Nærings- og fiskeridepartementet legger med dette
fram forslag til endringer i lov 19. desember 2003 nr. 130 om Innovasjon Norge.
Hensikten med endringene er å skape bedre rammer for eierstyring,
forvaltning og utvikling av Innovasjon Norge. Endringene vil legge
til rette for at Innovasjon Norge kan tilpasse kompetanse og innsats
ved kontorene rundt om i Norge til ulike behov i regionene.
Forslagene innebærer at styret i Innovasjon Norge
får større handlingsrom til å utforme kundekontakt, saksbehandling
og beslutningssystem til det beste for gründere, bedrifter og innovasjons-
og næringsmiljøer.
Innovasjon Norges formål om å være statens og fylkeskommunenes
virkemiddel for å realisere verdiskapende næringsutvikling i hele
landet ligger fast. Det samme gjelder kravene om at styret må påse
at selskapet har en organisering som er tilpasset ulike behov i
regionene og kravene om at selskapet skal delta i regionale prosesser
og regionale partnerskap. Det foreslås presiseringer i loven for
å sikre at oppdrag kan legges direkte til Innovasjon Norge.
Departementet foreslår å oppheve lovbestemmelsen
om at selskapet skal ha regionale styrer. Dette vil legge til rette
for at selskapet kan finne den beslutningsstrukturen som best ivaretar kravene
til god saksbehandling. Det vil også gi selskapet mulighet til å
organisere kundekontakt og interne ressurser slik at de tilpasses
ulike behov i regionene.
Videre foreslår departementet at selskapet blir mer
ansvarlig for egne forpliktelser i tråd med hovedregelen for sektorpolitiske
selskaper, samt enkelte andre endringer for å redusere ulikheter mellom
lov om Innovasjon Norge og alminnelig selskapslovgivning.
Særlovgivningen for Innovasjon Norge vil med disse
endringene bli mer lik den alminnelige selskapslovgivningen og de
alminnelige prinsipper for god eierstyring og selskapsledelse. Selskapet vil
i større grad kunne drives etter alminnelige selskapsrettslige prinsipper
med klare ansvarslinjer mellom de ulike organene i selskapet. Endringene
i lov om Innovasjon Norge vil ikke medføre behov for endringer i
andre lover.
I Prop. 89 L (2014–2015) Endringer i lov om
Innovasjon Norge (eierforhold og forvaltning av selskapet) foreslo
departementet en rekke endringer i lov om Innovasjon Norge.
Stortinget behandlet lovforslaget 19. januar 2016
og fattet følgende vedtak i samsvar med næringskomiteens innstilling,
jf. Innst. 131 L (2015–2016):
«Vedtak 463
Prop. 89
L (2014–2015) Endringer i lov om Innovasjon Norge (eierforhold og
forvaltning av selskapet) sendes tilbake til regjeringen.
Vedtak
464
Stortinget ber regjeringen legge frem en ny proposisjon
om endringer i lov om Innovasjon Norge.
Vedtak
465
Stortinget ber regjeringen legge til grunn at
dagens eierstruktur i Innovasjon Norge beholdes.
Vedtak
466
Stortinget ber regjeringen legge til grunn at
lovfesting av regionale styrer i Innovasjon Norge opphører.
Vedtak
467
Stortinget ber regjeringen legge til grunn at
Innovasjon Norge skal ha et styre på minst 9 medlemmer.
Vedtak
468
Stortinget ber regjeringen legge til grunn at eiernes
ansvar for økonomiske forpliktelser i Innovasjon Norge begrenses
i tråd med forslaget i Prop. 89 L (2014–2015) Endringer i lov om
Innovasjon Norge (eierforhold og forvaltning av selskapet).»
Stortingets anmodning i vedtak 465 er fulgt
opp ved at det i denne proposisjonen ikke foreslås endringer i § 2
som regulerer eierstrukturen i Innovasjon Norge.
Stortingets anmodning i vedtak 466 følges opp ved
å videreføre forslaget i Prop. 89 L (2014–2015) om endringer i §§ 13
og 14 som innebærer en oppheving av kravet om at selskapet skal
ha regionale styrer.
Stortingets anmodning i vedtak 467 er fulgt
opp i forslag til endring i § 14, første ledd.
Stortingets anmodning i vedtak 468 er fulgt
opp med utgangspunkt i en videreføring av forslaget i Prop. 89 L
(2014–2015) om endring i § 9, men med en mindre justering av dette
forslaget for å sikre at Innovasjon Norges ordninger kan innrettes
i tråd med reglene for offentlig støtte som følger av EØS-avtalen.
Departementets vurdering er at Stortingets anmodning
om endringer i all hovedsak er belyst i den alminnelige høringen
forut for Prop. 89 L (2014–2015). Anmodningen om videreføring av dagens
eierstruktur nødvendiggjør imidlertid en del lovtekniske endringer
i forhold til Prop. 89 L (2014–2015). Departementet ser også behov
for en justering fra Prop. 89 L (2014–2015) om endringer i § 9 Eiernes
ansvar. I Prop. 89 L (2014–2015) ble minstetallet eiervalgte styremedlemmer
i lovens § 14 første ledd foreslått redusert fra 6 til 5. Stortingets
anmodning om et lovfestet minsteantall på 9 eiervalgte styremedlemmer
er i tråd med størrelsen på sittende hovedstyre. Ansatteoppnevnte
medlemmer kommer i tillegg.
Forberedelsene til Prop. 89 L (2014–2015) ble gjort
fra våren 2014 til fremleggelse 10. april 2015. Et høringsbrev om
forslag til endringer i lov om Innovasjon Norge ble utarbeidet av Nærings-
og fiskeridepartementet, og sendt på høring 24. oktober 2014. De
relevante delene av høringssvarene sett i lys av Stortingets vedtak den
19. januar 2016 er behandlet under de enkelte punktene i denne proposisjonen.
I forberedelsen av denne proposisjonen er fylkeskommunene
og Innovasjon Norge involvert gjennom møter og brev. Tilbakemeldingene
fra denne dialogen er gjengitt under de relevante forslagene til
endringer. Etter departementets vurdering har det ikke vært behov
for en ny alminnelig høring før framleggelse av denne proposisjonen.
Departementet foreslår å begrense eieransvaret for
selskapets forpliktelser, jf. endringsforslaget til § 9 under punkt
3.3 i proposisjonen. Hvis selskapet i større grad blir ansvarlig
for egne forpliktelser, bør det stilles krav til at selskapet har
en forsvarlig egenkapital og gis nærmere bestemmelser for innskudd
i selskapet og utdeling av utbytte. De foreslåtte endringene i loven
innebærer ingen endringer i formålet til Innovasjon Norge som et
sektorpolitisk selskap med samfunnsmessige mål. Departementet viser
til at for de fleste statseide selskaper med sektorpolitiske mål
følger ansvarsregulering i ordinær selskapslovgivning, henholdsvis
statsforetaksloven og aksjeloven. Det vil i tillegg til reguleringen
av selskapets egenkapital være behov for å regulere egenkapital
tilhørende enkelte av ordningene, herunder låneordningene. Egenkapital tilhørende
ordningene reguleres nærmere som en del av administrative bestemmelser
for oppdragene.
Etter lov om Innovasjon Norge § 8 kan selskapet finansiere
sin virksomhet ved lån, garantier og tilskudd fra staten, fylkeskommunene
og andre offentlige aktører. Videre kan selskapet ha inntekter fra
næringslivet og andre private aktører.
Departementet mener at det er viktig å få fram
at oppdrag finansiert av offentlige aktører hviler på et lovfestet
grunnlag som presiserer at det er den offentlige oppdragsgiveren
som setter vilkårene for oppdraget. Innovasjon Norge er et virkemiddel
for staten og fylkeskommunene. Når oppdragsgivere får rett til å
tildele Innovasjon Norge oppdrag og når Innovasjon Norge har plikt
til å utføre slike oppdrag, vil det ikke foreligge en gjensidig
bebyrdende avtale i anskaffelsesregelverkets forstand. Selv om det
er knyttet en viss usikkerhet til avgrensingen av anskaffelsesregelverkets
anvendelsesområde for visse former for samarbeid i offentlig sektor,
mener departementet at lovendringsforslagene for §§ 8 og 10 sammenholdt
med selskapets formålsbestemmelse i gjeldende § 1 vil innebære at
anskaffelsesregelverket ikke kommer til anvendelse for fylkeskommunenes
oppdrag til Innovasjon Norge. Forholdet til anskaffelsesregelverket
ble ikke tematisert i forbindelse med at fylkeskommunene kom inn
på eiersiden i 2010.
Eiernes ansvarsregulering i lov om Innovasjon Norge
§ 9 har i dag en slik formulering:
«Eierne er ansvarlige for selskapets forpliktelser.
Dersom
det oppstår forpliktelser for selskapet etter en låne- eller garantiordning,
jf. § 10 nr. 1, som ikke kan dekkes av selskapet, er eierne pliktig
til å tilføre den enkelte ordning ny kapital.
Ved
oppløsning av selskapet har eierne solidarisk plikt til å skyte
inn midler i selskapet i den grad det er nødvendig for å gi øvrige
fordringshavere dekning.»
Det er departementets vurdering at eieransvaret for
selskapets forpliktelser bør begrenses mer enn i dag. Særlig gjelder
dette eieransvaret for forpliktelser knyttet til driften av selskapet.
Begrensninger i eieransvaret vil være i tråd med at ansvaret og
virkemidlene for å forvalte selskapet er lagt til styret, jf. § 17
om hovedstyrets myndighet, og endringsforslaget om å gi selskapet større
handlingsrom for organiseringen av selskapet gjennom å fjerne føringen
om regionale styrer, jf. punkt 3.5 i proposisjonen. Begrenset eieransvar
er i tråd med selskapslovgivningen for aksjeselskap. Ved lov 20. desember
2002 nr. 88 ble det vedtatt lignende endringer i lov om statsforetak
hvor statens ansvar ble endret til begrenset deltakeransvar etter
mønster av aksjeloven.
Det er viktig å ta hensyn til selskapets låne-
og garantiordninger, hvor Innovasjon Norge etter bestemmelsene i
oppdragene vil kunne foreta disposisjoner som ikke bare er kommersielt
begrunnet. Departementet mener det er behov for å justere forslaget
i Prop. 89 L (2014–2015). Lov om Innovasjon Norge bør endres slik
at eventuelle skadevirkninger ved tap i låne- og garantiordninger
avgrenses til den gjeldende ordning, samtidig som det åpnes for
andre avgrensende tiltak enn eksplisitte garantier. Oppdragsgiver bør
fremdeles være ansvarlig for at Innovasjon Norge kan ivareta sine
forpliktelser knyttet til de låne- og garantiordningene som oppdragsgiveren
har lagt til selskapet.
Etter departementets vurdering bør det ikke
gjelde en lovfestet garanti for egenkapitalvirkemidlene. Her bør
det eventuelt gis garantier knyttet til de enkelte ordningene.
Oppdragsgiverne setter i stor grad premissene for
selskapets inntekter. Innovasjon Norge bør ha ansvaret for å håndtere
omstillingskostnader ved normale endringer i bevilgningene. Ved
omfattende endringer i selskapets virksomhet, som en konsekvens
av endringer i finansieringen fra en eller flere av oppdragsgiverne,
legges det til grunn at de ansvarlige for endringen bidrar til å dekke
omstillingskostnader. Dette for å hindre at en eller flere oppdragsgivere
påfører selskapet endringer som også gir utilsiktede konsekvenser for
andre oppdragsgivere og selskapets måloppnåelse. Dagens eiere i
Innovasjon Norge vil fremdeles i siste omgang måtte garantere for
de forpliktelser som selskapet har pådratt seg før de foreslåtte
endringene trer i kraft.
I tråd med omtalen under punkt 3.2 i proposisjonen
om endringsforslag for § 8 ser departementet behov for å gjøre tilpasninger
i denne bestemmelsen for å sikre at Innovasjon Norge blir forpliktet
til å utføre oppdrag fra de offentlige oppdragsgiverne. Departementet
ser det ikke som nødvendig å gjøre de andre endringene i denne paragrafen
som ble foreslått i høringen.
Forslaget om å oppheve bestemmelsen om at Innovasjon
Norge må ha regionale styrer er en del av arbeidet for å sikre at
styret i Innovasjon Norge har de nødvendige fullmaktene til å tilpasse
Innovasjon Norges innsats i regionene til regionale behov og til
beste for regional næringsutvikling og kunder. Det er også et tiltak
for å sikre klare ansvarslinjer mellom de ulike organene i Innovasjon
Norge, i tråd med alminnelig selskapslovgivning og prinsipper for
god eierstyring og selskapsledelse. Forventningene om regional tilstedeværelse
og forankring sikres ved å videreføre dagens bestemmelser for regional
tilstedeværelse i lovens § 11 som sier at
«Selskapet skal ha en organisering som er tilpasset
ulike behov i regionene. Selskapet skal samarbeide med regionale
aktører. Samarbeidet reguleres nærmere gjennom egne avtaler mellom selskapet
og den enkelte aktør.»
Argumentene for å beholde føringen bygger ofte på
en premiss om at styrene tar en stor rolle i den regionale koordineringen.
De regionale styrene skal delta i utvikling av selskapets regionale strategi,
drive tilsyn med distriktskontoret og ha beslutningsmyndighet i
enkeltsaker. Høringsinstanser som kjenner forholdene godt, påpeker
at styrene i varierende grad tar alle disse rollene. Innovasjon
Norge vil være fri til å beholde de regionale styrene selv om bestemmelsen
fjernes.
I dag har Innovasjon Norge 15 regionale styrer. Denne
ordningen kan fremstå som ressurskrevende for de lokale kontorene
som skal betjene styrene og de til sammen 120 styremedlemmene. Ordningen
med regionale styrer kan videre begrense anledningen til å samle
enkelte sakstyper ved ett eller flere distriktskontor.
Det er også sider ved dagens modell som gjør
det uklart i hvor stor grad styret i Innovasjon Norge kan ta ansvar
for forvaltningen av selskapet slik det er bestemt i gjeldende § 17
om hovedstyrets myndighet. Departementet vil her fremheve at de
regionale styrene har egne mandat og representasjon fra fylkeskommunene
som også er eiere i Innovasjon Norge, samtidig som de regionale
styrene er underlagt hovedstyret. Representasjon fra fylkeskommunene
i de regionale styrene fører også til at enkelte representanter
for fylkeskommunene har rollen som eier, oppdragsgiver og beslutter
av enkeltsaker. Dette er ikke forenlig med den rolledelingen som
ellers legges til grunn for forvaltningen av Innovasjon Norges virkemidler.
Dagens føringer kan også gi styret utfordringer når det gjelder
å ta ansvar for etterlevelsen av bestemmelsene om habilitet i lovens
§ 25.
Forslaget om å fjerne de regionale styrene bør for
øvrig ses i sammenheng med departementets forslag om å gjøre selskapet
mer ansvarlig for egen virksomhet, noe som tilsier at selskapet
også gis større handlingsrom til å organisere egen virksomhet. Flere
av høringsinstansene er av en annen oppfatning. Dette gjelder spesielt
flertallet av fylkeskommunene som har levert høringsuttalelse. Gjennomgående
for disse er at de er imot å fjerne føringen i loven om at Innovasjon
Norge skal ha regionale styrer, samtidig som de støtter forslaget
om å begrense eiernes ansvar for Innovasjon Norge.
Innovasjon Norges egenart og formål tilsier
at styret samlet sett bør ha bred erfaring og kompetanse når det
gjelder ulike regioner og næringers muligheter og utfordringer.
Selskapets størrelse og kompleksitet tilsier også et visst antall
styremedlemmer.
Det synes lite hensiktsmessig å stille høyere
krav til minsteantallet medlemmer i styret til Innovasjon Norge
enn for styrer i allmennaksjeselskap som har mer enn 200 ansatte.
På denne bakgrunn anbefalte departementet i Prop. 89 L (2014–2015)
at det lovbestemte minsteantallet for eieroppnevnte medlemmer i
styret settes til fem medlemmer. Antallet ansatterepresentanter
i styret kommer i tillegg.
I stortingsvedtak 467 blir regjeringen bedt
om å legge til grunn at Innovasjon Norge skal ha et styre på minst
ni medlemmer. Dette vil bety en lovfesting av dagens praksis og
bestemmelsene i selskapets vedtekter og eieravtalen. En lovfesting
vil dermed ikke ha konsekvenser per i dag, men vil redusere handlingsrommet
for eierne når det gjelder eventuelle fremtidige endringer i vedtekter
og avtaler mellom eierne. Ingen av høringsinstansene under den alminnelige
høringen argumenterer for en økning i minsteantallet. En lovendring
som innebærer lovfesting av et minsteantall på ni eiervalgte styremedlemmer
er lagt til grunn i proposisjonen.
Det er ikke vanlig i selskapslovgivningen å
regulere adgangen til å ha valgkomité. En regulering av dette i
lov om Innovasjon Norge anses dermed også som unødvendig og bør
fjernes for å forenkle loven.
Departementet ønsker å gå bort fra ordningen med
varamedlemmer når det gjelder de eieroppnevnte styremedlemmene.
Dette er en tilnærming til bestemmelsene for statsforetak. Dette utelukker
ikke at de ansattvalgte styremedlemmene kan ha vararepresentanter.
Som en konsekvens av forslaget om å oppheve lovfestingen
av regionale styrer, jf. endringsforslaget til § 13, foreslås bestemmelsen
om antallet styremedlemmer for de regionale styrene opphevet.
Forslaget om å oppheve bestemmelsen i siste ledd
om at administrerende direktør ikke kan være medlem av styrene,
frafalles.
Endringer i tråd med vurderingene over vil legge til
rette for at den regionale innflytelsen på valg til hovedstyret
som et minimum vil være som i dag.
Gitt at gjeldende eierstruktur i Innovasjon
Norge opprettholdes vil en oppheving av § 28 c innebære at flertallskravet
for vedtektsendring i § 28 b regulerer vilkårene for en økning av eiernes
forpliktelser, da en økning i eiernes innskudd vil kreve vedtektsendring.
I henhold til § 28 b krever vedtektsendring tilslutning fra minst
to tredjedeler av de avgitte stemmene på foretaksmøtet. En oppheving
og eventuelt endringer i § 28 c ble belyst i departementets brev til
Stortingets næringskomité den 17. og 25. november 2015. Det er også
belyst i dialogen med fylkeskommunene og Innovasjon Norge i tilknytning
til Stortingets behandling av Prop. 89 L (2014–2015).
Flertallskravet for å øke innskuddskapitalen
bør legge til rette for en god avveining mellom interessen flertallet
eventuelt har for å bidra til en løsning for å opprettholde driften
av Innovasjon Norge, og mindretallets vern mot å bli pålagt forpliktelser
de ikke evner eller ønsker å innfri. En situasjon hvor én eller
et lite mindretall av eierne ikke ønsker eller kan skyte inn mer
kapital i selskapet, kan unngås ved at eierskapet fordeles annerledes
mellom fylkeskommunene. Dagens eieravtale for Innovasjon Norge regulerer
overdragelse av andeler mellom fylkeskommunene. Fylkeskommunene
kan for øvrig også avtale et flertallskrav seg imellom for at det
skal stemmes for en eventuell økning i forpliktelsene på foretaksmøtet.
Lignende avtaler mellom eierne eksisterer allerede i dag.
En samlet vurdering tilsier at § 28 c bør oppheves
samtidig som det innføres begrenset ansvar for eierne i § 9. Sistnevnte
endring vil uansett innebære at eiernes ansvar reduseres sammenlignet
med dagens situasjon, hvor eierne solidarisk hefter ubegrenset for
selskapets forpliktelser.
De foreslåtte endringene kan gi styret i Innovasjon
Norge rom til å effektivisere driften av selskapet både i form av
lavere kostnader og i form av høyere kvalitet på tjenestene selskapet
leverer. En oppheving av føringen om regionale styrer kan gi selskapet
bedre anledning til å bygge opp spisskompetansemiljøer ved distriktskontorene. De
kan ivareta nasjonale oppgaver og tilbud som er særlig relevant
for næringsutviklingen i regionen.
I lovforslaget legges det opp til at selskapet
i større grad blir ansvarlig for egne forpliktelser samtidig med
at oppdragsgiverne fremdeles skal være ansvarlig for at Innovasjon
Norge kan ivareta sine forpliktelser knyttet til de låne- og garantiordningene
som oppdragsgiveren har lagt til selskapet. Den risikoen som da
overføres til selskapet er i hovedsak knyttet til driften av selskapet.
Overføringen av ansvaret for selskapets forpliktelser vil tydeliggjøre
styrets ansvar for at selskapets drift er effektiv og over tid redusere kostnadene
for oppdragsgiverne knyttet til dette. Samtidig vil de kravene som
stilles til selskapets egenkapital bli på linje med statsforetaksloven, noe
som kan medføre behov for å styrke selskapets egenkapital.
Lovforslaget utløser ikke noe behov for bevilgninger
gitt gjeldende egenkapital i selskapet. Endring i ansvarsbestemmelsen
§ 9 sammenholdt med krav om forsvarlig egenkapital i henhold til
forslaget om ny § 7 a vil innebære at egenkapitalen blir en del
av den jevnlige eieroppfølgingen.
Fremtidige behov for innskudd i selskapet som følge
av kravet om en forsvarlig egenkapital kan komme fra endrede beregningsmetoder
for pensjonskostnader og forpliktelser. En innføring av begrenset
eieransvar og krav om forsvarlig egenkapital kan medføre at et flertall
på 2/3 eller flere av eierne pålegger enkelte fylkeskommuner å gjøre
innskudd i Innovasjon Norge. Endringene vil uansett ikke medføre
en økning i forpliktelsene for de enkelte eierne sett i forhold
til gjeldende rett, hvor eierne solidarisk hefter ubegrenset for
Innovasjon Norges forpliktelser.
Dagens eiere i Innovasjon Norge vil imidlertid fremdeles,
i siste omgang, måtte garantere for de forpliktelser som selskapet
har pådratt seg før de foreslåtte endringene trer i kraft. Et flertall
av fylkeskommunene varslet i høringen at de i fellesskap vil vurdere
organiseringen av eget eierskap i Innovasjon Norge.
Innovasjon Norge er pliktig til å ha tjenestepensjonsordning
etter lov om obligatorisk tjenestepensjon. Når det gjelder regnskapsføringen
av pensjonsforpliktelsene, legger Innovasjon Norge norsk regnskapsstandard
til grunn.
Lovforslaget vil ikke endre de ansattes pensjonsforhold
i vesentlig grad. Av 763 ansatte per 31. desember 2014 var 589 medlemmer
i Statens pensjonskasse, 41 ansatte hadde en ordning gjennom DNB
Livsforsikring og om lag 133 har eventuelle utenlandske ordninger
knyttet til de ulike landene Innovasjon Norge opererer i. For de
som er medlemmer i Statens pensjonskasse er ordningen garantert
av staten.