Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet
legger i proposisjonen frem forslag til endringer i lov 4. juli
2003 nr. 80 om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne
innvandrere (introduksjonsloven).
I proposisjonen foreslås det endringer i § 25
for å gi hjemmel i lov til å opprette personregistre for behandling
av personopplysninger som er nødvendige for gjennomføring, oppfølging
og evaluering av introduksjonsprogram, opplæring i norsk og samfunnskunnskap,
norskopplæring for asylsøkere, bosetting av innvandrere og tilhørende
tilskudd. Som følge av denne endringen gjøres det også mindre endringer
i lovens § 23 første ledd og § 24 første ledd som henviser til § 25.
Forslaget til lovendringer har vært på alminnelig høring.
Samtlige høringsinstanser som avga merknader, sluttet
seg til høringsforslaget om en klar lovhjemmel for behandling av
personopplysninger, dog med merknader til utformingen. Det vises
til proposisjonen for nærmere omtale av høringsinstansenes synspunkter.
Det vises i proposisjonen til at det per i dag
er to forvaltningsorganer som på bakgrunn av oppdrag i tildelingsbrev
fra departementet utfører oppgaver på bosettingsområdet og som utbetaler tilskudd
i forbindelse med dette arbeidet. Det er Integrerings- og mangfoldsdirektoratet
(IMDi) og barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat). I proposisjonens
kapittel 3 omtales kort oppdragene til IMDi og Bufetat i tilknytning
til bosetting av nyankomne innvandrere og tilhørende tilskudd. I
tillegg omtales IMDis oppdrag i tilknytning til introduksjonsprogram,
opplæring i norsk og samfunnskunnskap, norskopplæring for asylsøkere
og tilhørende tilskudd. Deretter gis en kort gjennomgang av gjeldende
rett på området, herunder om introduksjonsloven, om forskrift om
et nasjonalt personregister for introduksjonsordning og opplæring
i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere (Nasjonalt
introduksjonsregister), om personopplysningsloven, om reglene om
taushetsplikt i forvaltningsloven, barnevernloven, samt helsepersonelloven
og pasient- og brukerrettighetsloven, og til sist om EU-rett og
internasjonale forpliktelser.
Det vises til proposisjonen kapittel 3 for nærmere
omtale.
Det vises i proposisjonen til at departementet vurderer
at den behandlingen av personopplysninger som gjøres av IMDi og
Bufetat i tilknytning til bosetting og ved behandling av tilskudd,
krever lovhjemmel eller samtykke, jf. personopplysningsloven §§ 8
og 9. Det stilles strenge krav i personopplysningsloven § 2 til hva
som er å anse som gyldig samtykke. Behandling av personopplysninger
skal i størst mulig grad være basert på frivillig, uttrykkelig og
informert erklæring fra den enkelte om at hun eller han godtar behandling
av opplysninger om seg selv. Den behandlingsansvarlige skal kunne gjøre
det sannsynlig at samtykke er gitt, og at det er i tråd med kravene
i personopplysningsloven.
Begrenset språklig kompetanse og kjennskap til det
norske samfunnet gjør at nyankomne innvandrere kan ha vanskeligheter
med å forstå betydningen av et samtykke til behandling av personopplysninger.
De er i denne sammenhengen i en sårbar posisjon fordi de har kort
botid i landet, begrensede språkkunnskaper og i mange tilfeller
begrensede kunnskaper om sine rettigheter og plikter i Norge. Departementet
vurderer derfor i denne sammenheng at lovhjemmel er det mest hensiktsmessige.
Personer under 18 år har begrenset samtykkekompetanse.
Alle enslige mindreårige får oppnevnt en representant som skal ivareta
barnets interesser i asylprosessen. Ved innvilgelse av oppholdstillatelse
får barnet oppnevnt en verge.
Omsorgssenteret skal kartlegge barnets situasjon og
behov som grunnlag for en etterfølgende bosetting i en kommune.
Denne kartleggingen kan ikke oversendes til aktuelle myndigheter
uten skriftlig samtykke fra barnets verge, og barnet selv når barnet
er over 15 år. Selv om barnet/vergen ikke samtykker, kan imidlertid
omsorgssentre gi ut opplysninger til andre forvaltningsorganer (for
eksempel bosettingsmyndigheter) når de mener at det er nødvendig
for å fremme omsorgssenterets oppgaver overfor barnet, jf. barnevernloven
§ 6-7 tredje ledd. Bufetat kan ikke kreve å få utlevert opplysninger
fra ulike instanser for å utføre bosettingsoppgaver.
Departementet er av den oppfatning at det i
dag ikke er en tydelig nok hjemmel for Bufetat til å behandle (herunder
innhente og utlevere) personopplysninger i forbindelse med bosetting. Departementet
anser det derfor som mest hensiktsmessig å innføre en lovhjemmel
som gir adgang til behandling av personopplysninger som er nødvendig
i forbindelse med bosetting av enslige mindreårige, fremfor å overlate
samtykkekompetansen til den enkelte representant/verge for den enslige
mindreårige. Det er viktig at alle enslige mindreårige blir likebehandlet,
og at bosettingsmyndighetene har all nødvendig informasjon for å
utføre et grundig, betryggende og effektivt bosettingsarbeid.
Departementet vurderer også at dagens hjemmel for
behandling av personopplysninger i NIR, herunder innhenting av data
fra Utlendingsdatabasen (UDB), med fordel kan tydeliggjøres. Blant
annet fremkommer det ikke uttrykkelig av gjeldende § 25 tredje ledd
i introduksjonsloven at data kan overføres fra UDB til Nasjonalt
introduksjonsregister (NIR). For å få en tydelig hjemmel for behandling
av personopplysninger i NIR, foreslås det derfor å endre dagens
hjemmel.
Flyktninger som har fått opphold (asyl), overføringsflyktninger
og personer som har fått innvilget oppholdstillatelse på humanitært grunnlag
som danner grunnlag for permanent opphold på bakgrunn av søknad
om asyl, blir som hovedregel bosatt med bistand fra det offentlige
etter avtale med kommunene. Personer som får oppholdstillatelse
på grunnlag av familiegjenforening eller familieetablering, bosetter seg
i samme kommune som herboende familiemedlem er bosatt i.
I 2002 ble ordningen for bosetting av flyktninger endret.
Ordningen bygger på prinsippet om frivillighet for kommunene, imidlertid
med nye elementer som skulle bidra til at kommunene tok et større
kollektivt ansvar for å bosette så mange som det var behov for,
og for å fordele flyktningene på fylker og kommuner. På denne måten håpet
en å sikre en raskere og mer forutsigbar bosetting.
Alle flyktninger som blir bosatt i tråd med
bosettingsordningen, blir ansett som bosatt «etter avtale» mellom
staten (ved IMDi eller Bufetat) og den enkelte kommune. Personene
får da rett og plikt til introduksjonsprogram hvis de er i målgruppen
til introduksjonsordningen. Kommunene som bosetter dem, får utbetalt
integreringstilskudd og tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap.
Kommunene får utbetalt integreringstilskudd ved
bosetting av flyktninger og personer som har fått innvilget oppholdstillatelse
på humanitært grunnlag som danner grunnlag for permanent opphold
på bakgrunn av søknad om asyl, personer med kollektiv beskyttelse
i en massefluktsituasjon og overføringsflyktninger, samt familiegjenforente
til disse etter visse kriterier, jf. Prop. 1 S (2014–2015), kap.
821 post 60 og IMDi Rundskriv 01/2015. Personer som i medhold av
utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b, § 53 annet ledd eller
§ 53 tredje ledd, har fått opphold på selvstendig grunnlag som følge
av mishandling i samlivsforhold, fordi de som følge av samlivsbruddet
vil få urimelige vanskeligheter i hjemlandet grunnet sosiale eller
kulturelle forhold, eller fordi de har fått sitt ekteskap kjent
ugyldig på grunn av utøvelse av tvang i forbindelse med ekteskapsinngåelsen,
vil være omfattet av rett og plikt til introduksjonsprogram, og
dermed også utløse integreringstilskudd. Integreringstilskuddet
skal bidra til at kommunene gjennomfører et planmessig og aktivt
bosettings- og integreringsarbeid med sikte på at de bosatte skal
komme i jobb og bli økonomisk selvhjulpne. Det utbetales ekstra
engangstilskudd til kommunene ved bosetting av nyankomne innvandrere
over 60 år og av barn i barnehagealder. Ved bosetting av nyankomne innvandrere
med alvorlige, kjente funksjonshemminger og/eller adferdsvansker
kan kommunene søke om et ekstra tilskudd på grunnlag av dokumentert
behov, jf. IMDi Rundskriv 02/2015. Ved bosetting av enslige mindreårige
utbetales det et særskilt tilskudd, jf. IMDi Rundskriv 03/2015.
Kommunen kan i tillegg, hvis det er grunnlag i den enkelte sak,
søke om refusjon av kommunale barnevernsutgifter fra Bufetat.
Det utbetales tilskudd til kommunene til opplæring
i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere i målgruppen
for rett og plikt eller rett til opplæring i norsk og samfunnskunnskap
etter introduksjonsloven, jf. Prop. 1 S (2014–2015), kap. 822 og
IMDi Rundskriv 4/2015.
Norskopplæring for asylsøkere i mottak ble avviklet
i 2003 og gjeninnført i 2007. Ordningen blir nå regulert gjennom
årlige rundskriv fra IMDi, se IMDi Rundskriv 4/2015. Vertskommuner for
det enkelte asylmottak har ansvar for å organisere opplæringen.
Dersom kommunen mottar tilskudd til slik opplæring, må kommunen sørge
for at alle i målgruppen får tilbud om opplæring.
IMDis behandling av opplysninger i forbindelse med
bosetting og utbetaling av tilskudd skjer i dag i en egen integreringsmodul
i Datasystemet for utlendings- og flyktningsaker (DUF). Dette er
det samme systemet som ble brukt da oppgavene lå i UDI. DUF forvaltes
av UDI.
IMDi arbeider nå med å utvikle et eget IKT-system
gjennom IMpact. IMpact er et IKT-prosjekt som består av flere delprosjekter.
De skal dekke virksomhetsområdene for tilskudd og bosetting, samt
utviklingen av et nytt NIR (IMpact NIR). Arbeidet innebærer også
etablering av databasen IMDb, for behandling av personopplysninger
i forbindelse med de oppgavene som IMDi har ansvar for. Med innføringen
av IMpact vil personopplysningene som overføres til IMDi lagres i
IMDis database IMDb. Deretter vil de opplysningene som er nødvendig
for gjennomføringen av oppgaver i forbindelse med introduksjonsprogram,
opplæring i norsk og samfunnskunnskap, norskopplæring for asylsøkere,
bosetting av nyankomne innvandrere og tilhørende tilskudd vises
i de ulike modulene IMDi utvikler (IMpact_NIR, IMpact_Tilskudd og
IMpact_Bosetting). Med dette menes at all informasjon er lagret
i tabeller i IMDb. De ulike modulene er programmer som henter frem
relevant informasjon for visning og videre behandling i skjermbilder.
IMpact_NIR og norsktilskuddet er planlagt for lansering
våren 2015. IMpact_Bosetting og resten av IMpact_Tilskudd er planlagt
lansert i løpet av våren 2016.
Personer med oppholdstillatelse som beskrevet
i introduksjonsloven § 2 første ledd bokstav e) kom inn i introduksjonslovens
personkrets fra og med 1. juli 2011 etter en lovendring vedtatt
av Stortinget juni 2011. Det gjelder personer som har fått opphold
på selvstendig grunnlag som følge av mishandling i samlivsforhold,
fordi de som følge av samlivsbruddet vil få urimelige vanskeligheter
i hjemlandet grunnet sosiale eller kulturelle forhold, eller fordi
de har fått sitt ekteskap kjent ugyldig på grunn av utøvelse av tvang
i forbindelse med ekteskapsinngåelsen.
I denne målgruppen kan det være personer som er
skjermet i henhold til UDI sine retningslinjer om tilgangsbegrensninger
for skjerming av opplysninger om personer i DUF eller adresser som er
sperret i folkeregisteret i henhold til beskyttelsesinstruksen.
IMDi har utarbeidet egne rutiner for behandlingen av skjermede personer. Skjermede
personer vil overføres fra UDB til IMDb på ordinær måte, men med
koder som viser om personen er skjermet eller ikke. Det skal defineres
en egen systemrolle for tilgang til å se alle opplysninger om skjermede
personer og for å kunne gjøre oppdateringer på skjermede personer.
Andre lesetilganger vil kun vise følgende informasjon om skjermede
personer: DUF-nr., kategori og oppholdsstatus.
Det skal ikke fremgå noen opplysninger av NIR vedrørende
geografisk plassering for andre enn ansatte i IMDi som har den særskilte
tilgangen for å se disse.
IMDi og Bufetat sin behandling av personopplysninger
skal kun utføres i saklig sammenheng med deres respektive oppgaver
knyttet til henholdsvis bosetting av nyankomne innvandrere og søknad
og behandling av tilskudd ved bosetting av nyankomne innvandrere,
opplæring i norsk og samfunnskunnskap og norskopplæring for asylsøkere.
Behandlingen må være nødvendig og relevant for å ivareta disse oppgavene.
All behandling av personopplysninger i IMDi og Bufetat skal foregå
i tråd med personopplysningsloven. Overføring av personopplysninger
skal som hovedregel skje elektronisk.
Med nødvendige opplysninger menes opplysninger
som trengs for at etatene skal kunne gjennomføre et grundig og effektivt
bosettingsarbeid. Med nødvendige personopplysninger i forbindelse
med forvaltning av tilskudd menes opplysninger som trengs for at
etatene skal kunne utbetale riktig beløp til riktig kommune til riktig
tid, i tråd med de retningslinjer som er gitt i gjeldende regelverk.
Gjennomgangen av personopplysningene som nevnt
under, er basert på opplysninger som i dag blir brukt av etatene
i arbeidet med bosetting og utbetaling av tilskudd, herunder opplysningene som
fremkommer i bosettingsintervjuet som foretas av det enkelte asylmottaket
i forbindelse med at personen skal bosettes, eller i kartleggingen
som foretas av det enkelte omsorgssenteret. Som for behandlingen
av personopplysninger i NIR vil det også her bli utarbeidet egne
utfyllende regler i forskrift. Forskriften vil ha uttømmende regler
om blant annet hvilke opplysninger som skal kunne behandles, hvilke etater
som kan behandle opplysningene og om utlevering av opplysningene.
Forslag til forskriftsbestemmelser vil bli sendt på egen høring.
Personopplysningene etatene vil ha behov for
å behandle, vil i all hovedsak være å anse som taushetsbelagte etter
forvaltningsloven.
Begge etatene vil ha behov for å behandle personopplysninger
som navn, fødselsdato, personnummer, kjønn, sivilstand og statsborgerskap. Dette
er nødvendig for å kunne bosette den enkelte personen, samt utbetale
tilskudd som er knyttet opp til enkeltpersoner. Dette er opplysninger
som i hovedsak vil bli overført elektronisk fra UDB. Det vil også
være nødvendig å behandle opplysninger om adresse og tilflyttingsdato
til nåværende bostedskommune. Disse opplysningene må overføres fra
folkeregisteret. Opplysninger om bosettingskommune er informasjon
som vil bli registrert av IMDi og Bufetat selv. I tilskuddsarbeidet
for øvrig er mer generelle opplysninger om blant annet type tilskudd, tilskuddsår,
tilskuddssatser, utbetalingsdato og tilskuddsmottaker (kommune)
informasjon som registreres av IMDi selv.
Begge etatene trenger også opplysninger om oppholdssaken
til den enkelte etter utlendingsloven for å kunne igangsette arbeidet
med bosettingen.
I bosettingsarbeidet trenger IMDi og Bufetat
også å registrere opplysninger om familierelasjoner.
Kunnskap om foretrukket språk og språkkunnskaper
for øvrig er også viktig for kommunen i deres planlegging.
Kommunene trenger også ytterligere opplysninger
knyttet til fremtidig kvalifisering i sin planlegging av bosettingsarbeidet.
Bufetat trenger videre å registrere opplysninger
i tilknytting til vedtak fattet etter barnevernloven. Informasjon
som innhentes fra kommunene, kommer i praksis til Bufetat i form
av en søknad om refusjon. Søknadene består av utfylt skjema utarbeidet
av BLD (Q-0306). Ved mangler i utfyllingen av skjema forespør Bufetat
om de opplysningene det er behov for.
Ved bosetting av personer med alvorlige funksjonshemminger
og/eller adferdsvansker og ved behandling av tilskudd ved bosetting
av personer med alvorlige funksjonshemminger og/eller adferdsvansker,
er det i disse tilfellene nødvendig å registrere opplysninger om
personens helse. I dag håndteres dette gjennom bruk av samtykkeerklæring
som flyktningen selv skriver under på. Helsepersonell er underlagt
en streng taushetsplikt etter lov 2. juli 1999 nr. 64 om helsepersonell
m.v. (helsepersonelloven). Den klare hovedregelen, både etter helsepersonelloven
og lov 2. juli 1999 nr. 63 om pasient- og brukerrettigheter (pasient-
og brukerrettighetsloven) er at utlevering av helseopplysninger
om enkeltpersoner forutsetter samtykke.
Når det gjelder innhenting av helseopplysninger, skal
ikke dette gjøres for alle som skal bosettes. Det er i utgangspunktet
kun i tilknytting til bosetting av personer med alvorlige funksjonshemminger
og/eller adferdsvansker det er nødvendig å innhente helseopplysninger.
For innhenting av helseopplysninger fra helsepersonell anser departementet
det derfor som hensiktsmessig å fortsette med dagens praksis om
at utlevering av helseopplysninger om enkeltpersoner forutsetter samtykke.
Det er fastsatt gjennom NIR-forskriften hvilke personopplysninger
som kan behandles i forbindelse med gjennomføring, oppfølging og
evaluering av introduksjonsprogram, opplæring i norsk og samfunnskunnskap
og norskopplæring for asylsøkere.
Introduksjonsloven § 25 gir i dag hjemmel for behandling
av personopplysninger som er nødvendige for gjennomføring, oppfølging
og evaluering av introduksjonsordningen, opplæring i norsk og samfunnskunnskap
og norskopplæring for asylsøkere. I høringsforslaget foreslo departementet
at IMDi skulle gis hjemmel til å behandle personopplysninger i forbindelse
med bosettingsarbeidet og behandling av tilskudd ved bosetting av
nyankomne innvandrere, opplæring i norsk og samfunnskunnskap og
norskopplæring for asylsøkere. Det ble foreslått gjort gjennom et
nytt tredje ledd i bestemmelsen.
Videre foreslo departementet at Bufetat skulle gis
hjemmel til å behandle personopplysninger i forbindelse med det
bosettingsarbeidet de gjør og ved refusjon av barnevernsutgifter
til kommunene. Det ble foreslått gjort gjennom et nytt fjerde ledd
i bestemmelsen.
Departementet foreslo også å gjøre det tydelig fra
hvilke organer IMDi og Bufetat kan innhente opplysninger, ved at
disse ble foreslått listet opp i hjemmelen. I høringsbrevet var
dette foreslått å være «Utlendingsdirektoratet, IMDi, Det sentrale
folkeregisteret, Vox, kommunene eller andre offentlige organer».
Det har vært reist spørsmål om dagens hjemmel for
behandling av personopplysninger i NIR har vært tydelig nok. I høringsforslaget
foreslo departementet derfor at hjemmelen for behandling av personopplysninger
i NIR, herunder innhenting av data fra UDB, skulle gjøres tydeligere. Det
ble foreslått at det skulle komme klart frem hvem som har ansvar
for å behandle opplysningene og hvem IMDi kan innhente opplysninger fra.
I forslaget lå det at hjemmelen skulle bli en del av IMDi sin hjemmel
for behandling av personopplysninger i tilknytning til bosetting
og behandling av tilskudd.
Det vises i proposisjonen til at i utarbeidelsen
av lovhjemmelen ønsket departementet å spesifisere hvilke organer
lovhjemmelen skulle gjelde for, noe som gjorde forslaget til lovhjemmel svært
spesifikt. Ved å begrense hjemmelen til kun å gjelde IMDi og Bufetat
ser departementet at blant annet muligheten for en eventuell overføring
av behandlingsansvar til andre organer begrenses, og ville kunne
kreve lovendring. Etter en nærmere vurdering har departementet kommet
frem til at det er tilstrekkelig at det blir regulert i forskrift
hvilke organer hjemmelen skal gjelde for. Departementet velger derfor
i proposisjonen å ta ut forslaget til tredje og fjerde ledd. Det
fremkommer av proposisjonen at det per i dag kun er IMDi og Bufetat
som har oppgaver i tilknytning til bosetting og utbetaling av tilhørende
tilskudd. Ved en eventuell overføring av oppgaver i tilknytning
til dette arbeidet til andre organer, vil dette fremkomme av forskrift som
nevnt over. Behandlingshjemmelen til IMDi og Bufetat vil med de
endringene departementet foreslår i proposisjonen, følge av forslag til
første ledd for begge organer. For å sørge for en klar og tydelig
hjemmel for oppretting av nasjonale registre, foreslår departementet
også å endre første ledd slik at det kommer tydelig frem at det
kan opprettes nasjonale registre.
Videre velger departementet å flytte reguleringen
av hvilke organer som etatene kan innhente opplysninger fra, opp
til første ledd:
«Nødvendige opplysninger til disse formålene kan
utleveres fra Utlendingsdirektoratet, Utlendingsnemnda, Det sentrale
folkeregisteret, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, Barne-, ungdoms-
og familieetaten, Vox, kommunene, omsorgsentrene og mottak.»
I stedet for å bruke «andre offentlige organer» som
foreslått i høringsbrevet, foreslår departementet å bruke «Utlendingsnemnda»,
«Barne-, ungdoms- og familieetaten», «omsorgsentrene» og «mottak».
Formelt sett står Utlendingsnemnda (UNE) ansvarlig for de personopplysninger de
legger inn i UDB, og de bør derfor også fremkomme av hjemmelen.
Med «mottak» menes innkvartering som nevnt i utlendingsloven § 95. Omsorgssenteret
har en viktig oppgave med å forberede hvert enkelt barn på bosetting
i en kommune. Kartleggingen som omsorgssenteret gjør av barnets
situasjon og behov, sendes Bufetat ved regionkontoret når barnet
får innvilget opphold i landet. I forbindelse med saker som omhandler
enslige mindreårige, vil IMDi kunne ha behov for å få utlevert personopplysninger
fra Bufetat. Dette vil i hovedsak gjelde opplysninger som er relevante
i forbindelse med tilskudd til enslige mindreårige flyktninger.
I noen svært få tilfeller vil det kunne være nødvendig for IMDi og/eller
Bufetat å innhente opplysninger fra andre organer enn de som er
nevnt i bestemmelsen. I disse tilfellene må samtykke fra den det
gjelder benyttes.
Departementet har gitt Fylkesmannen i Hordaland
og Fylkesmannen i Østfold i oppdrag å gjennomføre et pilotprosjekt
i samarbeid med IMDi, hvor fylkesmannen skal ha en rolle inn i bosettingsarbeidet.
Det følger av forslaget til nytt fjerde ledd at opplysninger som
behandles i forbindelse med bosetting mv., kan utleveres til offentlige
organer som har behov for dem i forbindelse med gjennomføring, oppfølging
og evaluering av bosetting mv. Hvis det er nødvendig for fylkesmannens
gjennomføring av oppdraget i forbindelse med bosetting, kan de få
utlevert opplysninger fra NIR eller IMpact_Bosetting når dette systemet
blir tatt i bruk, med hjemmel i forslaget til § 25 fjerde ledd.
Hvis fylkesmannen på sikt får oppdrag i tilknytning til bosetting
eller andre av de oppgavene som forslaget til første ledd omhandler,
og hvor behandling av personopplysninger er nødvendig for å gjennomføre oppdraget,
vil dette bli regulert i forskrift som nevnt over.
Det fremgår av proposisjonen at departementet ikke
ser behov for å innta begrepet «sensitive personopplysninger» i
hjemmelen når alle vilkår i personopplysningsloven til å behandle
sensitive personopplysninger for øvrig, blir ivaretatt. Det følger
av personopplysningsloven § 33 femte ledd at konsesjonsplikten etter
§ 33 første og annet ledd ikke gjelder for behandling av personopplysninger
i organ for stat eller kommune når behandlingen har hjemmel i egen
lov. Det vil si at konsesjonsplikten ikke vil gjelde for IMDi og
Bufetat når behandling av personopplysninger i etatene, herunder
behandling av sensitive personopplysninger, nå blir hjemlet i introduksjonsloven
§ 25. For å kunne behandle sensitive personopplysninger, må IMDi
og Bufetat gi melding til Datatilsynet, jf. personopplysningsloven
§ 31. Som det fremgår av forslag til første ledd, må opplysningene
IMDi og Bufetat behandler være nødvendige for at de skal kunne gjennomføre
oppdragene sine knyttet til bosetting av innvandrere og utbetaling
av tilskudd. Det er ikke tilstrekkelig at opplysningene kun er hensiktsmessige
for etatene i sitt arbeid. Se kapittel 4.2 i proposisjonen for en
nærmere gjennomgang av typer av taushetsbelagte opplysninger som
er å anse som nødvendige å innhente for IMDi og Bufetat. Når det
gjelder innhenting av helseopplysninger om enkeltpersoner, anser
departementet det som mest hensiktsmessig at praksisen med innhenting
av samtykke videreføres, som det fremgår av kapittel 4.2 i proposisjonen.
Som det videre fremgår av kapittel 4.2 i proposisjonen,
er gjennomgangen av de forskjellige typene med taushetsbelagte opplysninger
basert på opplysningene som i dag blir behandlet i forbindelse med
bosetting og tilhørende tilskudd. Gjennomgangen er ikke ment som
en uttømmende opplisting av personopplysninger som det er nødvendig
for IMDi og Bufetat å behandle. Som for behandlingen av personopplysninger
i NIR vil det også her bli utarbeidet egne utfyllende regler i forskrift.
Forskriften vil ha uttømmende regler om blant annet hvilke opplysninger
som skal kunne behandles, hvilke organer som kan behandle opplysningene
og om utlevering av opplysningene. Forslag til forskriftsbestemmelser
vil bli sendt på egen høring.
Departementet forslo i høringsbrevet at personopplysninger
som er nødvendige for at IMDi og Bufetat skal kunne gjennomføre
sine respektive oppgaver, «skal gis uten hinder av lovbestemt taushetsplikt».
Departementet foreslo også i høringsbrevet at «avgiverne kan pålegges
å avlevere de opplysningene som departementet bestemmer». Departementet
mener at de to bestemmelsene utfyller hverandre, og foreslår å slå
dem sammen og flytte dem opp som nytt første ledd tredje punktum.
Forslaget i høringsbrevet som stadfester at
behandlingen av personopplysninger skal skje i tråd med personopplysningsloven
og være kjent for den registrerte, er en grunnleggende regel som
gjelder for hele hjemmelen. Departementet foreslår i proposisjonen
derfor å flytte denne bestemmelsen opp som nytt siste punktum i
første ledd.
I tilknytting til LDO sin høringsuttalelse viser departementet
til omtalen av de interne rutinene IMDi har utviklet for å ivareta
skjermede personer.
Det vises i proposisjonen til at dagens overskrift på
introduksjonsloven § 25 er Innhenting av opplysninger.
Det følger av dagens § 25 første ledd at personopplysningene
så langt som mulig skal innhentes i samarbeid med deltakeren eller
slik at deltakeren har kjennskap til innhentingen. Personer som
er i stand til å ivareta sine interesser, vil som regel selv kunne
framskaffe de nødvendige opplysninger. Mange av deltakerne i ordningene vil
imidlertid, i hvert fall i den tidligste fasen av ordningene, som
oftest ha problemer med å innhente slike opplysninger på egen hånd.
Departementet anbefaler imidlertid at deltakerne også i disse tilfellene
involveres i innhentingen av opplysninger, da denne kontakten med
offentlige og private organisasjoner i seg selv vil være en nyttig
innføring i en del av det norske samfunnssystemet. Er vedkommende
ikke i stand til, eller uvillig til, å framskaffe de nødvendige
opplysningene, skal han eller hun bli informert om hvilke opplysninger
kommunen selv innhenter.
Introduksjonsloven § 25 andre ledd gir i dag kommunene
hjemmel til å kreve opplysninger fra andre offentlige organer i
saker som gjelder tjenester etter loven. Det vil si når kommunen skal
utforme introduksjonsprogram eller opplæring i norsk og samfunnskunnskap
for den enkelte. Det samme gjelder ved beregning og utbetaling av
introduksjonsstønad. Kommunen kan også innhente opplysninger fra
organisasjoner og private som utfører oppgaver for stat, fylkeskommune
eller kommune.
Dersom programdeltakeren har samtykket i at opplysningene
innhentes, vil andre offentlige myndigheter ha plikt til å gi kommunen
de ønskede opplysningene. Foreligger ikke slikt samtykke, skal spørsmålet
om opplysningene skal gis, avgjøres etter de taushetsbestemmelsene som
gjelder for avgiverorganet.
I arbeidet med å utforme hjemmelen til å opprette
personregistre for behandling av personopplysninger som er nødvendige
for gjennomføring, oppfølging og evaluering av introduksjonsprogram,
opplæring i norsk og samfunnskunnskap, norskopplæring for asylsøkere, bosetting
av innvandrere og tilhørende tilskudd, så departementet også behov
for å gjøre andre endringer i § 25. Begrunnelsen for de øvrige forslagene
til endringer var blant annet at bestemmelsen etter endringsforslaget
gjaldt flere ordninger enn introduksjonsprogram, opplæring i norsk
og samfunnskunnskap og ordningen med norskopplæring for asylsøker,
og at dette også burde fremkomme av flere andre ledd i bestemmelsen.
Departementet har også ønsket å gjøre hjemmelen tydeligere og mer
logisk i sin oppbygning, samt mer tilgjengelig for dem den gjelder.
I høringsforslaget foreslo departementet å endre overskriften
på hjemmelen til Behandling av personopplysninger. Ved å bruke begrepet
behandling i tittelen omfatter overskriften den bruk av personopplysninger
som lovhjemmelen er ment å dekke.
I høringsforslaget foreslo departementet også
å gjøre kommunenes hjemmel til å innhente opplysninger tydeligere
ved å spesifisere at hjemmelen gjelder kommunen:
«Kommunen kan innhente opplysninger fra andre offentlige
organer som er nødvendige for behandling av enkeltsaker om introduksjonsprogram,
opplæring i norsk og samfunnskunnskap, norskopplæring for asylsøkere,
bosetting av nyankomne innvandrere og tilhørende tilskudd.»
Hvis personen det gjelder ikke har samtykket
i at opplysningene blir innhentet, skal spørsmålet om opplysningene
kan gis uten hinder av taushetsplikt, avgjøres etter de taushetsbestemmelser som
gjelder for avgiverorganet. Dette er en videreføring av dagens bestemmelse.
Høringsforslaget innebar også en lovfestet adgang
til at utlevering av nødvendige opplysninger til IMDi og Bufetat
for gjennomføring, oppfølging og evaluering av introduksjonsprogram,
opplæring i norsk og samfunnskunnskap, norskopplæring for asylsøkere, bosetting
av innvandrere og tilhørende tilskudd, skal skje «uten hinder av
lovbestemt taushetsplikt». Det ble foreslått en begrensning i behandlingen
av personopplysninger gjennom formuleringen «Behandlingen av personopplysninger
skal skje i tråd med personopplysningsloven og være kjent for den
registrerte».
Videre ble det foreslått å definere at «like
med offentlige organer regnes organisasjoner og private som utfører
oppgaver for stat, fylkeskommune eller kommune». Dette er en videreføring av
dagens bestemmelse.
Høringsforslaget foreslo også å videreføre prinsippet
om at det fremgår direkte av lovhjemmelen at opplysninger som blir
behandlet i personregistrene til IMDi og Bufetat, kan utleveres
til offentlige organer som har behov for dem i forbindelse med gjennomføring,
oppfølging og evaluering av ordningene. Det ble videre foreslått
en begrensning i denne utleveringen gjennom formuleringen:
«Dersom det er tilstrekkelig for formålet, skal slike
opplysninger kun utleveres i statistisk form eller ved at individualiserende
kjennetegn utelates på annen måte.»
Det siste endringsforslaget i høringsbrevet
var å lovfeste at departementet i forskrift kan gi nærmere regler
om behandlingen av personopplysninger:
«Departementet kan i forskrift gi nærmere regler om
behandling av personopplysningene, herunder hvilke opplysninger
som kan innhentes og fra hvilke organer.»
Det var ingen av høringsinstansene som hadde noen
innvendinger mot departementets forslag til endring av lovbestemmelsens
navn, og departementet opprettholder forslaget.
I proposisjonen vises det deretter til flere
endringer som også er omtalt i kapittel 4.5 i proposisjonen.
Det vises i proposisjonen til at nytt femte
ledd tredje punktum blir forslag til nytt tredje ledd:
«Like med offentlige organer regnes organisasjoner
og private som utfører oppgaver for stat, fylkeskommune eller kommune.»
Det vises i proposisjonen til at nytt sjette
ledd blir forslag til nytt fjerde ledd:
«Opplysninger som nevnt i første ledd kan utleveres
til offentlige organer som har behov for dem i forbindelse med gjennomføring,
oppfølging og evaluering av ordningene. Dersom det er tilstrekkelig
for formålet skal slike opplysninger kun utleveres i statistisk
form eller ved at individualiserende kjennetegn utelates på annen måte.»
Det vises i proposisjonen til at nytt syvende
ledd blir forslag til nytt femte ledd:
«Departementet kan i forskrift gi nærmere regler om
behandling av opplysningene, herunder hvilke organer som kan behandle
opplysningene, hvilke opplysninger som kan utleveres og til hvilke
organer.»
Departementet foreslår å ta ut personopplysningslovens
definisjon av «behandling av personopplysninger» i første ledd,
og ser det ikke som hensiktsmessig med noen øvrig henvisning til personopplysningsloven
ut over det som fremkommer av forslaget til første ledd fjerde punktum:
«Behandlingen av personopplysninger skal skje i tråd
med personopplysningsloven (…).»
Videre, i forslaget til første ledd fjerde punktum, er
det et vilkår om at den registrerte skal være kjent med behandlingen
av personopplysningene. Dette er en videreføring av vilkåret i dagens
første ledd. Et sentralt poeng i introduksjonsloven er at saksforberedelsen
skal foregå i samarbeid med deltakeren så langt dette er mulig,
og ellers i åpenhet overfor deltakeren. Opplysninger skal i størst
mulig grad innhentes i samarbeid med deltakeren eller slik at deltakeren har
kjennskap til innhentingen. Det samme prinsippet må også gjelde
i arbeidet med bosetting og behandling av tilskudd. I det bosettingsforberedende
arbeidet på mottak må den enkelte beboer bli informert om behovet
for å behandle personopplysninger i forbindelse med at hun eller
han skal bli bosatt i en kommune. Det har også vært et bevisst grep
fra departementets side å prøve å gjøre lovhjemmelen så enkel og
tydelig at den skal være mulig å forstå for den det gjelder.
Departementet foreslår at kommunene kan innhente
opplysninger fra andre offentlige organer som er nødvendige for
behandling av enkeltsaker om introduksjonsprogram, opplæring i norsk og
samfunnskunnskap, norskopplæring for asylsøkere, bosetting av nyankomne
innvandrere og tilhørende tilskudd. Dette fremkommer av forslaget
til andre ledd. Forslaget gir ikke kommunen utvidede fullmakter
til å innhente informasjon sammenlignet med dagens hjemmel, ut over
at forslaget også omtaler innhenting av informasjon knyttet til
bosetting og tilskudd. Departementet ser ikke at det er nødvendig
å gi kommunene muligheten til å innhente personopplysninger uten
hinder av lovbestemt taushetsplikt, og opprettholder derfor kravet
om at spørsmålet om opplysningene kan gis uten hinder av taushetsplikt,
avgjøres etter de taushetsbestemmelser som gjelder for avgiverorganet, hvis
personen selv ikke har samtykket i at opplysningene blir innhentet.
Som det fremkommer av merknadene til § 3 i forskrift 20. april 2005
nr. 342 om et nasjonalt personregister for introduksjonsordning
og opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere (Nasjonalt
introduksjonsregister), har ikke forskriften regulert kommunens
øvrige behandling av personopplysninger, for eksempel eventuelle kommunale
registre. Det har heller ikke vært departementets intensjon i denne
omgangen å regulere kommunens behandling av personopplysninger som
gjøres i kommunale registre. Hvis dette eventuelt skal gjøres, kreves det
uansett en egen utredning.
Med andre offentlige organer menes det for kommunene
blant annet opplæringsavdelingen i fylkeskommunen, IMDi, Bufetat,
UDI, Nav og Lånekassen.
Definisjonen i forslaget til tredje ledd, «Like med
offentlige organer regnes organisasjoner og private som utfører
oppgaver for stat, fylkeskommune eller kommune»,er
en videreføring av dagens andre ledd andre punktum. Dette gjelder
organisasjoner og private aktører som på flere områder i dag gjør
oppgaver for kommune og stat knyttet til bosetting av innvandrere
og grunnleggende kvalifisering. Departementet lister opp på hvilke
områder dette er aktuelt i merknadene til bestemmelsen.
Det fremgår av forslaget til nytt fjerde ledd
at opplysninger som blir behandlet i personregistrene til IMDi og
Bufetat, kan utleveres til offentlige organer som har behov for
dem i forbindelse med gjennomføring, oppfølging og evaluering av
ordningene. Dette er en videreføring av dagens regelverk. Det foreslås
også en begrensning i denne utleveringen gjennom formuleringen «Dersom
det er tilstrekkelig for formålet, skal slike opplysninger kun utleveres
i statistisk form eller ved at individualiserende kjennetegn utelates
på annen måte».Det legges med andre
ord klare begrensninger på behandlingsansvarliges mulighet til å
utlevere personopplysninger som behandles på bakgrunn av første
ledd.
Det ble foreslått i høringsbrevet at mv. tilføyes
i lovens tittel for å synliggjøre at loven nå omhandler flere spørsmål
enn dagens tittel indikerer.
De forslagene til endringer i § 25 som departementet
fremmer gjennom proposisjonen, innebærer ikke at introduksjonsloven
inneholder flere ordninger eller omfatter andre personer enn nyankomne
innvandrere. Departementet foreslår derfor i proposisjonen å opprettholde
dagens tittel.
Som en følge av endringene som er foreslått
i lovens § 25, er det nødvendig å endre henvisningene til denne
bestemmelsen i lovens § 23 første ledd og § 24 første ledd. Bestemmelsene
gjelder Fylkesmannens tilsyn med kommunenes oppfyllelse av plikter
og kommunens plikt til å føre internkontroll etter loven. I stedet
for en ren paragrafhenvisning nevnes de delene av loven som dette
gjelder. Det er ikke meningen å endre verken på Fylkesmannens tilsyn
eller kommunens plikter.
IMDi og Bufetat utfører per i dag arbeid med
bosetting og utbetaling av tilskudd på bakgrunn av oppdrag i tildelingsbrev
fra departementet. Forslaget vil sikre hjemmel i lov for at etatene kan
samle inn, bruke og lagre de personopplysningene de trenger for
å utføre disse oppgavene. Forslaget i seg selv innebærer ikke økte kostnader
for etatene. Rent administrativt må etatene inngå avtaler for å
få overført nødvendig informasjon fra blant annet UDB og DSF, samt sende
melding til Datatilsynet.
IMDi forvalter i dag NIR. Behovet for endringer i
hjemmelen for behandling av personopplysninger i NIR har kommet
etter at IMDi ble skilt ut som et eget direktorat fra UDI. Utviklingen
av IMpact_NIR har også ført til et behov for å hjemle IMDis ansvar
for behandlingen av personopplysninger i tilknytningen til NIR. Forslaget
i seg selv innebærer ikke økte kostnader for direktoratet.
Bufetat har behov for et gyldig rettsgrunnlag
for behandling av personopplysninger i det nye datasystemet BiRK.
Forslaget muliggjør en mer effektiv håndtering av arbeidet med bosetting
og administrasjon av tilskudd til kommunene, og innebærer ikke i
seg selv økte kostnader for etaten.
Departementets forslag til § 25 andre ledd omhandler
kommunenes mulighet til å innhente nødvendige opplysninger. Dette
leddet er en presisering av dagens andre ledd. Forslaget gir ikke kommunen
utvidede fullmakter til å innhente informasjon sammenlignet med
dagens hjemmel, ut over at forslaget også omtaler innhenting av informasjon
knyttet til bosetting og tilskudd. Hjemmelen gir kommunen mulighet
til å innhente ytterligere opplysninger ut over det de får gjennom
NIR, Bufetat eller IMDi, og opplysningene må være nødvendige for
kommunens behandling av enkeltsaker om introduksjonsprogram, opplæring
i norsk og samfunnskunnskap, norskopplæring for asylsøkere, bosetting
av nyankomne flyktninger og tilhørende tilskudd. Departementet vurderer
at presiseringen av dagens andre ledd ikke er en utvidelse av adgangen
for kommunene til å innhente opplysninger fra andre offentlige etater, og
at den derfor ikke vil føre til en økning i antall henvendelser
til IMDi eller UDI, som igjen ville ført til merkostnader for disse
etatene.