1.2.3.1 Nasjonale felleskomponenter er ikke lagt godt nok til rette for bruk i kommunene

Nasjonale felleskomponenter, som folkeregisteret og ID-porten, skal legge til rette for fornying, effektivisering og realisering av gevinst på tvers av virksomheter, sektorer og forvaltningsnivåer. Stortinget har lagt vekt på at felleskomponentene må legges til rette for at kommunene på en enkel måte kan ta dem i bruk, jf. Innst. 370 S (2012–2013).

Felleskomponentene eies av fire statlige etater underlagt tre ulike departementer, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Finansdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet. Det framgår at det er vesentlige forskjeller i hvordan felleskomponentene er lagt til rette for bruk i kommunene, og at kommunene i begrenset grad bruker felleskomponentene i sine digitale tjenester. Flere virksomheter baserer, både av tekniske og økonomiske årsaker, sine digitale tjenester på lokale kopier av de offentlige grunndataregistrene (folkeregisteret, Enhetsregisteret og matrikkelen). Slike skyggeregistre gir risiko for dårlig datakvalitet, fordi de ikke ajourføres ofte nok. Riksrevisjonen merker seg at problemene ved bruk av skyggeregistre har vært kjent i flere år.

Problemene er særlig tydelige for folkeregisteret, der Finansdepartementet har det overordnede ansvaret. Fram til 2015 har betalingsmodellen for folkeregisteret ført til at mange kommuner har basert seg på lokale kopier av registeret. Det er i tillegg utfordringer med kommunenes tilgang til folkeregisteret, blant annet at enkelte digitale kommunale tjenester krever oppslag i folkeregisterdata utenfor egen kommune, mens kommunene bare har tilgang til egne folkeregisterdata. Det har også vært slik at etatene i en kommune har måttet søke tilgang til folkeregisteret hver for seg.

Etter Riksrevisjonens vurdering er det svært viktig at de nasjonale felleskomponentene, som folkeregisteret, Enhetsregisteret og matrikkelen, legges til rette slik at kommunene på en enkel måte kan ta dem i bruk i sine digitale tjenester.

1.2.3.2 Igangsatte tiltak er ikke tilstrekkelige for å nå målene om helhetlige og fullstendige digitale tjenester

Meld. St. 23 (2012–2013) Digital agenda for Norge, slår fast at innbyggere og næringsliv på en enkel måte skal kunne utføre sine ærender med offentlig sektor, uavhengig av om det er staten, fylkeskommunen eller kommunen som har ansvaret for tjenesten. Offentlig sektor skal framstå helhetlig overfor innbyggere, organisasjoner og næringsliv. For å utnytte mulighetene som ligger i ikt, kreves det ifølge meldingen at forvaltningen samarbeider, tar felles initiativ og utvikler løsninger som kan brukes på tvers.

Riksrevisjonen bemerker at Kommunal- og moderniseringsdepartementet har satt i gang tiltak på viktige områder for å øke framdriften i digitaliseringsarbeidet. Det er gjort endringer i lovverket som legger bedre til rette for en digital forvaltning. KS får økonomisk støtte til utviklingsprosjekter i regi av programmet KommIT. Programmet har bidratt til bedre samordning av ikt i kommunesektoren. De faglige leveransene fra KommIT kan brukes sammen med veilederne fra Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi). Difi har samtidig bidratt til digitalisering av offentlig sektor, men det er statsforvaltningen som er Difis primære målgruppe. Difi har derfor begrenset mulighet til å håndtere problemstillinger som går på tvers av statlig og kommunal sektor.

Samarbeidsrådet for styring og koordinering av tjenester i e-forvaltningen (Skate) ble opprettet av Kommunal- og moderniseringsdepartementet i 2009 for å bidra til mer samordnet digitalisering i offentlig sektor. Skate har medlemmer fra en rekke store statlige virksomheter. I 2012 fikk Skate nytt mandat, og kommunesektoren ble representert i rådet ved KS. Skate har fra 2013 konsentrert sin innsats om nasjonale felleskomponenter. Riksrevisjonen registrerer at samordningen som skjer i regi av Skate, ikke er tilstrekkelig for å løse utfordringene med å digitalisere offentlige tjenester. I tillegg rekker ikke samordningen gjennom Skate lenger enn det virksomhetene som deltar er villige til å gå.

I 2014 ble både lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) og forskrift om elektronisk kommunikasjon med og i forvaltningen (eForvaltningsforskriften) endret for å legge til rette for at digital kommunikasjon skal være hovedregelen når forvaltningen kommuniserer med innbyggere og næringsliv. Mange kommuner mangler kunnskap om i hvilken grad kommunen etterlever forskrift om IT-standarder i offentlig forvaltning, til tross for at forskriften har obligatoriske krav om bruk av disse standardene. Mange kommuner mangler også kunnskap om hvor viktig ikt-standarder og arkitekturprinsipper er for en effektiv digitalisering av kommunale tjenester. Etter Riksrevisjonens vurdering blir utfordringen forsterket av at de nasjonale arkitekturprinsippene bare er anbefalt for kommunal sektor, mens de er obligatoriske i staten. Mer felles kommunal ikt-arkitektur og standardiserte grensesnitt er en forutsetning for at de lokale fagsystemene i kommunene kan samhandle digitalt, slik at også innbyggere og næringsliv kan oppleve at det offentliges digitale tjenester kommuniserer bedre. Dette krever at kommunene stiller krav om bruk av de standardene som finnes ved nyutvikling og vesentlige endringer av eksisterende ikt-løsninger.

En gjennomsnittlig kommune har mellom 180 og 200 ikt-systemer i daglig bruk. Det store omfanget av ulike ikt-løsninger og fagsystemer stiller store krav til kompetanse og kapasitet i kommunene. Det kan etter Riksrevisjonens vurdering være samfunnsøkonomisk ulønnsomt at mange kommuner, som i hovedsak skal tilby innbyggerne og næringslivet de samme tjenestene, hver for seg gjør tilnærmet like ikt-anskaffelser og driver parallelle utviklingsaktiviteter. Samtidig gis det i begrenset grad føringer fra sentralt hold på denne type oppgaver.

Siden kostnadene med digitalisering må tas i den enkelte kommune, mens gevinstene ligger på samfunnsnivå, kan det bli lagt større vekt på kostnadene enn på mulighetene for effektivisering og gevinst for brukerne og offentlig forvaltning samlet. I kommunene er det derfor risiko for at arbeidet med digitalisering av kommunale tjenester blir for lavt prioritert.

Ifølge Meld. St. 23 (2012–2013) har det enkelte fagdepartement ansvar for ikt innenfor sitt område, mens Kommunal- og moderniseringsdepartementet har det overordnede ansvaret for å samordne ikt-politikken. Det innebærer at Kommunal- og moderniseringsdepartementet har ansvaret for å følge opp framdrift og resultater i dialog med de øvrige departementene. Statlige myndigheter har ulike tilnærminger til samhandling med kommunesektoren i digitaliseringsarbeidet. Riksrevisjonen bemerker at det er en utfordring for kommunene at statlig sektor ikke er mer samordnet, og at det tas atskilte og sektorspesifikke initiativer som på ulike måter påvirker digitaliseringsarbeidet i kommunene.

For enkelte offentlige tjenester er det en gjensidig avhengighet mellom staten og kommunene i arbeidet med å realisere gevinster av digitaliseringen. Statlige virksomheter opplever i mange tilfeller at det er krevende å samhandle digitalt med kommunene på grunn av den store variasjonen i ikt-modenhet og ikt-kompetanse. Dette gjør det vanskelig å realisere gevinstene med digitalisering.

Digitaliseringen av kommunale tjenester står overfor vesentlige hindringer, noe som gjør det vanskelig å nå målet om en helhetlig og sammenhengende digital forvaltning. I kommuneproposisjonen for 2014, jf. Innst. 146 S (2012–2013), blir det understreket at utfordringene på ikt-området i årene framover vil være for store til at hver enkelt kommune kan klare å løse dem alene.

For noen av de kommunale tjenestene som i størst grad er digitalisert, er det utviklet løsninger sentralt som kommunene kan ta i bruk. Direktoratet for byggkvalitet har for eksempel utviklet en løsning for byggesøknad som er mye brukt av kommunene. Dette viser ifølge Riksrevisjonen at et nasjonalt samarbeid kan gi gode resultater. Et stort flertall av kommunene mener at nasjonale myndigheter bør forplikte kommunene mer i digitaliseringsarbeidet.

Det kommunale folkestyret innebærer at den enkelte kommune har et selvstendig ansvar for fornyelse, omstilling og digitaliseringstiltak i egen kommune, og at det er en klar arbeids- og ansvarsdeling mellom det statlige og kommunale nivået. Bruken av statlige styringsvirkemidler må balanseres mot hensynet til kommunal handlefrihet, men nasjonale mål om likeverdige tjenester og effektiv og samordnet bruk av offentlige ressurser, kan gi grunnlag for økt bruk av statlige styringsvirkemidler. Riksrevisjonen mener at igangsatte tiltak ikke er tilstrekkelige for å nå målet om helhetlige digitale offentlige tjenester for innbyggere og næringsliv, og at det er behov for sterkere nasjonal, samordnet innsats for å bedre framdriften i det kommunale arbeidet med digitalisering.