelse, uten at det ble oppnådd enighet om dette. Ifølge det norske formannskapet ville det være mulig å effektivisere rådets arbeid med hensyn til koordinering av arbeidsgruppene, finansiering, prioritering og kommunikasjon utad.

Organiseringen av Arktisk råd er i hovedsak en videreføring av samarbeidet om en felles miljøvernstrategi (Arctic Environmental Protection Strategy – AEPS) fra 1991. Nå omfatter Arktisk råds arbeid imidlertid et langt bredere saksfelt enn det gjorde ved opprettelsen i 1996. I den første perioden la rådet mest vekt på forurensning, mens det i dag arbeider med og er tungt inne i en rekke saksfelt som klimaendringer, klimatilpasning, sikkerhet til sjøs, oljeutvinning, søk og redning, levekår, kultur og helse samt økonomisk utvikling. Med unntak av opprettelsen Arktisk råds permanente sekretariat (2013) og en sjette arbeidsgruppe (ACAP), samt mer bruk av særskilte arbeidsgrupper og ekspertgrupper, har Arktisk råd i all hovedsak beholdt den opprinnelige organisasjonsstrukturen.

Fem arbeidsgrupper har miljø og klima som hovedområde, mens én arbeidsgruppe har bærekraftig utvikling som ansvarsområde. Undersøkelsen viser videre at arbeidsgruppene fungerer svært ulikt: Noen grupper, som arbeidsgruppen for overvåking av det arktiske miljøet (AMAP), har stor faglig produksjon av betydning for forvaltningen av Arktis, mens andre ikke har fungert like godt etter hensikten. Det er delvis overlapping mellom flere av arbeidsgruppene. Undersøkelsen viser videre at arbeidsgruppen for bærekraftig utvikling (SDWG) har gjennomført mange små prosjekter, uten at alle har et helarktisk perspektiv. SDWG har også et bredt og utydelig mandat som delvis overlapper med mandatene til de øvrige arbeidsgruppene. I undersøkelsen går det også fram at arbeidsgruppen mot forurensning i Arktis (ACAP) har hatt liten aktivitet og mangelfull måloppnåelse.

Undersøkelsen viser at Arktisk råd innenfor eksisterende organisasjonsstruktur har foretatt endringer for å bedre koordineringen og kommunikasjonen mellom arbeidsgruppene – blant annet i form av mer informasjonsvirksomhet og flere felles møtearenaer. Dette har ført til omfattende møte- og reisevirksomhet, noe som er ressurs- og tidkrevende.

Norske myndigheter har foreslått konkrete tiltak med sikte på å effektivisere organiseringen av Arktisk råd, og Utenriksdepartementet opplyser at det jevnlig har tatt opp behovet for sammenslåing av arbeidsgruppene. Undersøkelsen viser at det er vanskelig å få til organisasjonsendringer i et samarbeidsforum som krever konsensusbeslutninger, og der formannskapet rullerer i toårsperioder. Norske myndigheter legger til grunn at det ikke er et samlet ønske blant de åtte medlemsstatene om å foreta endringer i organisasjonsstrukturen, og de arbeider derfor med å sikre best mulig effektivitet med eksisterende organisering.

Riksrevisjonen er innforstått med at en organisasjonsendring i Arktisk råd må være basert på enighet blant alle medlemslandene. Likevel peker Riksrevisjonen på at Arktisk råds organisering ikke synes å være hensiktsmessig slik rådets oppgaver er nå, og at konsekvensen av dette kan være redusert effektivitet.

Prioritering og finansiering

Undersøkelsen viser at Arktisk råd ikke har en strategi for å styre de faglige og finansielle ressursene mot langsiktige mål. Medlemslandenes embetsmannsrepresentanter (SAO-ene) i Arktisk råd har en viktig rolle i styringen av arbeidet i Arktisk råd. SAO-ene er bindeleddet mellom ministrene og alle de seks faste arbeidsgruppene og de særskilte arbeidsgruppene i Arktisk råd. SAO-ene har videre ansvaret for å koordinere, rettlede og overvåke arbeidet i Arktisk råd. Dette omfatter både prioritering av prosjekter og samordning av den samlede innsatsen til arbeidsgruppene.

Arbeidsgruppenes toårige arbeidsplaner godkjennes på ministermøtene etter å ha blitt behandlet av SAO-ene. Premissene for arbeidet er i stor grad bestemt av arbeidsgruppene selv, og arbeidsgruppene er gitt stor faglig frihet. Slik selvstendighet kan være positivt, men det må samtidig etter Riksrevisjonens vurdering vurderes opp mot det faglige utbyttet og de store økonomiske ressursene som brukes i Arktisk råd. Det pågår per medio 2014 ca. 90 prosjekter i regi av Arktisk råd, og det er ofte utydelig hvilke samlede vurderinger som ligger til grunn for å sette i gang så mange prosjekter. Selv om også de små prosjektene kan være viktige for å bygge opp kunnskap og samarbeid innen forskning og forvaltning, har ikke alle et helarktisk perspektiv, og bare et fåtall av disse danner grunnlag for anbefalinger i ministererklæringene.

I lys av det høye antallet prosjekter og begrensede ressurser mener Riksrevisjonen det er behov for en sterkere prioritering av arbeidsgruppenes innsats. SAO-ene har her et særlig ansvar for å sikre bedre koordinering og oppfølging av arbeidet i Arktisk råd.

Undersøkelsen viser at det siden opprettelsen av rådet har vært enighet om å styrke finansieringsordningene i rådet. Likevel er det mangelfull forutsigbarhet i finansieringen av både arbeidsgruppesekretariater, prosjekter og urfolksorganisasjonenes deltakelse. Siden 2003 har det vært arbeidet med å etablere en finansieringsordning som skal sikre finansiering av de mest prioriterte prosjektene i Arktisk råd (Project Support Instrument). Finansieringsordningen ble operativ først høsten 2014 etter at russiske myndigheter først på det tidspunkt innbetalte midler til ordningen som forutsatt. Ordningen vil imidlertid kun dekke en mindre del av aktivitetene i Arktisk råd. Etter Riksrevisjonens vurdering er det en svakhet at Arktisk råd ikke har en mer forutsigbar finansiering av arbeidsgruppesekretariater og prosjekter slik at man unngår å svekke effektiviteten i gjennomføringen av rådets aktiviteter.

Det framgår videre av undersøkelsen at Arktisk råd ikke har en samlet oversikt over ressursbruken, selv om det arbeides med å utvikle et system som skal løse dette. Norske myndigheter har per i dag en viss oversikt over Norges ressursbruk, og det er antatt at myndighetene med det nye ressursoversiktssystemet kan få en bedre samlet oversikt over den norske ressursbruken i Arktisk råd.

Etter Riksrevisjonens vurdering bør etableringen av det permanente sekretariatet i Tromsø fra 2013 kunne sikre bedre administrativ styring i Arktisk råd, og det antas at Utenriksdepartementet fortsatt vil være sentral i dette arbeidet.

I en videre utvikling av Arktisk råd, som vil omfatte stadig flere faglige temaer, kan det etter Riksrevisjonens vurdering være behov for en overordnet strategi for rådet som i større grad styrer de faglige og finansielle ressursene mot langsiktige og konkrete mål.

Rapportering

Arbeidet i Arktisk råd er primært basert på dialog, samarbeid og frivillighet. Basert på arbeidsgruppenes faglige rapporter har ministrene gitt et stort antall anbefalinger til blant annet medlemsstatene gjennom de åtte ministermøtene i perioden 1998–2013. Anbefalingene er ikke folkerettslig bindende for medlemsstatene, men forplikter likevel politisk. Det er heller ingen forventning i Ottawa-erklæringen og Arktisk råds prosedyreregler om at medlemslandene skal dokumentere i hvilken grad anbefalingene følges opp.

Undersøkelsen viser at det legges ned et omfattende arbeid med å generere kunnskapen som ligger til grunn for Arktisk råds anbefalinger overfor medlemsstatene. De arktiske statene har et stort felles ansvar for å sikre en bærekraftig utvikling av den arktiske regionen. Det foreligger lite informasjon om hvordan medlemsstatene følger opp sentrale anbefalinger, og om arbeidet har en effekt. Her vises det også til Arktisk råds egne initiativ til å følge opp anbefalinger som er gitt både til arbeidsgrupper og medlemsstater i rapporter om arktisk skipsfart og det biologiske mangfoldet i Arktis. Uten noen form for oppfølging av arbeidet vil det etter Riksrevisjonens vurdering være vanskelig for Arktisk råd å utvikle seg videre til et effektivt organ med enda større faglig og politisk gjennomslag.

1.2.3 Arktisk råd har ikke i tilstrekkelig grad lagt til rette for urfolks deltakelse i rådets arbeid

Betydningen av urfolks deltakelse i det brede samarbeidet i Arktisk råd er tydelig uttrykt i Ottawa-erklæringen, og gjentatt i ministererklæringene. Undersøkelsen viser at seks urfolksorganisasjoner er faste deltakere i Arktisk råd. Disse møter fast til alle ministermøtene og står fritt til å delta i arbeidsgruppenes arbeid. Alle arbeidsgruppene ønsker en slik deltakelse. Undersøkelsen viser imidlertid at den faktiske deltakelsen i prosjektene varierer, blant annet på grunn av mangel på ressurser – både økonomiske og tilgjengelig kompetanse og personell.

Arktisk råd har ikke etablert en finansieringsordning som kan sikre deltakelse av urfolk i rådets arbeid, og hvert land har ansvaret for å finansiere urfolks deltakelse. Undersøkelsen viser at deltakelsen er viktig fordi både endringer og tiltak i Arktis i stor grad kan påvirke urfolks levesett. Det legges stor vekt på at den tradisjonelle kunnskapen som urfolk naturlig har skal være viktig som grunnlag i det arktiske samarbeidet. Norske myndigheter ønsker en ordning der prosjektene som foreslås også må inkludere en finansiering som sikrer tilstrekkelig deltakelse av urfolksrepresentanter, men at grunnfinansieringen av organisasjonene til urfolk bør sikres av nasjonale myndigheter.

Norske samer er formelt sett representert i Arktisk råd gjennom Samerådet. Representanter for Sametinget deltar som en del av den norske delegasjonen til ministermøtene og SAO-møtene. Utenriksdepartementet bidrar også økonomisk til at samer skal kunne delta i arbeidet. Sametinget ønsker en enda tettere integrering i arbeidet til Arktisk råd.

1.2.4 Det er svakheter ved koordineringen og oppfølgingen av det norske arbeidet knyttet til Arktisk råd

Arktisk råd er et viktig organ i Norges arbeid med nordområdepolitikk, og det er bred enighet om at Arktisk råd skal være det ledende politiske organet for arktiske spørsmål. En stor del av det faglige arbeidet i Arktisk råd har hittil vært under Klima- og miljødepartementets sektoransvarsområde. Klima- og miljødepartementet og underliggende etater er tungt representert i ulike arbeidsgrupper og prosjekter innen miljø- og klimaområdet i Arktisk råd.

Undersøkelsen viser at arbeid med Arktisk råd og de faglige spørsmålene som rådet tar opp, berører flere departementers fag- og ansvarsområder. Sammenlignet med Klima- og miljødepartementet og Utenriksdepartementet har ikke de øvrige berørte departementene i like stor grad vært engasjert i arbeidet til Arktisk råd. De øvrige departementene har i liten grad lagt vekt på informasjonen og kunnskapen som Arktisk råd har bidratt med fordi disse departementene i større grad har funnet det mer hensiktsmessig å vektlegge andre internasjonale prosesser og nasjonal kunnskap. Etter Riksrevisjonens vurdering framstår det derfor som noe uklart hvilken funksjon og rolle Arktisk råd-arbeidet til de ulike norske fagmyndigheter skal ha, særlig i lys av at Arktisk råd får et stadig bredere faglig nedslagsfelt.

Med bakgrunn i at Arktisk råd nå arbeider med langt flere saksområder enn tidligere, blir det etter Riksrevisjonens syn desto viktigere å sikre en god involvering og koordinering av norske aktørers arbeid med Arktisk råd. Dette gjelder også bruk av kunnskap som den norske forvaltningen har på en rekke områder som er av interesse for de andre arktiske statene. Riksrevisjonen mener derfor det er positivt at Utenriksdepartementet ønsker et enda tettere samarbeid med berørte departementer og direktorater i saker som tas opp i Arktisk råd.

Riksrevisjonen bemerker for øvrig at Utenriksdepartementet ikke har etablert en fast praksis med å holde oversikt over i hvilken grad de ansvarlige sektordepartementene følger opp relevante anbefalinger fra Arktisk råd, eller om relevante anbefalinger allerede er innarbeidet i den norske forvaltningen.

Undersøkelsen viser at mangel på et oppfølgingssystem ikke nødvendigvis betyr at anbefalingene ikke er fulgt opp – anbefalingene er ofte allerede en del av eksisterende norsk politikk. Det er internasjonale, folkerettslige forpliktelser og nasjonale mål som i hovedsak styrer den norske forvaltningens arbeid i Arktis. Dette skjer uavhengig av Arktisk råd.