1.1 Hovudfunn

• Utviklinga for økologisk produksjon og forbruk er ikkje i samsvar med måla frå Stortinget på området.

• Det økologiske regelverket er komplekst og uoversiktleg.

• Stimuleringstiltaka er ikkje nok for å auke den økologiske produksjonen.

• Styresmaktene har ikkje lagt godt nok til rette for å auke det offentlege forbruket av økologisk mat.

• Den generiske marknadsføringa av økologisk mat (som er marknadsføring av ein produktkategori i staden for ei bestemt merkevare) er ikkje omfattande nok for å nå ut til forbrukarar, distributørar, storhushald og daglegvarehandelen.

1.2 Merknadene frå Riksrevisjonen

1.2.1 Utviklinga for økologisk produksjon og forbruk er ikkje i samsvar med måla frå Stortinget på området

Målet om at 15 prosent av matproduksjonen skal vere økologisk, vil seie at det skal drivast økologisk produksjon på 15 prosent av det samla norske jordbruksarealet, og at 15 prosent av det samla husdyrhaldet skal vere økologisk.

Prosentdelen av det totale jordbruksarealet som er dyrka økologisk, låg i 2014 på 4,7. Dersom ein reknar med areal under omlegging til økologisk drift (karensareal), ligg prosentdelen på 5,1, det vil seie same nivå som i 2008. Den økologiske prosentdelen steig høvesvis jamt i perioden 2005–2012, men har deretter hatt ein nedgang. Omfanget av areal som er under omlegging frå konvensjonell til økologisk drift, har gått ned sidan 2009. Prosentdelen økologiske husdyr av totaltalet på husdyr låg i 2014 på 2,9 prosent. Dette var ein svak nedgang frå året før.

Det er store regionale skilnader når det gjeld økologisk landbruk i Noreg. Det er Trøndelags-fylka som har det største økologiske arealet blant fylka i Noreg, følgde av Østfold og Hedmark. I 2014 utgjorde det økologiske jordbruksarealet i Trøndelags-fylka om lag ein fjerdedel av det økologiske jordbruksarealet i Noreg. Troms, Rogaland, Agder-fylka og Finnmark har det lågaste økologiske arealet.

Riksrevisjonen har merkt seg at det også er andre utviklingstrekk som på sikt vil vere uheldige for den økologiske produksjonen. For eksempel har talet på økologiske jordbruksbedrifter minka i perioden 2009 til 2014, og prosentdelen økologiske jordbruksbedrifter låg i 2014 på omtrent 5 prosent. I tillegg har talet på førstegongsråd for produsentar som vurderer å leggje om til økologisk, gått ned med 39 prosent frå 2013 til 2014. Slike råd blir gitte til bønder som vurderer å leggje om til økologisk drift.

Prosentdelen økologiske matvarer i daglegvarehandelen utgjorde i 2014 1,45 prosent. Utviklinga går likevel i ei positiv retning, både gjennom daglegvarehandelen og andre salskanalar. Frå 2013 til 2014 var veksten i daglegvarehandelen på nesten 30 prosent. Målet om 15 prosent økologisk forbruk i 2020 blir målt i prosentdel av den totale omsetninga av mat- og drikkevarer, i kroneverdi. Forbruksauken skal først og fremst bli dekt gjennom norsk produksjon av produkt som det er grunnlag for å produsere her i landet, slik at det gir norske produsentar inntektsmoglegheiter.

Riksrevisjonen meiner det er uheldig at den økologiske produksjonen og forbruket framleis er så langt frå måla. Dessutan går også utviklinga for den økologiske produksjonen i negativ retning. Det er risiko for at den økologiske produksjonen vil halde fram med å minke sjølv om forbruket aukar. Dette kan føre til auka import av jordbruksprodukt, også av produkt som kan bli produserte i Noreg. Slik Riksrevisjonen vurderer det, er dette ikkje i tråd med intensjonen frå Stortinget om at det auka forbruket først og fremst skal bli dekt av norsk produksjon.

Stortinget meiner ein bør arbeide for balanse mellom produksjon og forbruk, og at ein må ta omsyn til kva som er den mest dominerande utfordringa på det aktuelle tidspunktet. Undersøkinga viser til at det er ubalanse mellom produksjon og etterspurnad for enkelte økologiske varer som Noreg har føresetnad for å produsere, som kjøt og korn. Riksrevisjonen meiner at ein slik ubalanse vil føre til meir import av desse varene, og tala stadfestar også det. Omsetninga av økologisk kjøt gjennom daglegvarehandelen blei sjudobla i perioden 2006–2014, frå 8,3 til 60,1 mill. kroner, medan produksjonen av økologisk kjøt som del av den totale kjøtproduksjonen berre auka frå 0,6 til 1 prosent i same perioden. Omsetninga av økologiske kornprodukt og bakarvarer er i denne perioden dobla, frå 79,3 mill. kroner til 138,9 mill. kroner, medan produksjonen av økologisk korn som del av den totale kornproduksjonen har lege stabilt på rundt 0,8 prosent.

Ifølgje Stortinget bør ein vesentleg større del av dei økologisk produserte varene også bli tilbydde som økologisk merkte varer. For enkelte økologiske matvarer er det framleis slik at ein stor del av varene ikkje blir omsette som økologiske varer. Berre 27 prosent av norskprodusert økologisk kjøt blir merkt og omsett som økologisk, medan omtrent halvparten av den økologiske mjølka blir omsett som økologisk. Riksrevisjonen meiner låg utnyttingsgrad kan redusere motivasjonen blant bønder for å drive med økologisk produksjon og gjere det vanskelegare å rekruttere nye produsentar.

1.2.2 Det økologiske regelverket er komplekst og uoversiktleg

Regelverket for økologisk produksjon, vidareforedling og merking er ein del av EØS-avtalen, og forskrift om økologisk produksjon og merking av økologiske landbruksprodukter og næringsmidler av 2005 (økologiforskrifta) er basert på ei EU-forordning frå 1991 og ei rekkje endrings- og gjennomføringsforordningar. Alle som produserer og marknadsfører økologiske landbruksprodukt og næringsmiddel, må halde seg til det offentlege regelverket på området.

Korleis regelverket er utforma, og kor føreseieleg det er, har mykje å seie for om primærprodusentane legg om til økologisk drift eller ikkje. For å gjere regelverket meir tilgjengeleg har Mattilsynet i samarbeid med Debio utarbeidd fleire nyttige rettleiarar. Konvensjonelle bønder framhevar forenkling av regelverket som ein av dei viktigaste faktorane for at dei skal leggje om til økologisk landbruk. Det kjem også fram at endringar i det økologiske regelverket, i form av innstrammingar i regelverket eller i praktiseringa av dette, skaper utfordringar for dei økologiske verksemdene. Fleire informantar viser i tillegg til at spesielle forhold i Noreg kan gjere det vanskeleg å oppfylle krava i regelverket, for eksempel krav om økologisk kraftfôr.

Slik Riksrevisjonen vurderer det, er det uheldig at det nyaste EU-regelverket, som blei sett i verk i 2009, enno ikkje er tatt inn i EØS-avtalen. Dette gir ein uoversiktleg situasjon med ulike konkurransevilkår. EFTA arbeider i forhandlingsprosessen for at det økologiske regelverket skal bli best mogleg tilpassa EFTA-landa, men når dette tar såpass mange år, skaper det ei vedvarande uvisse om kva for krav som vil bli stilte framover for dei økologiske verksemdene.

1.2.3 Stimuleringstiltaka er ikkje nok for å auke den økologiske produksjonen

Storleiken og innretninga på dei økonomiske verkemidla blir fastsett i det årlege jordbruksoppgjeret. I tillegg til ordinære produksjonstilskot blir det gitt ekstra tilskot til økologisk produksjon for å stimulere til at ein fører vidare og legg om til økologiske driftsformer. Kvart år blir det løyvd i overkant av 100 mill. kroner i direkte tilskot og 30–45 mill. kroner i utviklingsmidlar til økologisk landbruk.

Dei økologiske produksjonstilskota er ein føresetnad for å halde oppe og stimulere til økologisk produksjon i Noreg, men dei er ikkje eit tilstrekkeleg verkemiddel for å stimulere fleire til å leggje om til økologisk drift eller hindre fråfall. Den samla potten til dei økonomiske verkemidla har vore høvesvis stabil dei seinare åra, men innretninga av verkemidla er blitt endra. Tilskotssatsane i 2005–2014 har auka for dei fleste produksjonstypane, men grovfôrsatsen har gått vesentleg ned frå 2010. Grovfôr er ein viktig innsatsfaktor for husdyrproduksjonen i Noreg. Omleggingstilskotet blei ifølgje Landbruks- og matdepartementet fjerna i 2014 for å bidra til betre kontroll og forenkling for føretaka og forvaltninga. Det blir ikkje lenger gitt kompensasjon for første karensår, men ein gir arealtilskot for andre og tredje karensår. I tillegg auka det årlege kontrollgebyret for å vere knytt til kontrollordninga med 39 prosent i 2014.

Stortinget legg til grunn at tilskotsordninga for økologisk drift skal bidra til at produsentar som har økologisk drift, er sikra ein økonomi minst på høgd med konvensjonell drift. Lønnsemda i den økologiske produksjonen er avhengig av ei rekkje faktorar. Ifølgje utrekningar som er gjorde av Norsk institutt for landbruksøkonomisk forsking (NILF), gir mjølkeproduksjonen for økologisk og konvensjonell drift omtrent likt driftsresultat frå år til år. Det er da lagt til grunn at den økologiske produsenten får høgre produksjonstilskot og meirpris for mjølk. Utrekningane frå NILF viser også at økologisk sauehald dei seinare åra har hatt eit betre driftsresultat enn konvensjonelt sauehald.

Det er likevel ikkje slik at alle økologiske bønder får leveringsavtalar med meirpris. Om lag 35 prosent av alle økologiske produsentar i landet får ikkje noka form for meirpris for dei økologiske produkta sine. Ifølgje Landbruksdirektoratet ser det i hovudsak ut til at dei økologiske produsentane har god lønnsemd, men direktoratet viser til at det likevel er mange forhold som gjer at dette ikkje gjeld for alle produsentane. Situasjonen har for eksempel endra seg etter at Tine ikkje lenger inngår nye leveringsavtalar (med unntak av i Region Nord) og dessutan har redusert meirprisen for produsentar med avtalar. Landbruksdirektoratet meiner at økologisk mjølkeproduksjon utan meirpris frå Tine truleg ikkje vil vere lønnsam.

Utviklingsmidlane, som utgjer ca. 30–45 mill. kroner årleg, skal stimulere og bidra til å setje i gang aktivitet som kan redusere flaskehalsar i verdikjeda. Dei skal ikkje brukast som driftsmidlar. Undersøkinga viser at dei fleste prosjekta som har fått tildelt utviklingsmidlar sidan 2005, har vart i eitt eller to år. Få prosjekt har ei lengd på tre år eller meir. Den kortsiktige bruken av utviklingsmidlane kan, slik Riksrevisjonen vurderer det, føre til at dei ikkje bidreg godt nok til å løyse flaskehalsar i verdikjeda.

Samla sett meiner Riksrevisjonen at utviklinga dei seinare åra har gjort det vanskelegare å hindre fråfallet og å rekruttere nye økologiske bønder. Ei rekkje faktorar kan til saman ha bidrege til dette, som for eksempel bortfall av omleggingstilskotet, reduksjon av grovfôrsatsane, auke av kontrollgebyra og det at Tine ikkje inngår nye leveringsavtalar med meirpris for mjølk unntatt i Region Nord. Når fleire bønder melder seg ut enn inn i kontrollordninga for økologisk produksjon, kan det over tid føre til at dei økologiske jordbruksareala og produksjonen blir redusert.

1.2.4 Styresmaktene har ikkje lagt godt nok til rette for å auke det offentlege forbruket av økologisk mat

Stortinget har fleire gonger framheva at offentleg forbruk er viktig som ledd i å auke etterspurnaden etter økologiske matvarer. I Budsjett-innst. S. nr. 8 (2006–2007) går det fram at det offentlege må bli pålagt ei forplikting om at ein viss del av forbruket skal vere økologisk.

Ifølgje handlingsplanen for økologisk landbruk frå 2009 skal Landbruks- og matdepartementet arbeide for at økologisk mat blir eit meir forpliktande kriterium ved offentlege innkjøp, og at måla om økologisk landbruk blir forankra i fleire sektorar enn landbrukssektoren. Riksrevisjonen meiner det er positivt at landbruksstyresmaktene har greidd ut og avklart at det offentlege gjennom lov om offentlige anskaffelser kan stille krav om økologiske matvarer ved konkurransekunngjeringar. Riksrevisjonen meiner derfor at det ikkje finst juridiske hindringar for at offentlege etatar kan stille krav om økologisk mat som del av konkurransegrunnlaget.

Undersøkinga viser likevel at styresmaktene i liten grad har gått fram som eit godt eksempel for å auke det økologiske forbruket gjennom matinnkjøp i eigne verksemder. Det er få insentiv for at offentlege verksemder skal følgje opp forbruksmålet. Overordna styresmakter har verken sett konkrete mål for offentleg forbruk av økologisk mat eller gitt retningslinjer for korleis ein kan styrkje dette forbruket i det offentlege. Det er opp til den enkelte verksemda å ta initiativ til å følgje opp forbruksmålet.

Slik Riksrevisjonen vurderer det, stiller det offentlege i for liten grad krav om økologisk mat ved innkjøp. Ein gjennomgang av alle kunngjeringar av konkurranse om leveransar til offentlege kantiner og matinnkjøp viser at det i 2014 blei stilt krav om økologisk mat i underkant av ein fjerdedel av konkurransekunngjeringane. Ein går ut frå at berre ca. 10 prosent av serveringsstadene med Debio-godkjende serveringsmerke er offentlege verksemder.

Riksrevisjonen har registrert at fleire av dei nordiske landa har hatt mål for det offentlege forbruket som forvaltninga i desse landa i stor grad har følgt opp. For eksempel har Danmark hatt som mål å oppnå eit økologisk forbruk på 60 prosent i det offentlege. Sverige har hatt 25 prosent som mål og ligg i dag på 27 prosent offentleg forbruk av økologiske matvarer.

Ettersom det offentlege matinnkjøpet er omfattande og stabilt, meiner Riksrevisjonen dette kan bidra til å gi produsent- og foredlingsleddet større tryggleik for omsetning av økologiske matvarer. Slik Riksrevisjonen ser det, bør ein leggje betre til rette for å auke forbruket ved å utarbeide retningslinjer for matinnkjøp og ved å bruke innkjøpsregelverket, avtalar og kontraktar meir aktivt.

1.2.5 Den generiske marknadsføringa av økologisk mat er ikkje omfattande nok for å nå ut til forbrukarar, distributørar, storhushald og daglegvarehandelen

Stortinget har peika på at ein må ta initiativ til betre marknadsføring av økologiske produkt overfor distributørar, matvarekjeder og forbrukarar. Generisk marknadsføring vil seie at ein marknadsfører ein produktkategori, for eksempel økologisk mat, i staden for ei bestemt merkevare.

Det er lite generisk marknadsføring av økologisk mat. Ein satsar lite på å informere forbrukarane om kva økologisk landbruk og økologiske matvarer er, og denne typen informasjon er så godt som fråverande i daglegvarebutikkane. Det er uklart for mange forbrukarar kva økologisk mat er, og kva for fordelar økologisk produksjon måtte ha.

Fleire aktørar har ansvar for å informere om økologisk landbruk, og ein brukar også utviklingsmidlar til å finansiere informasjonstiltak. Landbruks- og matdepartementet har gitt Matmerk eit ansvar for den generiske marknadsføringa med eit årleg budsjett på ca. 2 mill. kroner, og den generiske marknadsføringa blir i dag hovudsakleg driven gjennom ein nettstad. Ved to tidlegare informasjonskampanjar om økologisk landbruk i regi av Matmerk har det vore vanskeleg for samarbeidspartane frå foredlings- og omsetningsledda å bli einige om ein felles bodskap for kampanjane, og kampanjane har vore kortvarige.

Alle fylkesmannsembeta meiner den generiske marknadsføringa ikkje er tilstrekkeleg, og 30 prosent av primærprodusentane meiner generisk marknadsføring er det viktigaste tiltaket for å auke omsetninga av økologiske produkt. I undersøkinga av forbrukartrendar frå Statens institutt for forbruksforsking (2015) heiter det at dersom forbruket av økologisk mat skal auke, krevst det betre kommunikasjon ut til forbrukaren, både for å auke forståinga av kva økologisk produksjon er, og for å styrkje medvitet om merkeordninga Debio.

Slik Riksrevisjonen vurderer det, er den generiske marknadsføringa for lita i omfang til å kunne auke kunnskapen om økologiske matvarer blant forbrukarane, slik at dei sjølve i større grad kan ta meir faktabaserte val når dei handlar matvarer. Riksrevisjonen meiner at det er mogleg å bruke generisk marknadsføring og faktabasert informasjon meir aktivt som verkemiddel for å auke kunnskapen om økologisk landbruk og kvaliteten ved økologiske matvarer.

1.3 Tilrådingane frå Riksrevisjonen

Riksrevisjonen rår til at Landbruks- og matdepartementet

• utarbeider ein oppdatert heilskapleg strategi for å nå måla om økologisk produksjon og forbruk

• som part i jordbruksoppgjeret set i verk stimuleringstiltak som i større grad bidreg til å auke økologisk produksjon, sikre rekruttering og forhindre fråfall av økologiske primærprodusentar

• tar ulike initiativ overfor andre departement og verksemder til auka innkjøp av økologisk mat i det offentlege; dette vil kunne bidra til betre måloppnåing og til å gjere den økologiske marknaden meir føreseieleg og stabil

• legg meir vekt på å bruke generisk marknadsføring og kunnskapsbasert informasjon om økologisk landbruk som verkemiddel for å auke forbruket av økologiske matvarer

1.4 Oppfølginga frå departementet

Statsråden seier innleiingsvis at Riksrevisjonen si undersøking av arbeidet til styresmaktene for å nå måla om økologisk landbruk er nyttig for det vidare arbeidet på området.

Statsråden er samd i at utviklinga for økologisk produksjon og forbruk per i dag ikkje er i samsvar med måla. Utviklinga er likevel avhengig av ei rekkje forhold som ligg utanfor verkeområdet til departementet, og marknaden for økologisk mat er dessutan liten, umoden og svært sårbar for svingingar.

I den perioden Riksrevisjonen har undersøkt, viser statsråden til at det fram til 2009 var vekst i marknaden og auka etterspurnad etter økologiske varer, med tilsvarande utfordring med for liten norsk produksjon. I 2009 kom det ein markant nedgang i etterspurnaden, og mange av dei økologiske produkta blei derfor omsette som konvensjonelle varer. Dei seinare åra har forbruket igjen auka. Statsråden understrekar at det er betre med ei etterspurnadsdriven utvikling enn ei utvikling som er driven frå det offentlege, og det er nødvendig å arbeide for ein best mogleg balanse mellom produksjon og forbruk.

Regelverket på økologiområdet er ein del av EØS-avtalen, gitt i form av forordningar. Forskrifta fastset at dei aktuelle forordningane gjeld som forskrift, med unntak av eventuelle tilpassingar som følgjer av EØS-avtalen. Ein kan såleis ikkje lese rettar og plikter direkte ut av forskrifta, men derimot er dei å finne i forordningsteksten. Mattilsynet har utarbeidd rettleiingar for regelverket, slik at det blir lettare tilgjengeleg.

I regelverksutviklinga har ein til ein viss grad tatt omsyn til «utviklingsstadia» til ulike produksjonar. Dette fører mellom anna til unntaksmoglegheiter og overgangsordningar i regelverket, og det er ei naturleg utvikling av regelverket at det blir innskjerpingar over tid. Statsråden ønskjer ei forenkling der det er mogleg, men meiner det også er viktig med ein viss fleksibilitet, for eksempel gjennom enkelte unntaksmoglegheiter, og at dette gir høve til å utvikle den økologiske produksjonen.

Statsråden er samd med Riksrevisjonen i at det er ein uønskt situasjon at EU-regelverket frå 2007 og seinare forordningar ennå ikkje er tatt inn i EØS-avtalen, men det kan gi ulemper for den økologiske produksjonen i Noreg å innføre det nye EU-regelverket utan aksept for enkelte tilpassingar som mellom andre Noreg har ønskt.

I brevet legg statsråden vekt på at det var nødvendig å fjerne omleggingstilskotet både av omsyn til ei kostnadseffektiv forvaltning og moglegheit for tilskotskontroll. Reduksjon i grovfôrtilskotet blei i hovudsak gjort fordi fleire produsentar la om planteproduksjonen til økologisk grovfôr utan at husdyrhaldet blei lagt om. For å bidra til betre balanse mellom økologisk grovfôrareal og faktisk produksjon av økologisk mjølk og kjøt blei tilskotet til økologisk grovfôrareal redusert og midlane omdisponerte til auka dyretilskot.

Innretninga av utviklingsmidlane har dei seinare åra blitt dreia mot større og/eller fleirårige prosjekt. Dette har bidrege til å endre bruken av midlane i tråd med påpeikinga frå Riksrevisjonen, og statsråden meiner at dette i større grad vil bidra til å løyse flaskehalsar i verdikjeda.

Gjeldande handlingsplan for økologisk produksjon og forbruk er frå 2009, og statsråden ser derfor verdien av å starte arbeidet med ein oppdatert strategi. Strategien vil bli utarbeidd i samarbeid med relevante aktørar.

Statsråden viser til at Norsk Landbruksrådgiving i jordbruksoppgjeret 2015 fekk i oppdrag å intensivere innsatsen for å rekruttere nye økologiske produsentar. Vidare fekk Landbruksdirektoratet i oppdrag å levere ei utgreiing til jordbruksoppgjeret 2016 om utfordringar innanfor produksjon og marknad for økologisk frukt, bær og grønsaker. Dette er eit område der auken i etterspurnaden er særleg stor, og der det også bør vere potensial for auka norsk produksjon.

Statsråden er samd med Riksrevisjonen i at det offentlege matinnkjøpet er omfattande og stabilt, og at det derfor kan bidra til å gi produsent- og foredlingsleddet større tryggleik for omsetnad av økologiske matvarer. Kva for tiltak ein skal setje inn utover dei som alt er sette i gang av Landbruks- og matdepartementet, og korleis, vil måtte inngå i arbeidet med ein ny og oppdatert strategi.

Generiske marknadsføringskampanjar for å påverke forbrukarane krev store ressursar. Statsråden meiner at det truleg er vesentleg meir effektivt når marknadsaktørane gjennomfører sine reklamekampanjar enn når staten driv generisk marknadsføring. Ein vil likevel leggje vekt på informasjon til forbrukarane om økologisk mat også i det vidare arbeidet på området.

Landbruks- og matministeren har i brev 4. mai 2016 til komiteen gjeve følgjande kommentarar:

«I Dokument 3:7 (2015–2016) Riksrevisjonen si undersøking av arbeidet til styresmaktene for å nå måla om økologisk landbruk, inngår svar frå meg til Riksrevisjonen om oppfølging av tilrådingane frå Riksrevisjonen som vedlegg 2. I dette svarbrevet skriv eg mellom anna:

'Endringane i omleggingstilskot og grovfôrtilskot gjaldt frå høvesvis 2014 og 2015. Eg vil òg understreke at det ikkje er mogeleg å seie om desse endringane har hatt konsekvensar for produksjon og forbruk framover, så lenge vi enno ikkje har tal for produksjon og omsetnad etter 2014.'

Ved ein inkurie er det her skreve «grovfôrtilskot» og ikkje «tilskot til grovfôretande husdyr». Eg ønskjer derfor å opplyse Stortinget om at tilskot til økologisk grovfôr ikkje vart endra i 2015, men sist i 2012. Tilskotet til økologiske grovfôretande husdyr vart derimot auka med 8,2 mill. kroner i Jordbruksoppgjeret 2014, og gjaldt frå 2015.

Dette har likevel ikkje konsekvensar for min argumentasjon om at det er for tidleg å seie om desse endringane har påverka produksjon og forbruk basert på tal for produksjon og omsetnad frå 2014.»

1.5 Sluttmerknad frå Riksrevisjonen

Riksrevisjonen har ingen fleire merknader i saka.