Ansattes ytringsfrihet

Ytringsfrihet er en grunnleggende menneskerettighet, beskyttet av Grunnloven § 100, EMK artikkel 10 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 19.

Det rettslige utgangspunktet er at ansatte har samme vern for sin ytringsfrihet som enhver annen borger. Rollen som arbeidstaker medfører imidlertid visse begrensninger. Det følger av Grunnloven § 100 og EMK artikkel 10 at slike begrensninger krever et rettslig grunnlag. Dette kan være lovfestede begrensninger (for eksempel taushetsplikt), avtaler om taushetsplikt eller den ulovfestede lojalitetsplikten som gjelder i alle arbeidsforhold. Lojalitetsplikten innebærer at ansatte har en plikt til å opptre lojalt overfor den virksomheten de arbeider i. Dette betyr imidlertid ikke at arbeidsgiveren har adgang til å regulere eller sanksjonere ytringer som ansatte fremsetter på egne vegne, etter sin egen forventning til de ansattes lojalitet. Tilgang til informasjon og en informert offentlig debatt er viktig for et velfungerende demokrati. Ansatte vil kunne ha spesiell kompetanse, innsikt og erfaring knyttet til arbeidsforholdet. Det vil også være nettopp i egenskap av å ha førstehånds kjennskap til området, at den ansattes ytringer har betydning i den offentlige debatten. Ansattes ytringsfrihet kan også bidra til å motvirke og avdekke ulovlige eller kritikkverdige forhold.

En sykehjemslege uttalte seg to ganger kritisk i lokalavisen om kommuneadministrasjonens kutt i et omsorgsbudsjett og muligheten for en eventuell nedleggelse av sykehjemsplasser. Først i et intervju og deretter i et leserinnlegg. Etter avisoppslagene fikk legen en skriftlig tilrettevisning fra sin arbeidsgiver, kommunen.

Ombudsmannen konkluderte i sin uttalelse 25. september 2014 med at legens ytringer ikke kunne anses fremsatt på vegne av kommunen. Ytringene var dermed ikke i strid med det interne medieregelverket kommunen hadde vist til. Spørsmålet var da om ytringene var i strid med den ulovfestede lojalitetsplikten som gjelder for arbeidstakere. Generelt skal det mye til for at den ulovfestede lojalitetsplikten kan begrunne begrensninger i ansattes ytringsfrihet. Hver sak må vurderes konkret, og det er i utgangspunktet arbeidsgiveren som må bevise at ytringen påfører, eller kan påføre, virksomheten skade. Ytringer som ikke er undergitt taushetsplikt, og som i hovedsak gir uttrykk for arbeidstakerens egne oppfatninger, vil det vanligvis være anledning til å komme med. Det gjelder også ytringer som arbeidsgiveren oppfatter som uønskede, uheldige eller ubehagelige. Offentlige ansatte har et vidt spillerom – både i form og innhold – for offentlig å gi uttrykk for sin mening, også om eget arbeidsområde og egen arbeidsplass. Slik saken var opplyst, var legens ytringer ikke i strid med den alminnelige lojalitetsplikten. Det var dermed ikke grunnlag for tilrettevisningen, og ombudsmannen kom til at den måtte anses som en urettmessig begrensning av legens ytringsfrihet. Kommunen ble bedt om å trekke tilrettevisningen tilbake.

En annen uttalelse fra ombudsmannen samme dag omhandlet vedkommende kommunes interne regelverk om ansattes rett til å ytre seg offentlig. På bakgrunn av flere artikler og debattinnlegg i en avis om ytringsfriheten for de ansatte i en kommune, besluttet ombudsmannen å undersøke denne kommunens mediereglement og etiske retningslinjer.

Hvorvidt en ytring er illojal på en slik måte at den er ulovlig, beror på en sammensatt, skjønnsmessig vurdering, som vil kunne gi ulikt resultat i forskjellige situasjoner. Blant annet vil vurderingen kunne falle ulikt ut for ansatte på forskjellige stillingsnivåer. Dette medfører at det kan være vanskelig å gi klare, generelle retningslinjer for grensene for hva ansatte kan ytre seg om. Offentlige arbeidsgivere må derfor bestrebe seg på å være presise og forsiktige ved utarbeidelsen av slikt regelverk, og de ansatte må kunne legge til grunn at det som fremgår direkte av det skriftlige regelverket, er i samsvar med gjeldende rett.

Det interne regelverket i den aktuelle kommunen gikk på enkelte punkter for langt i å begrense de ansattes ytringsfrihet, og enkelte bestemmelser var uformet på en uheldig måte. Kommunen ble derfor bedt om å endre de aktuelle bestemmelsene i medie-reglementet og de etiske retningslinjene. For ordens skyld ble det presisert at ombudsmannens gjennomgang ikke innebar noen rettslig godkjenning av de delene av regelverket som det ikke ble knyttet særskilte merknader til. De generelle undersøkelsene som ble foretatt, ga også begrensede muligheter til å vurdere hvordan kommunen praktiserte regelverket. Det vil først og fremst kunne undersøkes i konkrete enkeltsaker.

Innsyn i lydlogger

NRK klaget i 2014 flere avslag på innsyn i lydlogger inn for ombudsmannen med henvisning til EMK artikkel 10 om ytrings- og informasjonsfrihet. En lydlogg er et kronologisk lydopptak av telefonsamtaler i eksempelvis nødalarmsentraler og operative nødenheter. En lydlogg inneholder flere samtaler og oppringninger, men kan være delt i ulike lydfiler som inneholder enkeltsamtaler eller oppringninger.

Lydlogger kan i en del tilfeller inneholde opplysninger underlagt taushetsplikt som skal unntas offentlighet med hjemmel i offentleglova § 13. Lydlogger kan også ofte unntas med hjemmel i offentleglova § 14 om organinterne dokumenter. Hvis dokumenter unntas med hjemmel i § 14, må det imidlertid alltid foretas en meroffentlighetsvurdering av om de likevel bør gis ut, jf. offentleglova § 11.

EMK artikkel 10 kan på visse vilkår gi rett til innsyn i lydlogger. I Rt. 2013 s. 374 la Høyesterett til grunn at pressens krav om tilgang til lydbåndopptak fra hovedforhandlingen mot Arne Treholt falt inn under artikkel 10 nr. 1. Det fremkommer imidlertid av kjennelsen at ikke ethvert krav om innsyn i dokumenter eller annet informasjonsmateriale i offentlig besittelse omfattes.

Det understrekes i kjennelsen at spørsmålet om et krav om innsyn har vern etter artikkel 10 nr. 1, må vurderes konkret. Det fremheves at jo større samfunnsinteresse det er knyttet til en sak, jo større behov er det for at forholdene legges til rette for at pressen gis mulighet til å fylle sin funksjon på en tilfredsstillende måte.

I en uttalelse 10. april 2014 tok ombudsmannen stilling til en klage fra NRK om Politidirektoratets avslag på innsyn i deler av politiets lydlogg fra terrorangrepene 22. juli 2011. Ombudsmannen kom til at de aktuelle lydfilene var omfattet av unntaket for organinterne dokumenter i offentleglova § 14. Politiets håndtering av terrorangrepene hadde imidlertid stor allmenn interesse, og lydfilene, med unntak av de som var gjort tilgjengelig gjennom lekkasjer, var ikke kjent andre steder. Ombudsmannen kom derfor etter en konkret vurdering til at NRKs innsynskrav kunne sies å falle inn under EMK artikkel 10 nr. 1. Dette ga ikke i seg selv en rett til innsyn, men innebar blant annet at det måtte tas særlig hensyn til pressens funksjon som «public watch dog» i vurderingen av om innsyn skulle gis. Den nærmere vurderingen av kravet om innsyn i lydopptakene ble foretatt med utgangspunkt i EMK artikkel 10 nr. 2 sammenholdt med bestemmelsen om meroffentlighet i offentleglova. NRK hadde fått innsyn i transkripsjoner av de aktuelle samtalene. Hva som faktisk ble sagt, var derfor kjent for NRK. Det måtte foretas en avveining av allmennhetens behov for å få høre opptak fra samtalene når det var gitt innsyn i innholdet i samtalene, og behovet for unntak.

Politidirektoratet viste til belastningen for den enkelte tilsatte i politiet ved avspilling av samtalene, samt at offentliggjøring vil kunne få negative konsekvenser for det fremtidige arbeidet på operasjonssentralen. Politiet var enig i at det var stor offentlig interesse for saken, men mente at pressens funksjon ble ivaretatt ved at det ble gitt innsyn i transkripsjonen av samtalene. Ombudsmannen kom etter en konkret vurdering til at de hensyn som var vektlagt i politiets vurdering av innsynskravet, fremsto som relevante og saklige, og at det ikke var grunnlag for å kritisere Politidirektoratets vurderinger og konklusjon.

I et brev 31. juli 2014 tok ombudsmannen stilling til en klage fra NRK på Fylkesmannen i Sogn og Fjordanes avslag på begjæring om innsyn i deler av Alarmsentralen Sogn og Fjordane IKS’ lydlogg fra trippeldrapet på Valdresekspressen 4. november 2013. Lydloggen var unntatt med hjemmel i offentleglova § 14 om organinterne dokumenter. NRK hadde fått innsyn i skriftlig logg om hendelsen, men ikke i lydloggen. Ombudsmannen kom til at fylkesmannen på korrekt måte hadde vurdert om unntaksbestemmelsen i EMK artikkel 10 nr. 2 fikk anvendelse, og fant derfor ikke grunn til å ta standpunkt til om kravet om innsyn i lydloggen falt inn under EMK artikkel 10 nr. 1.

Fylkesmannen skrev blant annet at hvordan nødetatene handler og samhandler i en nødsituasjon, har stor offentlig interesse. Åpenhet om dette vil kunne styrke tilliten til det offentlige og allmennhetens kontroll, i samsvar med hensynene bak offentleglova. På den annen side var opplysningene i den skriftlige loggen gjort offentlig. Den merinformasjon som lå i lydloggen, var etter fylkesmannens vurdering ikke av særlig interesse for allmenheten. En velfungerende nødmeldingstjeneste krever at nødetatene og innringere må kunne kommunisere fritt uten å tenke på at lydopptakene vil kunne offentliggjøres. Innsyn i lydloggen ble etter dette ikke gitt. Ombudsmannen kom til at de momentene fylkesmannen hadde vektlagt var saklige og relevante, og det ble ikke funnet grunn til å foreta videre undersøkelser i saken.

Ombudsmannens uttalelse 14. november 2014 (sak 2014/127) omhandlet Helse- og omsorgsdepartementets avslag på NRKs begjæring om innsyn i lydloggen fra AMK-sentralen i Helse Førde HF i forbindelse med trippeldrapet på Valdresekspressen. Departementet la til grunn at saken var av stor offentlig interesse, og at det dermed kunne gis delvis innsyn i lydloggen. Taushetsbelagte opplysninger i lydloggen var imidlertid unntatt, jf. offentleglova § 13 sammenholdt med helsepersonelloven § 21. Ettersom helseforetaket ikke hadde tekniske løsninger som gjorde det mulig å redigere bort de taushetsbelagte opplysningene fra lydfilene, la departementet til grunn at innsyn kunne gis ved transkripsjon av lydloggen.

I og med at departementet hadde foretatt en konkret meroffentlighetsvurdering, og kommet til at det kunne gis delvis innsyn i lydloggen, fant ombudsmannen ikke grunn til å gå nærmere inn på NRKs anførsler om EMK artikkel 10 i saken. Slik saken var opplyst, var det vanskelig å se at den merinformasjon som kom frem på lydfilene sammenlignet med transkripsjonen av lydfilene som NRK hadde fått tilgang til, hadde tilstrekkelig allmenn interesse til at bestemmelsen kom til anvendelse.

Når det gjaldt spørsmålet om innsyn i lydfilene i lydloggen, sluttet ombudsmannen seg til departementets vurdering av at lydloggen inneholdt enkelte opplysninger som måtte anses å være taushetsbelagte etter helsepersonelloven § 21, og som dermed skulle unntas fra innsyn, jf. offentleglova § 13. Spørsmålet var om det ville være urimelig arbeidskrevende for organet å skille ut de taushetsbelagte opplysningene fra lydfilene i lydloggen før innsyn ble gitt. Ombudsmannen konkluderte med at departementet ikke i tilstrekkelig grad hadde godtgjort at det ville være urimelig arbeidskrevende å skille dem ut. Ombudsmannen ba departementet foreta en ny vurdering av saken og undersøke om det fantes tilgjengelige tekniske løsninger for å foreta den aktuelle sladdingen, og hvor arbeidskrevende dette ville være.