1.2.1 Kommunene har tatt over pasienter som tidligere lå ferdigbehandlet i sykehus

Det har vært en sterk økning i antall pasienter som registreres som utskrivningsklare i hele perioden fra 2010 til 2014, fra om lag 24 000 pasienter i 2010, til drøyt 87 000 pasienter i 2014. Det er også færre pasienter som ligger ferdigbehandlet i sykehus i påvente av et kommunalt tilbud, og liggetiden for de som venter på et slikt tilbud har gått ned. Over 80 prosent av pasientene som ble registrert som utskrivningsklare i 2014 ble tatt imot av kommunen samme dag som utskrivningen ble varslet.

Innføringen av kommunal betalingsplikt for utskrivningsklare pasienter har bidratt til at en større del av pasientforløpene er overført fra spesialisthelsetjenesten til kommunene, noe som er i tråd med intensjonen med ordningen.

1.2.2 Det finnes lite kunnskap om kvaliteten på tjenestene til pasienter som skrives ut til kommunene

Etter innføringen av samhandlingsreformen har det også vært en reduksjon i liggetiden på sykehus, spesielt for personer som skrives ut til videre oppfølging eller behandling i kommunen. Samtidig opplever 95 prosent av kommunene at pasientene typisk er sykere når de overføres til kommunehelsetjenesten sammenlignet med før reformen, og over 80 prosent av fastlegene mener at pasienter ofte blir skrevet ut for tidlig til kommunen. En like stor andel av fastlegene mener at reinnleggelser er en belastning for mange pasienter. Mange kommuner opplever at pasienter ofte skrives ut så tidlig at det er vanskelig for kommunen å tilby et godt tjenestetilbud. Både for tidlig utskrivning og mangler ved det kommunale tjenestetilbudet, er årsaker til at flere pasienter blir reinnlagt i sykehus innen 30 dager etter utskrivning til kommunen, ifølge helseforetak og kommuner.

Etter Riksrevisjonens vurdering er det grunn til å følge utviklingen nøye, både når det gjelder om pasienter overføres for raskt til kommunene, og om kommunene er i stand til å ta imot flere og sykere pasienter på en god måte. Helse- og omsorgsdepartementet og Helsedirektoratet har begrenset kunnskap om hvordan kvaliteten i kommunehelsetjenesten har utviklet seg etter reformen. Riksrevisjonen mener at gode kvalitetsindikatorer er viktig for at statlige myndigheter skal få nødvendig kunnskap om kvaliteten i de kommunale helse- og omsorgstjenestene. Helsedirektoratets arbeid med å utvikle kvalitetsindikatorer bør derfor sikres nødvendig prioritet, blant annet med henblikk på å sikre muligheten for å iverksette korrigerende tiltak.

1.2.3 Kommunal øyeblikkelig hjelp døgntilbud (ØHD) benyttes ikke på en måte og i et omfang som er i tråd med intensjonen

Kommunene har gjennom samhandlingsreformen fått et ansvar for å dempe økningen i antall innleggelser i spesialisthelsetjenesten. Kommunal plikt til å tilby døgnopphold til pasienter med behov for øyeblikkelig hjelp (ØHD) er ett av virkemidlene som skal bidra til at flere pasienter behandles på det laveste effektive omsorgsnivået. Kommunene er pålagt å ha et slikt tilbud i drift senest fra 1. januar 2016, men det er utbetalt tilskudd til etablering fra januar 2012. Halvparten av tilskuddene gis gjennom øremerket tilskudd fra Helsedirektoratet, og den andre halvparten gjennom overføringer fra de regionale helseforetakene. I perioden 2012–2014 har Helsedirektoratet utbetalt i overkant av 734 mill. kroner i tilskudd til ØHD, noe som betyr at det fra direktoratet og de regionale helseforetakene er overført nesten 1,5 mrd. kroner til kommuner som har opprettet tilbudet.

Per 31. august 2014 hadde 275 kommuner mottatt tilskudd for å etablere et ØHD-tilbud. Dette tilbudet hadde da en beregnet samlet årlig kapasitet på ca. 143 000 liggedøgn, når en forutsetning om en beleggsprosent på 85 legges til grunn. Fra januar 2012 til og med august 2014 ble det registrert totalt 49 334 liggedøgn. De kommunene som hadde hatt tilbudet i over ett år i 2014, mottok i gjennomsnitt 13 222 kroner i tilskudd per liggedøgn. Til sammenligning betalte kommunene 4 255 kroner per overliggerdøgn for utskrivningsklare pasienter i spesialisthelsetjenesten i 2014. Riksrevisjonen har ikke undersøkt kommunenes kostnader til drift av tilbudet.

For at ØHD skal kunne avlaste sykehusene, må pasienter som legges inn ved tilbudet i hovedsak være pasienter som ellers ville blitt lagt inn for behandling på sykehus. Helse- og omsorgsdepartementet har informasjon om antall pasienter i ØHD-tilbudet, men har ikke informasjon om i hvilken grad innleggelsene i ØHD erstatter sykehusinnleggelser, eller i hvilken grad tilbudet brukes som en del av kommunenes pleie- og omsorgstilbud. Undersøkelsen viser at i mange kommuner brukes ikke ØHD-tilbudet på en måte som erstatter innleggelse i sykehus. I tillegg mener helseforetakene at mange pasienter som legges inn på sykehus, heller burde vært lagt inn på ØHD. I mange kommuner brukes ØHD-tilbudet også som en del av kommunens pleie- og omsorgstjeneste. Det betyr at det er et stort potensial for å yte øyeblikkelig medisinsk hjelp til langt flere pasienter i nærheten av hjemmet.

Det er flere årsaker til at ØHD-tilbudet i kommunene ikke benyttes på en måte og i et omfang som er i tråd med intensjonene. Blant fastlegene er det en utbredt usikkerhet om kvaliteten i tilbudet er god. Fastlegene har også manglende kjennskap til hvilke behandlinger som blir utført ved ØHD, og det er mange fastleger som mener at tilbudet ikke er tilpasset innbyggernes behov. Tidkrevende innleggelsesprosedyrer er også en sentral årsak til at ikke flere pasienter legges inn ved ØHD-tilbudet.

Selv om det ikke kan forventes at døgntilbudet for øyeblikkelig hjelp vil ha sterk påvirkning på omfanget av innleggelser i sykehus samlet sett, er det Riksrevisjonens vurdering at ØHD-enhetene bør kunne avlaste sykehusene i større grad enn i dag.

1.2.4 Samarbeidet om pasienter med behov for tjenester fra både primær- og spesialisthelsetjenesten er ikke godt nok

For å sikre helhetlige og koordinerte tjenester for pasientene, er kommuner og sykehus gjennom lov pålagt å inngå samarbeidsavtaler. Et flertall av kommunene opplever at samarbeidsavtalene legger til rette for godt samarbeid og god arbeidsdeling mellom kommunen og spesialisthelsetjenesten, og at de legger til rette for helhetlige pasientforløp. Rundt halvparten av kommunene synes imidlertid at det er utfordrende å etterleve kravene som stilles i avtalene i den praktiske utførelsen av arbeidet. En like stor andel mener at helsepersonell i egen kommune ikke har tilstrekkelig kjennskap til innholdet i avtalene, mens 61 prosent av kommunene opplever at ansatte i spesialisthelsetjenesten ikke har tilstrekkelig kjennskap til avtalene. Noen kommuner og helseforetak har oppgitt i intervju at både antallet avtaler og kravene til det detaljerte innholdet i disse er for omfattende. Helse- og omsorgsdepartementet mener at samarbeidet mellom spesialisthelsetjenesten og kommunene er bedre nå enn før samhandlingsreformen, og at samarbeidsavtalene har bidratt til dette.

Behovet for å utveksle informasjon har økt etter innføringen av samhandlingsreformen, blant annet som følge av at flere og sykere pasienter skrives ut fra sykehusene til videre oppfølging i kommunene. Undersøkelsen viser at mange helseforetak får mangelfull informasjon om pasientens funksjonsnivå fra kommunene i forbindelse med at pasienter legges inn på sykehus. Medikamentlistene er også ofte ufullstendige. Flere enn halvparten av kommunene opplever at de ikke får tilstrekkelig informasjon om pasientenes forventede framtidige utvikling når de skrives ut fra sykehus til videre behandling og oppfølging i den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Mange kommuner opplever at de heller ikke får tilstrekkelig informasjon om pasientenes samlede funksjonsnivå. 44 prosent av kommunene mener at informasjonen fra sykehuset ikke kommer tidsnok til at kommunen blir i stand til å legge til rette for gode tjenester i kommunen. Når slik viktig informasjon om pasienten mangler eller kommer sent, er det utfordrende å legge til rette for riktig behandling, og i verste fall får pasienten utilstrekkelig eller feil behandling. Det er ressurskrevende for ansatte både i spesialisthelsetjenesten og kommunehelsetjenesten å etterspørre informasjon om pasientene.

Halvparten av kommunene og helseforetakene mener at koordinator og individuell plan bare i begrenset grad bidrar til å sikre helhetlige pasientforløp for brukere med behov for langvarige og koordinerte tjenester. Individuell plan er et etablert, lovfestet virkemiddel, og Riksrevisjonen mener i lys av dette at en kunne ha forventet at samarbeidet på tvers av forvaltningsnivåene var kommet lenger på dette området.

Når samarbeidsavtalene ikke etterleves, kvaliteten på informasjonen som utveksles om den enkelte pasient er for dårlig og koordinator og individuell plan bare i begrenset grad bidrar til å sikre koordinering mellom kommunene og spesialisthelsetjenesten, er det etter Riksrevisjonens vurdering risiko for at mange pasienter ikke får helhetlig oppfølging i tråd med Stortingets intensjoner for samhandlingsreformen.

1.2.5 Innenfor rus- og psykiatriområdet er ikke tilbudet i kommunene styrket i takt med nedbyggingen av døgnplasser i spesialisthelsetjenesten

Både kommunene og spesialisthelsetjenesten har ansvar for å tilby tjenester til personer med psykiske lidelser og/eller rusproblemer. Selv om pasientgruppen ikke er omfattet av betalingsplikt for utskrivningsklare pasienter, gjelder intensjonene med reformen også for denne gruppen. Helse- og omsorgstjenesteloven presiserer også kommunens ansvar for alle pasient- og brukergrupper.

Antallet heldøgnsplasser til rusbehandling og psykiatri i spesialisthelsetjenesten har blitt redusert med nesten 10 prosent fra 2010 til 2014. Helse- og omsorgsdepartementet opplyser at det skyldes at det foregår en omstrukturering fra døgnbehandling ved sykehus til dagbehandling ved distriktspsykiatriske sentre (DPS). Omstruktureringen betyr at en del pasienter mottar noen tjenester fra spesialisthelsetjenesten samtidig som de mottar tjenester fra kommunen i hjemmet. Reduksjonen i antallet heldøgnsplasser i spesialisthelsetjenesten har ikke blitt kompensert med en tilsvarende styrking av tilbudet i kommunene. Nesten 70 prosent av kommunene har bare i liten grad økt antall årsverk på rus- og psykiatriområdet, og bare hver sjette kommune har i stor grad økt kompetansen på området.

Mens nær alle kommunene mener at samarbeidsavtalene klargjør oppgave- og ansvarsfordelingen for de utskrivningsklare somatiske pasientene, mener under halvparten av kommunene at avtalene klargjør oppgave- og ansvarsfordelingen for pasienter innen psykisk helse og rus. Når oppgave- og ansvarsfordelingen ikke er klargjort, er det en betydelig risiko for at pasientene ikke får helhetlig og koordinert behandling.

Dersom intensjonene med samhandlingsreformen skal oppfylles, skal flere pasienter, også under psykisk helsevern og rusomsorg, behandles i kommunene. Dette stiller store krav til kapasitet og kompetanse i kommunehelsetjenesten. Etter Riksrevisjonens vurdering er det alvorlig at tilbudet til en utsatt gruppe ikke er styrket fire år etter at reformen trådte i kraft.

1.2.6 Kommunenes kapasitet og kompetanse er i liten grad styrket etter innføringen av samhandlingsreformen

Ett av målene med samhandlingsreformen er at en større del av pasientforløpene skal utføres av den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Selv om kommunene bruker noe mer penger på pleie og omsorg i 2014 sammenlignet med i 2010, har kapasiteten i kommunehelsetjenesten i liten grad blitt styrket. Få kommuner har for eksempel etablert forsterkede korttidsplasser til utskrivningsklare pasienter, rehabiliteringsplasser, omsorgsboliger eller langtidsplasser i sykehjem etter innføringen av samhandlingsreformen. Selv om det ved utgangen av august 2014 var etablert kommunalt øyeblikkelig hjelp døgntilbud i 275 kommuner, viser undersøkelsen at kommunene i liten grad har økt antallet årsverk i helse- og omsorgstjenestene. For eksempel har et flertall av kommunene ikke økt antallet årsverk i hjemmetjenesten eller sykehjem nevneverdig. Dette betyr at kapasitetsveksten i kommunens helse- og omsorgstjeneste har vært begrenset.

Antallet mottakere av hjemmetjenester og korttids institusjonsopphold har økt noe de siste årene. Samtidig viser undersøkelsen at det i mange kommuner har blitt vanskeligere å få plass ved sykehjem, og at dette gjelder både korttids- og langtidsplasser. Samhandlingsreformen vil for mange kommuner innebære at helse- og omsorgstjenesten må kunne utføre oppgaver den tidligere ikke hadde, og at antallet mottakere av kommunale helse- og omsorgstjenester vil øke. Den begrensede veksten i kapasiteten i tilbudet til brukere og pasienter som undersøkelsen viser, er så langt ikke i tråd med de forventningene som ble stilt til kommunehelsetjenesten i forbindelse med reformen.

Stortinget har i flere sammenhenger presisert at det er viktig at kommunene besitter nødvendig fagkompetanse, og at kompetanseutvikling i den kommunale helse- og omsorgssektoren er av vesentlig betydning for at samhandlingsreformen skal kunne lykkes.

Kommunene har etter innføringen av samhandlingsreformen mottatt nye og mer krevende pasient- og brukergrupper, samtidig som mange kommuner mangler kompetanse på flere områder. Undersøkelsen viser at det fra 2011 til 2014 ble knapt 490 flere legeårsverk i kommunene, mens det ble drøyt 1 270 flere legeårsverk i spesialisthelsetjenesten. Den prosentvise veksten av legeårsverk var så godt som lik i spesialisthelsetjenesten og primærhelsetjenesten. Så langt har det altså ikke vært en raskere vekst i antallet legeårsverk i primærhelsetjenesten enn i spesialisthelsetjenesten, slik Stortinget forutsatte i forbindelse med reformen. Til tross for at antallet sykepleierårsverk i kommunene har økt med 16 prosent i perioden 2010–2014, og selv om Norge ifølge Helse- og omsorgsdepartementet har svært høy sykepleierdekning sammenlignet med andre nordiske land, opplyser nær halvparten av kommunene at de ikke har nok sykepleiere. Til sammenligning er det bare hver femte kommune som mener at legedekningen ikke er god nok.

To av tre kommuner har bare i begrenset grad styrket kompetansen blant de ansatte ved sykehjemmene og i hjemmetjenesten i form av etter- eller videreutdanning. Helseforetakene har tilbudt kommunene en rekke ulike kompetansehevingstiltak, slik samarbeidsavtalene legger til rette for. Få kommuner har hittil benyttet seg av tiltak som ambulerende team, praksiskonsulent og hospitering på sykehus. Departementet opplyser at kompetansen i kommunene vil bli styrket ved innføringen av tiltakene som er beskrevet i Meld. St. 26 (2014–2015) Fremtidens primærhelsetjeneste – nærhet og helhet. Riksrevisjonen mener at det er en forutsetning at kommunenes kompetanse styrkes dersom målet om en mer bærekraftig helsetjeneste skal nås – særlig tatt i betraktning at kommunene nå behandler og følger opp sykere og mer krevende pasienter.