Generelt

I henhold til instruks for Sivilombudsmannen§ 12 annet ledd skal ombudsmannen i den årlige meldingen til Stortinget orientere om sitt arbeid med å overvåke og kontrollere at forvaltningen «respekterer og sikrer menneskerettighetene».

I menneskerettsloven er det bestemt at en del av de mest sentrale menneskerettskonvensjoner «ved motstrid skal gå foran bestemmelser i annen lovgivning». Når ombudsmannen prøver om en borger har lidt urett, tas det derfor også stilling til om vedkommende er utsatt for menneskerettskrenkelser. Menneskerettslige spørsmål inngår altså i ombudsmannens løpende virksomhet.

Forebyggingsenheten mot tortur og umenneskelig behandling ved frihetsberøvelse ble opprettet ved ombudsmannens kontor våren 2014, som følge av at Norge ratifiserte tilleggsprotokollen til FNs torturkonvensjon (OPCAT) sommeren 2013. Forebyggingsenheten har adgang til å besøke alle steder hvor personer er fratatt sin frihet, for å forebygge tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. Besøkene kan skje både med og uten forhåndsvarsel. Forebyggingsenheten behandler ikke enkeltklager, men avgir en rapport med anbefalinger etter besøkene. Ifølge instruksen § 12 femte ledd skal det avgis «en egen melding om virksomheten som nasjonal forebyggende mekanisme». Det vises til ombudsmannens årsmelding om forebyggingsarbeidet (Dokument nr. 4:1) for en nærmere omtale av forebyggingsenhetens aktiviteter i 2014.

Sivilombudsmannen arrangerte, i samarbeid med Utenriksdepartementet, en menneskerettighetskonferanse 28. oktober 2014. Temaet for konferansen var «The Effects of International Monitoring Mechanisms to Prevent Torture and Ill-Treatment of Persons Deprived of their Liberty». Konferansen markerte også 25-årsjubileet til Europarådets torturovervåkningskomité (CPT).

Formålet med konferansen var å lære av erfaringene til noen av verdens ledende eksperter på overvåkning av forhold under frihetsberøvelse, og å diskutere deres arbeid i en norsk kontekst.

Saksbehandling

Saksbehandlingstid

Ombudsmannen har i en sak behandlet spørsmålet om lang saksbehandlingstid innebar en krenkelse av EMK artikkel 6 nr. 1. Skatt øst brukte i overkant av fem år på en sak om ileggelse av tilleggsskatt – herunder ca. tre og et halvt år i forbindelse med utarbeiding av forslag til vedtak i skatteklagenemnda. Ombudsmannen kom etter en helhetsvurdering til at den lange saksbehandlingstiden innebar en krenkelse.

Etter Høyesteretts avgjørelse i Rt. 2002 s. 509, sammenholdt med Rt. 2000 s. 996, er det klart at EMK artikkel 6 nr. 1 om at en straffesiktelse skal avgjøres innen rimelig tid, også gjelder ved skattemyndighetenes ileggelse av ordinær tilleggsskatt (30 pst.). Varselet om tilleggsskatt ble ansett som straffesiktelsen i disse sakene. Vurderingstema var om de endelige avgjørelsene om tilleggsskatten, skatteklagenemndas vedtak, ble fattet innen «rimelig tid» etter EMK artikkel 6 nr. 1.

Når kravet i EMK artikkel 6 nr. 1 om avgjørelse innen rimelig tid skal gis anvendelse på skattemyndighetenes behandling av en sak om tilleggsskatt, må det blant annet tas hensyn til at avgjørelsen om tilleggsskatt er direkte knyttet til avgjørelsen av skattesaken. Tilleggsskatt kan først beregnes når skatten er fastsatt. Hvis skattesaken er komplisert, vil det ha betydning også for vurderingen av skattemyndighetenes tidsbruk i forhold til tilleggsskatten. I tillegg må det vurderes særskilt om skattyter, eventuelt skattemyndighetene, kan bebreides for at saken har trukket ut i tid. I Rt. 2004 s. 134 premiss 43 uttalte Høyesterett at det «særlig vil … være tungtveiende om myndighetene har latt saken ligge uten behandling over en lengre periode».

Saken for ombudsmannen ga ikke holdepunkter for å si at skatteyter kunne bebreides for at Skatt østs forberedelse av saken for skatteklagenemnda trakk ut i tid. Sakens rettslige sider var ikke spesielt omfattende og komplekse.

Videre var Skatt østs håndtering av klagesaken preget av lange perioder uten aktiv behandling. Etter rettspraksis er dette et tungtveiende moment i vurderingen av om saksbehandlingstiden er blitt urimelig lang i henhold til EMK artikkel 6 nr. 1. Etter å ha konkludert med at EMK artikkel 6 nr. 1 var krenket i saken, ba ombudsmannen Skatt øst kontakte Skattedirektoratet med sikte på å få skatteklagenemndas to vedtak om tilleggsskatt overprøvd av Riksskattenemnda.

Varsel om endring av vedtak til skade for klageren

Ombudsmannen ga 24. mars 2014 en uttalelse om klageinstansens eventuelle plikt til å varsle om endring av et påklaget vedtak til skade for klagerenTollregion Oslo fattet et vedtak om tilleggsavgift etter å ha foretatt en kontroll. Fastsettelsen av tilleggsavgiften ble påklaget til Toll- og avgiftsdirektoratet. Direktoratet tidoblet så tilleggsavgiften fastsatt i førsteinstansen.

Forvaltningsloven § 34 setter en frist på tre måneder for klageorganets adgang til å endre et påklaget vedtak til skade for klageren, men det står ikke noe om plikt til å gi varsel i forkant av vedtaket. Klageren mente at det var brudd på god forvaltningsskikk at det ikke ble varslet om at vedtaket ville bli endret til ugunst. Det ble også vist til at tilleggsavgift regnes som straff etter EMK artikkel 6.

Ombudsmannen uttalte at mye kunne tale for at tilleggsavgiften i den aktuelle saken, både før og etter klagebehandlingen, var å anse som straff etter EMK. At tilleggsavgiften kan regnes som straff medfører i utgangspunktet at den avgiftspliktige får rettigheter etter EMK, herunder artikkel 6 om rettferdig rettergang. Artikkel 6 nr. 3 oppstiller blant annet visse krav til den siktedes muligheter for kontradiksjon. Etter ombudsmannens syn kunne imidlertid ikke tilleggsavgiftens status som straff i seg selv medføre at forvaltningen hadde plikt til å sende forhåndsvarsel om endring til skade i en forvaltningssak klageren selv hadde brakt inn. Det avgjørende måtte være hvorvidt god forvaltningsskikk eller prinsippene i EMK artikkel 6 tilsa at klageren burde få anledning til å uttale seg.

Bakgrunnen for at forvaltningsloven § 34 ikke inneholder en regel om forhåndsvarsel/melding, er at i klagesaker er parten normalt allerede kjent med sakens anførsler og bevis, og har også hatt muligheten til å komme med sitt syn på disse i klagen. En generell ulovfestet plikt til å sende særskilt varsel i tilfeller hvor forvaltingen vurderer å endre et påklaget vedtak til skade for klageren, er det ikke grunnlag for. Det må i tilfelle være spesielle forhold i den konkrete saken som tilsier at varsel er nødvendig for at parten skal kunne ivareta sine interesser. Etter ombudsmannens syn kunne det ikke kreves at Toll- og avgiftsdirektoratet i denne saken på forhånd skulle varslet om sitt standpunkt eller sine foreløpige vurderinger av klagen eller saken. Klageren var en profesjonell aktør. Ombudsmannen kom etter en konkret vurdering til at hensynet til kontradiksjon var tilstrekkelig ivaretatt, og at verken god forvaltningsskikk eller prinsippene i EMK artikkel 6 tilsa at det var nødvendig med særskilt varsel i dette tilfellet.

Frihetsberøvelse

Oversitting i politiarrest

Ombudsmannen har i flere år fulgt opp brudd på hovedregelen om overføring fra politiarrest til fengsel innen to døgn (oversitting). Den 30. mai 2014 ga ombudsmannen en uttalelse om praksis for overføring av arrestanter til Oslo fengsel og Kriminalomsorgen region øst. Bakgrunnen for uttalelsen var et besøk til sentralarresten i Oslo politidistrikt i juni 2011 hvor det ble opplyst om en økning i antall oversittinger.

Det er et felles ansvar for politiet og kriminalomsorgen å sørge for at alle innsatte i politiarrest som hovedregel blir overført til fengsel innen to døgn. Oslo politidistrikts årsrapporter for bruk av politiarrest viste at det også i 2012 og 2013 hadde vært en økning i antall oversittinger. Ifølge politidistriktet skyldes tilfellene av oversitting i sin helhet kapasitetsproblemer og plassmangel i kriminalomsorgen. Det fremgikk videre av kriminalomsorgens årsstatistikk for 2013 at det faktiske belegget i fengslene i Kriminalomsorgen region øst var svært høyt samtidig som soningskøen på landsbasis hadde økt fra 2012 til 2013.

Ombudsmannen konstaterte at problemet med oversitting vedvarer i et urovekkende omfang – i alle fall for Oslo politidistrikts vedkommende. Som ledd i gjennomføringen av forebyggingsmandatet som ombudsmannen ble gitt i 2013, ble det i 2014 foretatt besøk til to andre politidistrikt (Søndre Buskerud og Vestfold) der det også ble konstatert oversitting, se egen melding om Sivilombudsmannens forebyggingsenhet. Lang sittetid i politiarrest har vært gjenstand for oppmerksomhet og kritikk fra flere hold gjennom en årrekke, blant annet fra Europarådets torturforebyggingskomité (CPT), og de ansvarlige myndigheter er godt kjent med situasjonen. Justis- og beredskapsdepartementet har det overordnede ansvaret for både politiet og kriminalomsorgen. Ombudsmannen minnet derfor i uttalelsen om at det er departementet, i samarbeid med underliggende etater, som har ansvaret for å løse utfordringene knyttet til lang sittetid i politiarrest. Ombudsmannen vil fortsette å holde fokus på problemstillinger knyttet til oversitting, også gjennom forebyggingsenhetens besøksvirksomhet, og ba om å bli holdt orientert om hvilke aktive grep som tas for å redusere antallet oversittinger i Oslo-området spesielt og landet generelt.

Politiets utlendingsinternat på Trandum

Ombudsmannen besøkte politiets utlendingsinternat på Trandum høsten 2012. Besøket var en oppfølging av tidligere besøk i 2006 og 2008. Den 13. august 2014 ga ombudsmannen en uttalelse i saken. De materielle forholdene på internatet var i 2012 vesentlig forbedret etter ferdigstillelsen av to nye boenheter, hvorav en sto ferdig på tidspunktet for besøket.

På grunn av flere alvorlige hendelser hadde store deler av driften blitt lagt om, og internatet fremsto som mer fengselslignende enn tidligere. På enkelte områder syntes hensynet til kontroll og sikkerhet å ha fått for stort gjennomslag i forhold til hensynet til de internertes privatliv. Det var blant annet tvilsomt om internatets rutiner for gjennomføring av visitasjoner var fullt ut i samsvar med regelverket. Full kroppsvisitasjon med besiktigelse av underlivet er et svært inngripende tiltak. For at tiltaket ikke skal anses «uforholdsmessig», jf. utlendingsloven § 107 og utlendingsinternatforskriften § 6, jf. § 8, må formålet være å avverge alvorlige hendelser. Det må foretas en konkret vurdering av forhold ved utlendingen og risikosituasjonen på det aktuelle tidspunktet. Nødvendigheten av kroppsvisitasjoner må vurderes opp mot andre gjennomførte og mulige sikkerhetstiltak. Videre må tiltaket være egnet til å oppnå det ønskede formålet. Rettspraksis fra Den Europeiske menneskerettsdomstol (EMD) viser at rutinemessig og tilfeldig kroppsvisitasjon med undersøkelse av underlivet etter forholdene kan innebære en krenkelse av EMK artikkel 3 om forbud mot umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff.

For at kroppsvisitasjonen ikke skal anses som en konvensjonskrenkelse, må undersøkelsen være nødvendig for å oppnå et legitimt formål, og gjennomføres med tilstrekkelig respekt for menneskelig verdighet.

Ombudsmannen mente at det var positivt at Politiets utlendingsenhet hadde foretatt endringer i hovedinstruksen og de interne retningslinjene for visitasjon av mindreårige, og at det ble vurdert et lettere kontrollregime for familier. De fleste internerte risikerte imidlertid å bli utsatt for rutinemessig kroppsvisitasjon ofte og uventet. Det syntes ikke som om det ble foretatt en konkret vurdering av behovet for kroppsvisitasjon verken ved ankomst, etter besøk, etter kontakt med omverdenen eller ved tilfeldig undersøkelse av beboelsesrom på internatet. Ved vurderingen av om visitasjon er nødvendig, mente ombudsmannen at det burde sees hen til forhold ved den internerte, bakgrunnen for interneringen, lengden på oppholdet, øvrige sikkerhetstiltak, eventuell kjennskap til besøkende, antall samtidige besøk i besøksrommet mv. Videre måtte det vurderes om det f.eks. var forhold ved den internerte (særlig sårbarhet) som kunne medføre at full kroppsvisitasjon måtte anses uforholdsmessig. Graden av integritetskrenkelse som kroppsvisitasjon innebærer, måtte vurderes opp mot alvorligheten av de uønskede hendelsene politiet forsøker å unngå. Det måtte også foretas en konkret vurdering av om en mindre inngripende form for visitasjon kunne anses tilstrekkelig i det enkelte tilfellet, f.eks. alminnelig visitasjon utenpå klærne eller ved å beholde undertøyet på. Politiet måtte også påse at kontrolltiltaket ble gjennomført så skånsomt som forholdene tillot.

Det ble i uttalelsen også funnet grunn til å knytte enkelte merknader til utformingen av de interne retningslinjene om tilsynshyppigheten ved sikkerhetsavdelingen, de internertes tilgang til mobiltelefoner, behov for revisjon av de interne retningslinjene og manglende informasjon til de internerte om tilsynsrådet for internatet. Politiets utlendingsenhet orienterte i januar 2015 om sitt arbeid med å følge opp merknadene som fremkommer i uttalelsen. Ombudsmannens oppfølging av saken er ikke avsluttet og nye besøk til Trandum vil også være aktuelt som ledd i forebyggingsenhetens besøksvirksomhet.

Vern av eiendomsretten

Pålegg om reduksjon av reintall

EMK protokoll 1 artikkel 1 (EMK P1-1) om vern av eiendomsretten var tema i en uttalelse fra ombudsmannen 26. juni 2014 om pålegg om reduksjon av reintall.

Statens reindriftsforvaltning sendte et forhåndsvarsel om pålegg om forholdsmessig reduksjon av reintall med henvisning til reindriftsloven § 60 tredje ledd. Flere reindriftsutøvere uttalte da at forholdsmessig reduksjon av reintallet ville føre til at reintallet automatisk ville bli så lavt at det ikke ga livsgrunnlag. Reindriftsutøverne mente at vedtak om forholdsmessig reduksjon var en uforutsigbar og uheldig myndighetsutøvelse, som i liten grad ivaretok hensynet til likebehandling. De fremholdt at en rekke siidaandeler hadde økt sin flokk i strid med krav og anmodninger fra myndighetene, for å posisjonere seg før vedtaket kom. En siida er en reindriftsenhet, som består av flere siidaandeler. Da pålegg om forholdsmessig reduksjon av reintall ble vedtatt, klaget en av reindriftsutøverne via Reindriftsstyret og Landbruks- og matdepartementet til ombudsmannen. Landbruks- og matdepartementet vurderte ikke forholdet til EMK P1-1 i klagebehandlingen.

Ombudsmannen uttalte blant annet at EMK P1-1 er norsk lov og er gitt forrang foran annen norsk lovgivning, jf. menneskerettsloven § 2 nr. 1 a, jf. § 3. Dette innebærer at et vedtak som er i strid med EMK P1-1, ikke er lovlig. Departementet måtte derfor vurdere om det konkrete vedtaket var i strid med EMK P1-1, selv om det mente at vedtaket isolert sett var hjemlet i reindriftsloven § 60.

Konvensjonspraksis knyttet til EMK P1-1 tilsier at det må foreligge en eiendomsinteresse, og det må foreligge et inngrep i denne for at bestemmelsen skal komme til anvendelse. For at inngrepet likevel skal være i tråd med EMK P1-1, må det ha hjemmel i lov, ha et legitimt formål og være proporsjonalt. Ombudsmannen kom til at rein- og siidaandel er en «eiendomsinteresse» som er vernet av bestemmelsen, og at et vedtak om forholdsmessig reduksjon er å regne som et inngrep i denne interessen. Vedtaket om forholdsmessig reduksjon hadde imidlertid hjemmel i nasjonal lov, og inngrepet hadde et legitimt formål; en bærekraftig reindrift over tid.

Det springende punktet var etter dette om inngrepet var proporsjonalt. Staten har en vid skjønnsmargin i saker om inngrep i eiendomsretten, men den må finne en rimelig balanse mellom statens styringsbehov og individets beskyttelsesbehov. Dette gjelder også når inngrepet er omfattet av den såkalte «kontrollregelen» i EMK P1-1 annet ledd. Vurderingstemaet er om den vedtaket retter seg mot, etter en helhetsvurdering, må anses å være en individuell og urimelig byrde.

Klageren hadde anført at han – som følge av vedtaket – ikke ville kunne leve av reindriften, og at han ble dårligere stilt enn andre reineiere. Disse anførslene utløste etter ombudsmannens syn behov for en vurdering av om vedtaket i dette konkrete tilfellet kunne være så tyngende at det kunne være i strid med EMK P1-1. Det ble imidlertid presisert at ombudsmannen ikke hadde konkludert i dette spørsmålet. Departementet skulle imidlertid ha vurdert spørsmålet i klagebehandlingen.

Etter ombudsmannens uttalelse vurderte departementet saken på nytt og opprettholdt sitt vedtak. I den nye behandlingen ble imidlertid forholdet til EMK P1-1 vurdert.

Problemstillingen ble senere fulgt opp i to lignende saker i form av brev fra ombudsmannen til Landbruks- og matdepartementet hvor det også ble bedt om at forholdet til EMK P1-1 ble vurdert. Departementet vurderte deretter forholdet til EMK P1-1, og opprettholdt vedtakene.

Spanske sjøfolk på norske skip

Fra 1960- til 1980-tallet arbeidet rundt 12 000 spanske sjøfolk på norske skip. De betalte sjømannsskatt til Norge, men ikke folketrygdavgift. Etter å ha oppnådd pensjonsalder, kontaktet noen av dem norske myndigheter, og ombudsmannen, med krav om utbetaling av pensjon fra Norge på bakgrunn av den innbetalte sjømannsskatten, eventuelt tilbakebetaling av skatten de hadde betalt. Ombudsmannen tok første gang opp saken med norske myndigheter i 2012, og konkluderte med at sjøfolkene ikke hadde opptjent pensjonsrettigheter i Norge. Et eventuelt krav om tilbakebetaling av skatt var foreldet.

I 2013 ba representanter for sjømennene ombudsmannen bistå med en forespørsel om en bilateral avtale mellom Norge og Spania. Ombudsmannen tok forespørselen opp med Utenriksdepartementet, Finansdepartementet og Arbeids- og sosialdepartementet. Norske myndigheter konkluderte imidlertid med at man ikke var villig til å inngå en slik avtale. Saken ble avsluttet hos ombudsmannen.

I august 2014 kom en av klagerne tilbake til saken, blant annet med en anførsel om at sjøfolkene hadde en forventning om pensjon fra Norge som kunne være vernet av EMK P1-1, og at manglende pensjonsrettigheter for de spanske sjøfolkene var diskriminerende, jf. EMK artikkel 14. Ombudsmannen tok spørsmålet opp med Arbeids- og sosialdepartementet, som blant annet svarte at departementet ikke kunne se at sjøfolkene hadde en berettiget forventning om pensjon, jf. EMK P1-1. For at et gode skal anses som en eiendom i EMK P1-1s forstand, må det ha grunnlag i nasjonal rett. Det nasjonale rettsgrunnlaget er et sentralt kriterium for å avgjøre om det foreligger eiendom etter P 1-1. Kravet gjelder både for eksisterende eiendom og for andre aktiva det er knyttet en berettiget forventning til. I sitt avsluttende brev uttalte ombudsmannen at han – på bakgrunn av den informasjonen som var presentert i saken – vanskelig kunne konkludere med at de spanske sjøfolkenes krav om pensjon hadde tilstrekkelig grunnlag i nasjonal rett – «sufficient basis in national law» – til å være vernet av EMK P1-1.

Retten til ytrings- og informasjonsfrihet

Ansattes ytringsfrihet

Ytringsfrihet er en grunnleggende menneskerettighet, beskyttet av Grunnloven § 100, EMK artikkel 10 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 19.

Det rettslige utgangspunktet er at ansatte har samme vern for sin ytringsfrihet som enhver annen borger. Rollen som arbeidstaker medfører imidlertid visse begrensninger. Det følger av Grunnloven § 100 og EMK artikkel 10 at slike begrensninger krever et rettslig grunnlag. Dette kan være lovfestede begrensninger (for eksempel taushetsplikt), avtaler om taushetsplikt eller den ulovfestede lojalitetsplikten som gjelder i alle arbeidsforhold. Lojalitetsplikten innebærer at ansatte har en plikt til å opptre lojalt overfor den virksomheten de arbeider i. Dette betyr imidlertid ikke at arbeidsgiveren har adgang til å regulere eller sanksjonere ytringer som ansatte fremsetter på egne vegne, etter sin egen forventning til de ansattes lojalitet. Tilgang til informasjon og en informert offentlig debatt er viktig for et velfungerende demokrati. Ansatte vil kunne ha spesiell kompetanse, innsikt og erfaring knyttet til arbeidsforholdet. Det vil også være nettopp i egenskap av å ha førstehånds kjennskap til området, at den ansattes ytringer har betydning i den offentlige debatten. Ansattes ytringsfrihet kan også bidra til å motvirke og avdekke ulovlige eller kritikkverdige forhold.

En sykehjemslege uttalte seg to ganger kritisk i lokalavisen om kommuneadministrasjonens kutt i et omsorgsbudsjett og muligheten for en eventuell nedleggelse av sykehjemsplasser. Først i et intervju og deretter i et leserinnlegg. Etter avisoppslagene fikk legen en skriftlig tilrettevisning fra sin arbeidsgiver, kommunen.

Ombudsmannen konkluderte i sin uttalelse 25. september 2014 med at legens ytringer ikke kunne anses fremsatt på vegne av kommunen. Ytringene var dermed ikke i strid med det interne medieregelverket kommunen hadde vist til. Spørsmålet var da om ytringene var i strid med den ulovfestede lojalitetsplikten som gjelder for arbeidstakere. Generelt skal det mye til for at den ulovfestede lojalitetsplikten kan begrunne begrensninger i ansattes ytringsfrihet. Hver sak må vurderes konkret, og det er i utgangspunktet arbeidsgiveren som må bevise at ytringen påfører, eller kan påføre, virksomheten skade. Ytringer som ikke er undergitt taushetsplikt, og som i hovedsak gir uttrykk for arbeidstakerens egne oppfatninger, vil det vanligvis være anledning til å komme med. Det gjelder også ytringer som arbeidsgiveren oppfatter som uønskede, uheldige eller ubehagelige. Offentlige ansatte har et vidt spillerom – både i form og innhold – for offentlig å gi uttrykk for sin mening, også om eget arbeidsområde og egen arbeidsplass. Slik saken var opplyst, var legens ytringer ikke i strid med den alminnelige lojalitetsplikten. Det var dermed ikke grunnlag for tilrettevisningen, og ombudsmannen kom til at den måtte anses som en urettmessig begrensning av legens ytringsfrihet. Kommunen ble bedt om å trekke tilrettevisningen tilbake.

En annen uttalelse fra ombudsmannen samme dag omhandlet vedkommende kommunes interne regelverk om ansattes rett til å ytre seg offentlig. På bakgrunn av flere artikler og debattinnlegg i en avis om ytringsfriheten for de ansatte i en kommune, besluttet ombudsmannen å undersøke denne kommunens mediereglement og etiske retningslinjer.

Hvorvidt en ytring er illojal på en slik måte at den er ulovlig, beror på en sammensatt, skjønnsmessig vurdering, som vil kunne gi ulikt resultat i forskjellige situasjoner. Blant annet vil vurderingen kunne falle ulikt ut for ansatte på forskjellige stillingsnivåer. Dette medfører at det kan være vanskelig å gi klare, generelle retningslinjer for grensene for hva ansatte kan ytre seg om. Offentlige arbeidsgivere må derfor bestrebe seg på å være presise og forsiktige ved utarbeidelsen av slikt regelverk, og de ansatte må kunne legge til grunn at det som fremgår direkte av det skriftlige regelverket, er i samsvar med gjeldende rett.

Det interne regelverket i den aktuelle kommunen gikk på enkelte punkter for langt i å begrense de ansattes ytringsfrihet, og enkelte bestemmelser var uformet på en uheldig måte. Kommunen ble derfor bedt om å endre de aktuelle bestemmelsene i medie-reglementet og de etiske retningslinjene. For ordens skyld ble det presisert at ombudsmannens gjennomgang ikke innebar noen rettslig godkjenning av de delene av regelverket som det ikke ble knyttet særskilte merknader til. De generelle undersøkelsene som ble foretatt, ga også begrensede muligheter til å vurdere hvordan kommunen praktiserte regelverket. Det vil først og fremst kunne undersøkes i konkrete enkeltsaker.

Innsyn i lydlogger

NRK klaget i 2014 flere avslag på innsyn i lydlogger inn for ombudsmannen med henvisning til EMK artikkel 10 om ytrings- og informasjonsfrihet. En lydlogg er et kronologisk lydopptak av telefonsamtaler i eksempelvis nødalarmsentraler og operative nødenheter. En lydlogg inneholder flere samtaler og oppringninger, men kan være delt i ulike lydfiler som inneholder enkeltsamtaler eller oppringninger.

Lydlogger kan i en del tilfeller inneholde opplysninger underlagt taushetsplikt som skal unntas offentlighet med hjemmel i offentleglova § 13. Lydlogger kan også ofte unntas med hjemmel i offentleglova § 14 om organinterne dokumenter. Hvis dokumenter unntas med hjemmel i § 14, må det imidlertid alltid foretas en meroffentlighetsvurdering av om de likevel bør gis ut, jf. offentleglova § 11.

EMK artikkel 10 kan på visse vilkår gi rett til innsyn i lydlogger. I Rt. 2013 s. 374 la Høyesterett til grunn at pressens krav om tilgang til lydbåndopptak fra hovedforhandlingen mot Arne Treholt falt inn under artikkel 10 nr. 1. Det fremkommer imidlertid av kjennelsen at ikke ethvert krav om innsyn i dokumenter eller annet informasjonsmateriale i offentlig besittelse omfattes.

Det understrekes i kjennelsen at spørsmålet om et krav om innsyn har vern etter artikkel 10 nr. 1, må vurderes konkret. Det fremheves at jo større samfunnsinteresse det er knyttet til en sak, jo større behov er det for at forholdene legges til rette for at pressen gis mulighet til å fylle sin funksjon på en tilfredsstillende måte.

I en uttalelse 10. april 2014 tok ombudsmannen stilling til en klage fra NRK om Politidirektoratets avslag på innsyn i deler av politiets lydlogg fra terrorangrepene 22. juli 2011. Ombudsmannen kom til at de aktuelle lydfilene var omfattet av unntaket for organinterne dokumenter i offentleglova § 14. Politiets håndtering av terrorangrepene hadde imidlertid stor allmenn interesse, og lydfilene, med unntak av de som var gjort tilgjengelig gjennom lekkasjer, var ikke kjent andre steder. Ombudsmannen kom derfor etter en konkret vurdering til at NRKs innsynskrav kunne sies å falle inn under EMK artikkel 10 nr. 1. Dette ga ikke i seg selv en rett til innsyn, men innebar blant annet at det måtte tas særlig hensyn til pressens funksjon som «public watch dog» i vurderingen av om innsyn skulle gis. Den nærmere vurderingen av kravet om innsyn i lydopptakene ble foretatt med utgangspunkt i EMK artikkel 10 nr. 2 sammenholdt med bestemmelsen om meroffentlighet i offentleglova. NRK hadde fått innsyn i transkripsjoner av de aktuelle samtalene. Hva som faktisk ble sagt, var derfor kjent for NRK. Det måtte foretas en avveining av allmennhetens behov for å få høre opptak fra samtalene når det var gitt innsyn i innholdet i samtalene, og behovet for unntak.

Politidirektoratet viste til belastningen for den enkelte tilsatte i politiet ved avspilling av samtalene, samt at offentliggjøring vil kunne få negative konsekvenser for det fremtidige arbeidet på operasjonssentralen. Politiet var enig i at det var stor offentlig interesse for saken, men mente at pressens funksjon ble ivaretatt ved at det ble gitt innsyn i transkripsjonen av samtalene. Ombudsmannen kom etter en konkret vurdering til at de hensyn som var vektlagt i politiets vurdering av innsynskravet, fremsto som relevante og saklige, og at det ikke var grunnlag for å kritisere Politidirektoratets vurderinger og konklusjon.

I et brev 31. juli 2014 tok ombudsmannen stilling til en klage fra NRK på Fylkesmannen i Sogn og Fjordanes avslag på begjæring om innsyn i deler av Alarmsentralen Sogn og Fjordane IKS’ lydlogg fra trippeldrapet på Valdresekspressen 4. november 2013. Lydloggen var unntatt med hjemmel i offentleglova § 14 om organinterne dokumenter. NRK hadde fått innsyn i skriftlig logg om hendelsen, men ikke i lydloggen. Ombudsmannen kom til at fylkesmannen på korrekt måte hadde vurdert om unntaksbestemmelsen i EMK artikkel 10 nr. 2 fikk anvendelse, og fant derfor ikke grunn til å ta standpunkt til om kravet om innsyn i lydloggen falt inn under EMK artikkel 10 nr. 1.

Fylkesmannen skrev blant annet at hvordan nødetatene handler og samhandler i en nødsituasjon, har stor offentlig interesse. Åpenhet om dette vil kunne styrke tilliten til det offentlige og allmennhetens kontroll, i samsvar med hensynene bak offentleglova. På den annen side var opplysningene i den skriftlige loggen gjort offentlig. Den merinformasjon som lå i lydloggen, var etter fylkesmannens vurdering ikke av særlig interesse for allmenheten. En velfungerende nødmeldingstjeneste krever at nødetatene og innringere må kunne kommunisere fritt uten å tenke på at lydopptakene vil kunne offentliggjøres. Innsyn i lydloggen ble etter dette ikke gitt. Ombudsmannen kom til at de momentene fylkesmannen hadde vektlagt var saklige og relevante, og det ble ikke funnet grunn til å foreta videre undersøkelser i saken.

Ombudsmannens uttalelse 14. november 2014 (sak 2014/127) omhandlet Helse- og omsorgsdepartementets avslag på NRKs begjæring om innsyn i lydloggen fra AMK-sentralen i Helse Førde HF i forbindelse med trippeldrapet på Valdresekspressen. Departementet la til grunn at saken var av stor offentlig interesse, og at det dermed kunne gis delvis innsyn i lydloggen. Taushetsbelagte opplysninger i lydloggen var imidlertid unntatt, jf. offentleglova § 13 sammenholdt med helsepersonelloven § 21. Ettersom helseforetaket ikke hadde tekniske løsninger som gjorde det mulig å redigere bort de taushetsbelagte opplysningene fra lydfilene, la departementet til grunn at innsyn kunne gis ved transkripsjon av lydloggen.

I og med at departementet hadde foretatt en konkret meroffentlighetsvurdering, og kommet til at det kunne gis delvis innsyn i lydloggen, fant ombudsmannen ikke grunn til å gå nærmere inn på NRKs anførsler om EMK artikkel 10 i saken. Slik saken var opplyst, var det vanskelig å se at den merinformasjon som kom frem på lydfilene sammenlignet med transkripsjonen av lydfilene som NRK hadde fått tilgang til, hadde tilstrekkelig allmenn interesse til at bestemmelsen kom til anvendelse.

Når det gjaldt spørsmålet om innsyn i lydfilene i lydloggen, sluttet ombudsmannen seg til departementets vurdering av at lydloggen inneholdt enkelte opplysninger som måtte anses å være taushetsbelagte etter helsepersonelloven § 21, og som dermed skulle unntas fra innsyn, jf. offentleglova § 13. Spørsmålet var om det ville være urimelig arbeidskrevende for organet å skille ut de taushetsbelagte opplysningene fra lydfilene i lydloggen før innsyn ble gitt. Ombudsmannen konkluderte med at departementet ikke i tilstrekkelig grad hadde godtgjort at det ville være urimelig arbeidskrevende å skille dem ut. Ombudsmannen ba departementet foreta en ny vurdering av saken og undersøke om det fantes tilgjengelige tekniske løsninger for å foreta den aktuelle sladdingen, og hvor arbeidskrevende dette ville være.

Forbudet mot dobbeltstraff

Midlertidig inndragning av skjenkebevilling

EMK protokoll 7 artikkel 4 nr. 1 (EMK P7-4) oppstiller forbud mot at noen straffeforfølges flere ganger for det samme forholdet. Bestemmelsens nærmere innhold er utviklet gjennom omfattende praksis fra EMD.

Ombudsmannens uttalelse 25. november 2014 gjaldt spørsmålet om ileggelse av forelegg for brudd på alkoholloven, stengte for at det senere ble truffet vedtak om midlertidig inndragning av skjenkebevilling. Både forelegget og den midlertidige inndragningen var rettet mot samme rettssubjekt og gjaldt samme straffbare forhold – skjenking av mindreårige. De sentrale spørsmålene var dermed om midlertidig inndragning av skjenkebevilling er å anse som straff, og i tilfelle om den midlertidige inndragningen var i strid med forbudet mot dobbeltstraff, jf. EMK P7-4-1 i denne saken.

De fleste avgjørelser om EMKs straffebegrep gjelder EMK artikkel 6 og 7. Praksis fra EMD innebærer at straffebegrepet er det samme i EMK artikkel 6 og i EMK P7-4. Det medfører at de såkalte Engelkriteriene, som første gang ble oppstilt i EMDs dom 8. juni 1976 Engel m.fl. mot Nederland, er avgjørende for om midlertidig inndragning av skjenkebevilling er straff i EMK P7-4s forstand.

Engelkriteriene innebærer at spørsmålet om en sanksjon skal anses som straff etter konvensjonen, må avgjøres ut fra en vurdering av (1) nasjonal klassifikasjon, (2) den overtrådte handlingsnormens karakter og (3) innholdet og alvoret av den sanksjon som lovbryteren risikerer. Kriteriene er som utgangspunkt alternative, «men en forfølgning kan også bli betraktet som straffeforfølgning på grunnlag av den kumulative effekt av flere av kriteriene», jf. blant annet Rt. 2004 s. 1500 avsnitt 38.

Etter en samlet vurdering av blant annet formålet med alkohollovens bestemmelse om inndragning av skjenkebevilling, og om bestemmelsen har et strafferettslig preg, kom ombudsmannen til at vedtak om midlertidige inndragning av skjenkebevilling som følge av brudd på aldersbestemmelsene i alkoholloven må anses som straff etter EMK.

Spørsmålet var deretter om inndragningsvedtaket innebar gjentatt forfølgning eller om det forelå lovlig parallellforfølgning. Det fremgår av ordlyden i EMK P7-4 at den første forfølgningen, er avsluttet når vedkommende som saken gjelder, er «finally acquitted or convicted». Bestemmelsen har imidlertid ikke nærmere regler for når en avgjørelse oppnår slik sperrevirkning. Siden det er adgang til å anke vedtakelsen av et forelegg, ankefristen er den samme som for dommer og en ankebehandling kan medføre at vedtakelsen oppheves, kom ombudsmannen til at forelegget neppe kunne anses som endelig i EMK P7-4s forstand ved vedtakelsen. I dette tilfellet ble forelegget dermed endelig når ankefristen var utløpt, dvs. 13. mai 2013. Selskapet mottok forhåndsvarsel om inndragning av skjenkebevilling 29. eller 30. april 2013. Kommunen fattet vedtak om inndragning 4. juni 2013, og fylkesmannen stadfestet 20. februar 2014 vedtaket. Forfølgningen i foreleggssaken og inndragningssaken hadde dermed til en viss grad skjedd parallelt.

Forelegget og inndragningen ble ilagt av to ulike myndigheter, påtalemyndigheten og kommunen, uten at forfølgningene hadde noen tilknytning til hverandre. Sakene ble også vurdert uavhengig av hverandre, både i forhold til de faktiske forholdene og hvilken reaksjon som skulle ilegges. Inndragning av skjenkebevilling er heller ikke betinget av at det foreligger en rettslig bindende avgjørelse, forelegg eller dom, som slår fast de faktiske forholdene. Selv om kommunen i denne saken bygget på en anmeldelse, foretok den egne undersøkelser av saken, blant annet gjennom forhåndsvarsel hvor bevillingshaveren ble gitt mulighet til å uttale seg. Det kunne dermed ikke sies å være en tilstrekkelig saklig og tidsmessig sammenheng mellom de ulike forfølgningene. På denne bakgrunn innebar foreleggssaken og inndragningssaken to parallelle og separate forfølgninger. Ettersom inndragningssaken ikke ble avsluttet da forelegget ble endelig 13. mai 2013, ble bevillingshaveren straffet to ganger for samme forhold. Inndragningsvedtaket var dermed i strid med forbudet mot dobbeltstraff i EMK P7-4.

Ombudsmannen ba derfor Fylkesmannen i Vest-Agder om å foreta en ny vurdering av vedtaket om inndragning av skjenkebevillingen. Helse- og omsorgsdepartementet ble bedt om å merke seg ombudsmannens syn på straffebegrepet ved arbeidet med oppfølgingen av en høring om endringer i alkoholregelverket.