Komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet,
Jette F. Christensen, Mani Hussaini og leiaren Martin Kolberg, frå
Høgre, Erik Skutle og Michael Tetzschner, fra Framstegspartiet,
Tom E. B. Holthe og Helge Thorheim, frå Kristeleg Folkeparti, Hans
Fredrik Grøvan, frå Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, frå Venstre,
Abid Q. Raja, frå Sosialistisk Venstreparti, Bård Vegar Solhjell,
og frå Miljøpartiet Dei Grøne, Rasmus Hansson, viser til
at Stortinget har gjeve Sivilombodsmannen ei viktig oppgåve. Som
tillitsmann for Stortinget skal ombodsmannen søke å sikre at den
offentlege forvaltninga ikkje gjer urett mot den einskilde borgar
og bidra til at den offentlege forvaltninga respekterer og sikrar
menneskerettane. Slik sett gjer Sivilombodsmannen viktig kontrollarbeid
av den offentlege forvaltninga for Stortinget.
Komiteen viser vidare til at
når ombodsmannen kjem til at ei avgjerd gjort av forvaltninga må
sjåast på som ugyldig eller klart urimeleg, eller klart strir mot
god forvaltningspraksis, kan han gje uttrykk for dette.
Komiteen viser vidare til at
sjølv om vurderingane til Sivilombodsmannen ikkje er juridisk bindande
å følgje, så er det vanleg at forvaltninga gjer dette i praksis.
Komiteen viser til forarbeida
til loven om Stortingets ombudsmann for forvaltningen der det står:
«Ombudsmannens eneste reaksjonsmiddel vil være at
han gir uttrykk for sin mening om saksforholdet. Og det er en grunnleggende
forutsetning for hele ordningen at både klageren og vedkommende
forvaltningsmyndighet i alminnelighet vil godta og bøye seg for
hans oppfatning. Ombudsmannen skal først og fremst virke gjennom
sin sterke autoritet».
Fleirtalet i komiteen,
alle unnateke medlemene frå Høgre og Framstegspartiet, meiner det
er særleg uheldig om forvaltninga ikkje følgjer fråsegnene til ombodsmannen
om tolking av lover Stortinget har vedteke. Dette undergrev høvet
ombodsmannen har til å utføre oppdraget sitt og svekkjer den parlamentariske
kontrollen av forvaltninga.
Fleirtalet viser til at det på
høyring om denne saka vart stilt spørsmål ved om det var riktig
av Sivilombodsmannen å melde saker om lovtolkinga til forvaltninga
inn for Stortinget, og at ein uheldig konsekvens av dette kunne
vere at ein rokka ved maktfordelingsprinsippet mellom storting og
regjering. Fleirtalet er usamd i ei slik analyse,
og vil understreke at den særskilte meldinga frå Sivilombodsmannen
er i tråd med det viktige mandatet Stortinget har gjeve han.
Komiteen meiner rolla
til Sivilombodsmannen ikkje minst er viktig i arealforvaltningssaker, som
ofte omhandlar miljøspørsmål, sidan dette er saker som sjeldan vert
prøvd i rettsapparatet. Berre om lag 0,5 pst. av alle sivile saker
i rettsapparatet omhandlar denne typen saker. Sivilombodsmannen
peikar på at det er få private aktørar som har så store ressursar
eller interesser at dei vil ta risikoen ved å ta slike saker inn
for domstolane. Komiteen er samd i denne vurderinga
og vil peike på at forvaltninga difor har stor makt i denne typen
saker, og at Sivilombodsmannen i mange tilfelle i praksis vil vere
einaste instans som kontrollerer at forvaltninga held seg innanfor
lova. Komiteen viser til at i våre naboland har denne
typen saker andre prøvingsordningar gjennom Natur- og miljøklagevernet
i Danmark og Mark- og miljödomstolene i Sverige. I Noreg har Sivilombodsmannen
gjennom eit aukande tal saker på plan- og bygningsrettens område
i betydelig grad vore eit uavhengig organ som har bidrege til naudsynte
avklaringar dei seinare åra.
Fleirtalet i komiteen,
alle unnateke medlemene frå Høgre og Framstegspartiet, er uroa over
at Kommunal- og moderniseringsdepartementet held fast på si opphavlege
lovtolking etter at Sivilombodsmannen har kome med sin uttale som
tolkar loven annleis. Kommunar som forvaltar lova må no velje om
dei skal følgje lovtolkinga til departementet eller Sivilombodsmannen. Fleirtalet har
merka seg at i saka om strandsonen varsla Fylkesmannen i Buskerud
om at ikkje alle kommunar vil følgje lovtolkinga til departementet.
Det er difor først i ei motsegn- eller klagehandsaming at praksis
kan bli meir konsekvent ettersom Fylkesmannen i større grad er bunde
av lovtolkinga til departementet. Fleirtalet meiner
det er uheldig at ein kan ende opp med ein praksis der kommunane
og klageinstansen legg til grunn ulik forståing av same lov.
Eit anna fleirtal,
alle unnateke medlemene frå Høgre, Framstegspartiet og Kristeleg
Folkeparti, meiner det skal svært gode grunnar til for at eit departement
skal unnlate å ta omsyn til lovtolkinga Sivilombodsmannen gjer,
og har vanskeleg for å sjå at Kommunal- og moderniseringsdepartementet
legg fram nokon slik argumentasjon i desse sakene som Sivilombodsmannen
no varslar om. Sivilombodsmannen skriv sjølv at det kan vere tilfelle
av vesentleg prinsipiell art som byr på ein slik tvil at forvaltninga
kan ha grunn til å halde fast på sitt standpunkt, men at ingen av
sakene som her omtalast er av denne typen. Dette fleirtalet er
samd med Sivilombodsmannen i dette.
Komiteen viser til
at byggeforbodet i strandsona vart innført ved lov i 1965, og intensjonen
frå lovgjevar kjem klart fram i forarbeida til dagens plan- og bygningslov. Komiteen viser
til at bakgrunnen for byggeforbodet er eit ønske om å sikre at strandsonen
er tilgjengeleg for fri ferdsel og friluftsliv for allmennheten
og i god naturtilstand.
Komiteen viser vidare til at
strandsona er eit pressområde. Betydelege område er allereie bygd ned
eller påverka av menneskelege inngrep. Strandsoneareal tilgjengeleg
for friluftsliv krympar, ifølgje Statistisk sentralbyrå. Presset
på strandsona er ulikt i ulike delar av landet. Tettast utbygd er
det langs Oslofjorden, der heile 73 pst. av arealet er påverka av utbygging. Komiteen viser
til at Stortinget med plan- og bygningslova frå 2008 gjennom regulering ønskte
å hindre ei uønskt utvikling der presset og nedbygginga av strandsona
vart for stort.
Komiteen viser vidare til at
saka om oppføring av lysthus i strandsonen i Buskerud reiser spørsmålet
om kva regelverk som gjeld dersom arealet er regulert av ein reguleringsplan
eldre enn 2008, som var tidspunktet noverande plan- og bygningslov
vart gjeldande.
Komiteen registrerer at Sivilombodsmannen framhevar
at etter plan- og bygningslova frå 2008 § 1-8 tredje ledd gjeld
byggeforbodet i 100-metersbelte med mindre anna byggegrense er fastsett
i arealdelen til kommuneplanen eller i reguleringsplan. Sivilombodsmannen
viser så til at området i Buskerud i reguleringsplanen frå 1985
er regulert til bustadformål. Verken denne reguleringsplanen eller kommuneplanens
arealdel har fastsett noko byggegrense mot sjøen.
Komiteen viser vidare til at
Kommunal- og moderniseringsdepartementet på si side framhevar at:
«Av § 1-8 tredje ledd følger at forbudet gjelder
så langt ikke annen byggegrense er fastsatt i kommuneplanens arealdel
eller reguleringsplan. Departementet har tolket denne bestemmelsen
slik at den ikke gjelder for reguleringsplaner som er vedtatt etter
tidligere plan- og bygninglov, men bare får betydning for planer
vedtatt etter loven av 2008.»
Departementet viser også til overgangsbestemmelsen
i plan og bygningsloven § 34-2 fjerde ledd om at gjeldande arealdel
av kommuneplan, reguleringsplan og bebyggelsesplan gjeld inntil
dei vert endra, oppheva eller erstatta eller sett til side av ny
plan etter den nye lova.
Komiteen merker seg at Sivilombodsmannen meiner
det avgjerande er om tiltaket er i strid med det alminnelege byggeforbodet
i plan- og bygningsloven § 1-8. Når det ikkje gjennom reguleringsplan
eller kommuneplan er fastsett noko eiga byggegrense mot sjøen, meiner
Sivilombodsmannen at byggeforbodet i § 1-8 andre ledd kjem til bruk.
Dette gjeld sjølv om reguleringsplanen er eldre enn 2008. Sivilombodsmannen
skriv også:
«Bestemmelsen innebærer en innstramming av rettstilstanden
sammenlignet med plan- og bygningsloven av 1985. Etter 1985-loven
§ 17-2 annet ledd gjaldt byggeforbudet i 100-metersbeltet ikke for
områder som var omfattet av reguleringsplan, uavhengig av om reguleringsplan
hadde egen byggegrense mot sjøen eller ikke.»
Komiteen merker seg også at Sivilombodsmannen
viser til spesialmerknaden til bestemmelsen i Ot.prp. nr 32 (2007–2008)
s. 175:
«Tredje ledd slår fast at den generelle forbudsregelen
kan fravikes gjennom planer etter loven. Dette er dels en videreføring,
dels en viss innstramming av dagens unntaksregel i § 17-2 andre
ledd. Bestemmelsen klargjør at det i kommuneplanens arealdel må være
fastsatt en byggegrense i områder hvor det skal tillates utbygging
dersom byggeforbudet i § 1-8 skal falle bort. I reguleringsplaner
vil en slik byggegrense normalt inngå. I planer som bare angir arealbruk
til byggeformål, vil byggeforbudet i 100-metersbeltet fortsatt gjelde
inntil annen byggegrense er fastsatt. Dette vil også gjelde for
områder som er angitt for spredt bebyggelse etter § 11-11 nr 1.
og 2.»
Komiteen registrerer at Sivilombodsmannen meiner
standpunktet til departementet ikkje er i samsvar med ordlyden i
loven. Etter ordlyden i plan- og bygningsloven gjeld byggeforbodet
så lenge ikkje anna byggegrense er fastsett. Kravet til byggegrense i
plan gjeld generelt, og tek ikkje atterhald om at kravet berre gjeld
for planar etter 2008-lova. Heller ikkje forarbeida i lova tek noko
slikt atterhald. Fleirtaletmerkar
seg at Ombodsmannen viser til støtte i juridisk teori, jf. Frode
Innjord (red.), Plan- og bygningsloven med kommentarer (Gyldendal
2010) bind 1 s. 31 og Fredrik Holth og Nikolai K. Winge: Byggeforbudet
langs sjø, og forholdet til eldre planer, Kart og plan, nr. 1 2014.
I denne artikkelen skriv Holth og Winge at i saka om byggeforbodet
i strandsonen har departementet med ei forståing som
«strider mot bestemmelsens klare ordlyd og intensjoner,
og som heller ikke har tilstrekkelig forankring i lovens overgangsbestemmelse.
Departementets syn er, med andre ord, uten rettslig forankring.»
Komiteen viser til at Sivilombodsmannen skriv
at heller ikkje Pedersen m.fl. Plan- og bygningsrett (2. utg. 2010)
s. 376–377 skil mellom planer vedteke før eller etter 2008-lova
vert gjeldande.
Komiteen vil understreke at denne
komitéhandsaminga ikkje omhandlar kor vidt ein ønskjer å opne for
meir bygging i strandsona eller ikkje. Denne saka omhandlar ei melding
frå Ombodsmannen til Stortinget som meiner at eit departement i
si forvaltning ikkje held seg innanfor dei lover Stortinget har fastsett.
Fleirtalet i komiteen,
alle unnateke medlemene frå Høgre og Framstegspartiet, meiner at
dersom handlemåten til departementet eigentleg uttrykker eit politisk
ønske om å liberalisere bygginga i strandsona, er den riktige måten
å gjere dette på å endre lovverket framfor å utfordre lovtolkinga
til Stortingets ombodsmann. Fleirtalet reagerer også
på at Kommunal- og moderniseringsdepartementet 15. april 2015 sende
brev til samtlege fylkesmenn der dei heldt fast på lovforståinga
frå fråsegna til Miljøverndepartementet 13. februar 2013, trass
i at Sivilombodsmannen ved avslutning av saken 27. februar uttalte
at lovforståinga til departementets ikkje kunne vere riktig.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet viser til at departementet har redegjort
for at departementets tolkning har ligget fast helt fra loven trådte
i kraft 1. juli 2009. Den samme lovforståelsen har vært lagt til
grunn både av forrige og nåværende regjering. Det er følgelig ikke grunnlag
for å si at lovtolkningen uttrykker et politisk ønske om å liberalisere
bygging i strandsonen. Brevet fra departementet til fylkesmennene
15. april 2015 ble sendt for å informere om hvordan departementet
ville forholde seg etter uttalelsen fra Sivilombudsmannen for å
sikre kontinuitet og en mest mulig ensartet praksis.
Komiteen kjenner til
at departementet har sendt ut på høyring forslag til endringar i
plan- og bygningsloven (15. november 2015) der ein føreslår endringar
i overgangsbestemmelsen i plan- og bygningsloven i § 34-2 fjerde
ledd for å presisere rettsoppfatninga til departementet om at det
ikkje skal krevjast dispensasjon frå byggeforbodet i 100-metersbeltet
for å gjennomføre bygging i samsvar med planer vedtatt før plan-
og bygningsloven av 2008. Kommunal- og moderniseringsminister Jan
Tore Sanner varsla i høyring om den særskilde meldinga til Sivilombodsmannen
at forslaget om lovendringa vil leggast fram for Stortinget før
sommaren. Komiteen meiner dette ikkje endrar spørsmålet
komiteen skal ta stilling til, nemleg den særskilte meldinga frå
Sivilombodsmannen om at Kommunal- og moderniseringsdepartementet
ikkje følgjer lovtolkinga til Sivilombodsmannen.
Fleirtalet ikomiteen, alle unnateke
medlemene frå Høgre og Framstegspartiet, meiner det er viktig å
vente med endra forvaltningspraksis til lovverk er endra.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet mener at det er viktig å vente med
å endre forvaltningspraksis til loven er endret og viser til at
departementet nettopp derfor har lagt vekt på å opprettholde en
etablert forvaltningspraksis frem til lovendringen. Det ville skape
uryddighet dersom departementet skulle endre sin praksis i en mellomperiode
frem til loven endres og tolkningsspørsmålet avklares.
Komiteen viser til
at den andre saka i den særskilte meldinga frå Sivilombodsmannen
omhandlar dispensasjon frå kommuneplanens plan om reguleringsplan
for oppføring av dobbeltgarasje. Saka er klaga inn for Sivilombodsmannen
av ein nabo. Sivilombodsmannen meiner det er tvilsamt om dei fordelane
departementet har vist til, kan grunngje ein dispensasjon i denne
saka. Komiteen registrerer at Sivilombodsmannen meiner
saka om dispensasjonsrett ikkje har ein liknande prinsipiell betyding
som saka om strandsona, men også at Sivilombodsmannen difor har
vanskeleg for å forstå kvifor Kommunal- og moderniseringsdepartementet
held fast på standpunktet sitt også etter fornya vurdering.
Fleirtalet i komiteen,
alle unnateke medlemene frå Høgre og Framstegspartiet, er samd i
denne vurderinga.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet viser til at denne saken gjaldt spørsmål
om å fravike krav om reguleringsplan og at det ikke var allmenne
interesser eller konsekvenshensyn som gjorde at plankravet ikke
kunne fravikes. Det er derfor ikke vanskelig å forstå hvorfor departementet
fastholdt sitt standpunkt i saken.
Komiteen merkar seg
at kommunal- og moderniseringsminister Jan Tore Sanner uttalte følgjande
på høyring om den særskilte uttalelsen til Sivilombodsmannen:
«Stortingets ombudsmann for forvaltningen har en
viktig rolle ved sin kontroll av forvaltningens avgjørelser. Ombudsmannen
gir gjennom sine uttalelser nyttige avklaringer i konkrete saker
og også ofte avklaringer på vanskelige rettsspørsmål. Vanligvis
vil departementet følge uttalelser der ombudsmannen har kritikk.
Selv om ombudsmannens uttalelser formelt sett ikke er bindende,
må slike uttalelser som hovedregel følges opp av forvaltningen for
at ordningen skal fungere etter sin hensikt.»
Fleirtalet i komiteen,
alle unnateke medlemene frå Høgre og Framstegspartiet, er samd i
at dei to sakene som er varsla om, er av ulik karakter, men at dette
også gjev breidde til å kunne vurdere korleis Kommunal- og moderniseringsdepartementet vurderer
uttalelsar frå Sivilombodsmannen. Fleirtalet vil
peike på at departementet innanfor ein kort tidshorisont verken
høyrer på uttalelsane til Sivilombodsmannen i ei stor prinsippiell
lovtolking, eller i ei sak av mindre prinsipiell betydning. Fleirtalet meiner
dette gjev grunn til å stille spørsmål ved om departementet verkeleg
følgjer eigne intensjonar om at ein som hovudregel følgjer uttalelsane
til Sivilombodsmannen, og gjev Sivilombodsmannen den respekten som
Stortinget har lagt til grunn for ordninga.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet legger til grunn som en rettslig realitet
at Stortinget ikke har ment å tillegge sivilombudsmannen en bindende
avgjørelseskompetanse, som overprøver eller ugyldiggjør et ellers
lovlig fattet vedtak.
Disse medlemmer viser til at
begrunnelsen for innføringen av ombudsmannsordningen på forvaltningens
område var at den skulle være et supplement til ordinær domstolsprøvelse,
og være et billig, enklere og raskere tilbud til enkeltpersoner
som mente seg berørt av et forvaltningsvedtak som utsatte den enkelte
for konkret urett.
Disse medlemmer viser også til
at den forenklede saksbehandlingen for Sivilombudsmannen ikke alltid
er tilstrekkelig for å vurdere saken ut fra relevante mothensyn,
slik full kontradiksjon i en ordinær rettsbehandling tilbyr. Sivilombudsmannens funksjon
viser særlig sin berettigelse der påpekning av urimelighet overfor
en konkret privat part blir påpekt, og hvor en slik vurdering av
en ekstern og respektert faglig instans fører til at det aktuelle
forvaltningsledd innser relevansen og vekten av de argumenter som
er tilført saken, og innretter seg etter uttalelsen fra Sivilombudsmannen.
Disse medlemmer viser til at
det under høringen 4. mai 2016 ble anslått at forvaltningen etterlever
noe nær 100 pst. og innretter seg etter Sivilombudsmannens syn i
de sakene som Sivilombudsmannen behandler. Dette viser at institusjonen
har sin plass som nødventil, og utgjør et rimelig og tilgjengelig
institutt for alminnelige mennesker som normalt ikke ville anlegge
søksmål.
Disse medlemmer har merket seg
at Sivilombudsmannen i sin melding under punkt 2. uttaler:
«Sivilombudsmannens uttalelser er ikke juridisk bindende,
og ombudsmannen kan heller ikke omgjøre avgjørelser truffet av forvaltningen.
Stortinget har likevel forutsatt at forvaltningen retter seg etter
uttalelser fra ombudsmannen. I praksis skjer dette i de fleste saker.
Sivilombudsmannen er oppnevnt av Stortinget for å kontrollere forvaltningen.
Det er derfor særlig uheldig dersom forvaltningen ikke følger ombudsmannens
uttalelser om tolking av lover Stortinget har vedtatt. Dette undergraver
ombudsmannens mulighet til å utføre sitt oppdrag og svekker den parlamentariske
kontrollen av forvaltningen.»
Disse medlemmer vil hevde at
de to første setningene er korrekte i denne selvforståelsen og at bakgrunnen
for dette kan leses ut fra de lovproposisjonene som gjennom tidene
har avgrenset Sivilombudsmannens kompetanse mot forvaltningens regulære
skjønnsutøvelse. Ombudsmannen kan ikke overprøve forvaltningens
skjønn og heller ikke gå inn på domstolenes virksomhet. Det blir
derimot vanskeligere å stille seg bak formuleringer som tilskriver
ombudsmannen oppgaven med å bidra til parlamentarisk kontroll av
forvaltningen generelt, eller som sentral rettsavklaringsinstans
for tolkning av lover på vegne av Stortinget. For det første er
Sivilombudsmannen uavhengig av Stortinget med hensyn til utførelsen
av sine lovpålagte oppgaver, men dette prinsippet går begge veier.
Disse medlemmer vil for det andre
understreke at forvaltningen kontrolleres parlamentarisk gjennom
regjeringen som øverste forvaltningsnivå. Disse medlemmer vil
hevde at domstolene er bedre egnet til å ta stilling til generelle
lovtolkningsspørsmål og til avveining av ideelle motstående hensyn
enn Sivilombudsmannen. Sivilombudsmannens styrke ligger i borgerperspektivet,
som tilbyder av en lettere tilgjengelig ekstern vurdering for å
forebygge urett og urimelighet knyttet til myndighetsutøvelsen.
Disse medlemmer viser til at
vår statsskikk er basert på maktfordelingsprinsippet som innebærer at
Stortinget treffer vedtak om hvilke generelle rettsnormer som skal
gjelde. Konkret rettsanvendelse legges til den forvaltning som er
gitt hjemmel for dette, eller til domstolene. Det er denne tenkningen
som ligger bak valget om at uttalelser fra Sivilombudsmannen aldri
har vært tenkt gjort rettslig bindende. Som en følge av dette kan
det oppstå situasjoner der et kompetent forvaltningsorgan som har
truffet et gyldig vedtak, opprettholder sin lovforståelse, selv om
sivilombudsmannen har en annen.
Disse medlemmer vil under henvisning
til overveielsene Stortinget gjorde da loven om Stortingets ombudsmannen
for forvaltningen ble vedtatt, mene at dersom det var forutsatt
et 1:1-forhold mellom ombudsmannens uttalelser og forvaltningens
effektuering, ville vi ikke hatt en ombudsmannsordning, men en forvaltningsdomstol.
Komiteen vil minne
forvaltninga om at Sivilombodsmannen er tillitsmann for Stortinget,
og at sjølv om uttalelsane til Sivilombodsmannen ikkje er juridisk
bindande, så er ein grunnleggande føresetnad med ordninga at både
klagaren og vedkommande forvaltningsstyresmakt i alminnelegheit
vil godta og bøye seg for oppfatninga hans.
Komiteen fremjar difor følgjande
forslag:
«Stortinget ber regjeringa i styringa av sentralforvaltninga
ha som ein føresetnad at ein i alminnelegheit godtek og bøyer seg
for oppfatninga til Sivilombodsmannen».