Departementet fremmer i proposisjonen forslag om
å endre utlendingsloven § 9 første ledd om rett til visumfri innreise
for asylsøkere.
Det vises i proposisjonen til at dagens bestemmelse
gir asylsøkere en ubetinget rett til innreise på linje med personer
som har visum eller som er omfattet av en visumfrihetsavtale. I
proposisjonen vises det til at dette skaper et feilaktig bilde.
Det som ligger til grunn for bestemmelsen er at visumplikten ikke
i seg selv skal være til hinder for å kunne søke asyl. Departementet
foreslår en endring i § 9 som presiserer at asylsøkere «kan gis»
rett til innreise uten visum (i stedet for at de «har rett til»
innreise).
Som den klare hovedregel vil asylsøkere fortsatt måtte
slippes over grensen for å få søknadene behandlet, men lovendringen
gjør det tydeligere at det i praksis kan etableres ordninger for
å håndtere søknadene på grensen, og for å kunne bortvise personer
som ikke oppfyller ordinære vilkår for innreise og som blir nektet
realitetsbehandling av asylsøknaden.
Det gjelder ingen konstitusjonelle skranker
for lovgivers adgang til å begrense den generelle visumfriheten.
Etter alminnelig folkerett har stater rett til
å begrense utlendingers adgang til territoriet.
Under høringen er det gjort gjeldende at en
begrensning av visumfriheten vil innebære en krenkelse av Norges
forpliktelser etter FNs flyktningkonvensjon. Departementet er ikke enig
i det. Et krav om visum begrenser ikke i seg selv utlendingers rett
til å søke asyl i Norge. Et krav om visum vil heller ikke i seg
selv kunne lede til en krenkelse av vernet mot utsendelse etter
FNs flyktningkonvensjon artikkel 33, jf. utlendingsloven § 73. Vernet
mot utsendelse vil imidlertid kunne begrense adgangen til å treffe vedtak
om bortvisning etter utlendingsloven § 17 eller utvisning etter
utlendingsloven § 66.
Det vises i proposisjonen til at formålet med
dagens visumfrihet er å sikre at visumreglene ikke begrenser retten
til å søke om internasjonal beskyttelse, og at slik bør det fortsatt
være.
I høringsnotatet foreslo departementet å begrense
visumfriheten for asylsøkere som ikke har krav på realitetsbehandling
av sin søknad om oppholdstillatelse. I lys av høringsinnspillene
har departementet kommet til at forslaget bør omformuleres noe.
Det sentrale fra departementets side er å understreke
at adgangen til å søke internasjonal beskyttelse ikke i seg selv
innebærer en generell rett for utlendingen til å foreta grensepassering
i strid med ordinære vilkår.
Departementet foreslår en endring i § 9 første ledd
som bringer den nærmere formuleringene i Schengen grenseforordning.
Grenseforordningen fastsetter i artikkel 5 punkt 4 at en utlending som
mangler visum, likevel «kan få tillatelse av en medlemsstat til
å reise inn på dets territorium av humanitære grunner, av nasjonale
hensyn eller som følge av internasjonale forpliktelser.»
Dersom bestemmelsen omformuleres unngår man
den usikkerhet som det opprinnelige forslaget skapte hos flere aktører
med hensyn til om forslaget kan komme i konflikt med folkerettslige
regler.
Samtidig gis det en tydelig adgang for norske myndigheter
til å etablere ordninger for å håndtere søknader på grensen, og
for å kunne bortvise personer som ikke oppfyller ordinære vilkår
for innreise og som blir nektet realitetsbehandling av søknaden.
Den foreslåtte ordningen innebærer at det i
hver enkelt sak må avgjøres om det skal tillates innreise. Dersom
tillatelse ikke gis, skal det skje i forbindelse med at søknaden
behandles (eventuelt gjennom avslag på realitetsbehandling) på grensen,
og ved at det eventuelt treffes bortvisningsvedtak. Selve avgjørelsen
om at det ikke gis tillatelse til innreise, treffes ikke som enkeltvedtak.
Det vil bli fastsatt nærmere saksbehandlingsregler i utlendingsforskriften.
Der tillatelse til innreise ikke gis, fordi
det treffes avgjørelse i saken og eventuelt treffes bortvisningsvedtak
på grensen, vil det være forbudt for søkeren å foreta innreise.
Ulovlig innreise er straffbart etter utlendingsloven § 108, med
de begrensninger som følger av reglene om straffrihet i FNs flyktningkonvensjon
artikkel 31, jf. utlendingsloven § 3 og Rt. 2014 s. 645. Ulovlig innreise
kan videre gi grunnlag for utvisning etter utlendingsloven §§ 66.
At innreise uten visum er ulovlig, kan også
utløse rettsvirkninger etter traktater om tilbaketaking.
Med mindre det er innført indre grensekontroll ved
den aktuelle grenseovergang vil ikke asylsøkere som kommer til indre
Schengen-grense komme i kontakt med politiet i forbindelse med grensepassering.
Departementet vil utforme forskriftsregler som regulerer adgangen for
asylsøkere til i slike tilfeller å reise inn i riket uten visum
og deretter melde seg for politiet for asylregistrering.
Det pekes i proposisjonen på at det er behov
for effektive virkemidler for å kontrollere tilstrømningen av utlendinger
over grensene mot Norges naboland.
Asylsøkere som ankom fra de nordiske landene høsten
2015, var i liten grad blitt registrert ved ankomst til Schengen-området
og selv med utvidet grensekontroll i Sverige er det fortsatt mange som
reiser gjennom Sverige uten å bli registrert. Dublin-samarbeidet
kom under sterkt press og sto i fare for å bryte sammen. I lys av
dette mener departementet at det er avgjørende at norsk regelverk
inneholder hjemler som setter regjeringen i stand til å håndtere
en eventuell situasjon hvor Dublin-systemet i praksis blir satt ut
av spill.
Det gis omtale av dagens regler om å nekte realitetsbehandling
etter utlendingsloven § 32, om bortvising etter utlendingsloven
§ 17 første ledd bokstavene a til c, og om vedtaksmyndighet i sak om
bortvisning ved grensekontroll – utlendingsloven § 18 i proposisjonen
punkt 5.2.2.
Det vises til proposisjonens punkt 5.2.3 hvor
det gis en omtale av konstitusjonelle og folkerettslige rammer,
herunder om Europeiske menneskerettskonvensjon (EMK), FNs Flyktningkonvensjon,
Dublin-samarbeidet, Schengen-samarbeidet, Den Nordiske Passunionen,
EUs Grenseforordning, FNs Barnekonvensjon og EUs Returdirektiv.
Departementet foreslår at Kongen i statsråd
kan beslutte at ankomst direkte fra en nordisk stat skal være et
selvstendig grunnlag for å nekte realitetsbehandling av søknad om
beskyttelse (asyl) etter utlendingsloven § 32. Utlending som mangler
visum, og som får avslag etter § 32, vil kunne bortvises etter lovens
§ 17 første ledd bokstav b eller eventuelt etter en annen relevant hjemmel.
Iverksettelse av den foreslåtte hjemmelen i
utlendingsloven § 32 femte ledd vil innebære at Norge ikke lenger
praktiserer Dublin III-forordningen overfor asylsøkere som ankommer
direkte fra nordiske naboland. Den nye bestemmelsen vil, om den
settes i verk, gjelde som lex specialis foran gjeldende § 32 fjerde
ledd. Dette fremgår eksplisitt av fjerde punktum i lovforslaget
til nytt femte ledd.
Den foreslåtte hjemmelen er tenkt gitt anvendelse
i en situasjon hvor Dublin-samarbeidet formelt gjelder, også for
Norge, men hvor andre europeiske stater ikke registrerer asylsøkere
slik som forutsatt, og hvor forutsetningene for et fungerende Dublin-samarbeid
svikter. I tillegg vil det også være andre forutsetninger for å
iverksette de aktuelle grensetiltakene. For det første må det ha
oppstått en situasjon med så høye ankomster av asylsøkere at det
utfordrer kapasiteten for hvor mange Norge kan motta. For det andre
må det være innført indre grensekontroll ved den aktuelle nordiske
grensen.
En beslutning om å innføre de aktuelle grensetiltakene
kan eventuelt gjelde midlertidig.
Departementet har vurdert, men kommet til at det
ikke er hensiktsmessig, å presisere i selve lovforslaget hvilken
situasjon som kan aktualisere den foreslåtte hjemmelen i § 32 femte
ledd. Hjemmelens karakter, og uforutsigbarheten i den internasjonale
og europeiske flyktningsituasjonen, gjør det nødvendig med en viss
fleksibilitet.
Departementet mener det vil være ønskelig å etablere
en felles forståelse og eventuelt et samarbeid med våre naboland
om praktiseringen av bestemmelsen. Departementet mener det vil være
viktig med god og rettidig informasjon til blant annet øvrige nordiske
land. Videre mener departementet det vil være naturlig at regjeringen
konsulterer Stortinget ved Den utvidede utenriks- og forsvarskomité
før tiltaket eventuelt iverksettes av Kongen i statsråd.
Departementet foreslår å presisere i § 32 femte ledd
at det ikke gjelder krav om forhåndsvarsling, eller innhenting av
uttalelser (typisk i form av alminnelig høring) etter forvaltningslovens
§ 37 annet ledd, før Kongen i statsråd anvender kompetansen som
gis gjennom bestemmelsen. Det vil kunne være helt nødvendig å iverksette
tiltak i medhold av utlendingsloven § 32 femte ledd raskt, og departementet mener
hensynene bak forvaltningslovens § 37 annet ledd må anses ivaretatt
ved at det er gjennomført høring i forkant av dette lovforslaget.
Iverksettelse og praktisering av den ekstraordinære
hjemmelen i § 32 femte ledd forutsetter i praksis at det er innført
midlertidig grensekontroll. Departementet legger til grunn at bestemmelsen
i § 32 femte ledd bare vil bli anvendt på den fysiske grensen til
nordiske naboland, og ikke i forbindelse med utlendingskontroll
i riket.
Departementet finner det klart at den foreslåtte hjemmelen
for å nekte realitetsbehandling når en asylsøker ankommer direkte
fra nordisk naboland, ikke vil være i strid med Norges menneskerettslige
forpliktelser. Det sentrale i denne sammenheng er det absolutte
vernet mot retur til dødsstraff, tortur, umenneskelig behandling
mv., som følger av blant annet utlendingsloven § 73 og EMK art.
2 og 3.
Dersom Kongen i statsråd har fastsatt at asylsøkere
som kommer direkte fra nordiske naboland skal få avslag på realitetsbehandling,
er det begrenset behov for individuelle vurderinger. Norske myndigheter
vil kunne bygge på en generell forutsetning om at retur til våre
nordiske naboland er trygt.
Bestemmelsen i § 32 annet ledd – som slår fast at
det ikke skal nektes realitetsbehandling i medhold av første ledd
bokstav b til d dersom utlendingen har en tilknytning til riket
som gjør at Norge er nærmest til å realitetsbehandle søknaden –
vil ikke gjelde med mindre Kongen i statsråd har fastsatt det særskilt.
Departementet mener videre at reglene i barnekonvensjonen
og Grunnloven § 104, herunder prinsippet om barnets beste som et grunnleggende
hensyn, heller ikke er til hinder for den foreslåtte bestemmelsen.
De fleste mindreårige som søker asyl, reiser sammen med foreldre
eller andre foresatte. Her vil det ikke oppstå spørsmål om familiesplittelse.
Når det gjelder enslige mindreårige asylsøkere med
familiemedlemmer i Norge – eller asylsøkere som har et mindreårig
barn i Norge – viser departementet til muligheten for å søke familiegjenforening.
Heller ikke i disse tilfellene vil hensynet til barnets beste uten
videre veie tyngre enn Norges rett til å regulere innvandringen.
Departementet antar likevel at det i noen saker vil være aktuelt
å ta søknaden til realitetsbehandling, og understreker i denne sammenheng
at § 32 femte ledd vil være en «kan-regel».
Etter departementets vurdering er lovforslaget ikke
i strid med forbudet mot kollektiv utvisning etter artikkel 4 i
fjerde tilleggsprotokoll til EMK. Det foreligger to dommer fra EMD
som avklarer når bestemmelsen er krenket.
Det vises i proposisjonen til at begge sakene
er vesensforskjellige fra departementets forslag til endring i utlendingsloven
§ 32. Sakene viser at tvangsmessig retur/overføring til andre land
i noen tilfeller vil kunne omfattes av uttrykket «utvisning» i artikkel
4 i fjerde tilleggsprotokoll. Det kan imidlertid ikke begrense statens
rett til på grensen å håndheve reglene om tillatelser for innreise.
Departementet bemerker avslutningsvis at det klart
nok ikke vil innebære usaklig forskjellsbehandling i strid med diskrimineringsforbudet
i Grunnloven, EMK mv. at det gis særskilte regler – både materielle
og prosessuelle – for asylsøkere som ankommer direkte fra nordisk
nabostat. Våre nordiske naboland er i en særstilling for det første
ved å være nettopp naboland, for det andre ved at de utvilsomt kan
regnes som trygge. Det er heller ikke diskriminerende at det iverksettes særskilte
regler i en ekstraordinær situasjon.
Departementet foreslår at Kongen i statsråd
skal kunne beslutte at myndigheten til å nekte realitetsbehandling
skal kunne legges til polititjenestemann i stedet for til UDI, i
saker som omfattes av den ekstraordinære hjemmelen i § 32. Tilsvarende
skal gjelde myndigheten til å bortvise etter § 17 i disse sakene.
I høringsnotatet ble denne regelen foreslått inntatt i lovens § 18
nytt tredje ledd, men departementet har kommet til at det er hensiktsmessig
å samle reglene for den ekstraordinære ordningen i § 32.
Videre foreslår departementet at Kongen i statsråd
skal kunne beslutte at vedtak om nektelse av realitetsbehandling
og bortvisning i saker som omfattes av den ekstraordinære bestemmelsen
i § 32 femte ledd, ikke skal anses som enkeltvedtak med klageadgang
mv. Også denne regelen foreslås inntatt i § 32 nytt femte ledd,
heller enn å bli innarbeidet i § 18.
Departementet mener at vedtak om bortvisning, også
i slike tilfeller som nevnt i § 18 første ledd siste punktum, normalt
skal regnes som enkeltvedtak, som i dag. Departementet mener at
dette også skal være utgangspunktet dersom det blir aktuelt å iverksette
den ekstraordinære bestemmelsen i § 32 femte ledd. Det kan imidlertid
ikke utelukkes at tilstrømmingen av asylsøkere blir så betydelig
at saker om bortvisning bør kunne behandles etter en ytterligere
forenklet saksbehandling. Departementet mener derfor at Kongen i statsråd
skal ha mulighet til å fastsette at bortvisning (og nektelse av
realitetsbehandling) ikke skal anses som enkeltvedtak dersom den
ekstraordinære bestemmelsen sette i verk.
Departementet mener at forenklede saksbehandlingsregler
ikke vil være i strid med retten til et effektivt rettsmiddel, jf.
særlig EMK artikkel 13.
Også dersom det besluttes at avgjørelser i medhold
av § 32 femte ledd (og tilhørende bortvisninger) ikke regnes som
enkeltvedtak, fordi den ekstraordinære situasjonen krever det, mener
departementet at dette er forenlig med Norges forpliktelser etter
blant annet EMK artikkel 13. Departementet finner det klart at nektelse
av realitetsbehandling og bortvisning til nordisk naboland, ikke
vil kunne innebære krenkelse av returvernet som utledes etter EMK
artikkel 2 og 3. Norge må derfor stå svært fritt til å bestemme hvilke
prosessuelle regler som skal gjelde i en ekstraordinær situasjon.
Lovforslaget åpner for at Kongen i statsråd
fastsetter unntak fra de forenklede saksbehandlingsreglene for nærmere
bestemte typetilfeller.
Departementet foreslår at beslutninger i saker
etter § 32 femte ledd (og tilhørende bortvisninger) i utgangspunktet
skal regnes som enkeltvedtak. Departementet mener at de regler som
følger av grenseforordningen artikkel 13 nr. 2 og 3 heller ikke
er til hinder for forenklede saksbehandlingsregler i saker som omfattes
av den ekstraordinære hjemmelen. Det er for det første tvilsomt
om disse reglene er blant de «relevante bestemmelser» som etter
artikkel 28 skal komme til anvendelse ved indre grensekontroll.
Videre mener departementet at det i en slik situasjon som aktualiserer
iverksettelse av § 32 femte ledd, uansett er rom for at det gis
særskilte regler i nasjonal lovgivning.
Departementet antar at det kan være nødvendig å
gi instrukser med utfyllende regler dersom den ekstraordinære bestemmelsen
i § 32 femte ledd settes i verk.
Det er ikke mulig å gi uttømmende føringer i proposisjonen.
Blant de problemstillingene som må tilpasses den konkrete situasjonen,
er hvorvidt det vil være mulig at politiets beslutninger registreres
i oppdragslogg og/eller Datasystemet for utlendingsforvaltningen
(DUF). Det er i utgangspunktet ønskelig med slik registrering, men
det kan oppstå en situasjon hvor det ikke er praktisk mulig.
At beslutninger ikke regnes som enkeltvedtak, betyr
at forvaltningslovens kapittel IV om saksforberedelse av enkeltvedtak
ikke gjelder. Departementet vil vurdere å regulere eksplisitt i forskrift
at det heller ikke gjelder rett til fritt rettsråd.
Departementet understreker at dersom Kongen
i statsråd i medhold av § 32 femte ledd har bestemt at beslutninger
om å nekte realitetsbehandling og bortvisning ikke skal anses som
enkeltvedtak, innebærer ikke dette at slike beslutninger ikke regnes
som «vedtak» i utlendingsloven § 90 sin forstand.
Departementet foreslår at det skal være mulig
å benytte pågripelse og fengsling etter utlendingsloven § 106 overfor
utlendinger som omfattes av ny § 32 femte ledd (dersom denne iverksettes),
på samme måte og på samme vilkår som overfor utlendinger som omfattes
av første ledd bokstav a eller d (første asylland/trygt tredjeland).
Tilsvarende gjelder for pålegg om meldeplikt og bestemt oppholdssted
etter § 105. Det vises til forslag om endringer i henholdsvis § 105
første ledd bokstav e og § 106 første ledd bokstav g, samt en tilsvarende
justering i § 106 a første ledd bokstav k.
Disse forslagene var ikke omtalt i høringsbrevet. De
ovennevnte bokstavene i henholdsvis §§ 105, 106 og 106 a ble imidlertid
vedtatt av Stortinget så sent som i november 2015 (jf. LOV-2015–11–20–94),
og ble drøftet i Prop. 16 L (2015–2016) Endringer i utlendingsloven
(innstramninger) kapittel 12. Departementet mener at det i saker som
omfattes av § 32 nytt femte ledd, bør gjelde samme adgang til bruk
av tvangsmidler som i saker etter § 32 første ledd bokstav a og
d.
Departementet antar for øvrig at det i utgangspunktet
sjelden vil være aktuelt å benytte tvangsmidler i saker etter § 32
femte ledd. Det kan likevel ikke utelukkes at et slikt behov vil oppstå.
Komiteens medlemmer fra Venstre
og Sosialistisk Venstreparti viser til at en av de mest
fundamentale menneskerettighetene er muligheten til å søke asyl
for mennesker som opplever forfølgelse eller at egen stat ikke har
vilje eller mulighet til å beskytte de. Det er videre svært viktig
at en situasjon med stor innvandring og migrasjon må løses på et
internasjonalt plan, ikke ved at det enkelte land stenger sine grenser. Mennesker
som søker asyl vil nesten aldri ha mulighet til å innhente et visum
til Norge. De vil komme fra land eller områder hvor dette i stor grad
ikke er mulig, eller Norge ikke vil gi visum på normale vilkår.
De som søker asyl er derfor avhengig av at de lovlig kan krysse
et lands grense for å søke om asyl, for å kunne presentere og få
en forsvarlig behandling av sin asylsøknad. Dette forslaget innfører
et nytt prinsipp hvor en asylsøker må få tillatelse til innreise
for å kunne fremme sin asylsøknad, og at annen innreise vil være
ulovlig. Dette åpner for at hovedregelen for behandling av asylsøknader
er at det skjer gjennom en vurdering på grensen om en søknad skal realitetsbehandles
eller ikke. Dette vil være uavhengig av hvorvidt det foreligger
en ekstraordinær situasjon.
Disse medlemmer vil vise til
at flere høringsinstanser har uttrykt at å fjerne visumfriheten
vil være i strid med flyktningkonvensjonen av 1951 artikkel 31 om
at asylsøkere ikke skal kriminaliseres. Videre at det vil være i
strid med statenes plikt til å vurdere hver enkelt asylsøknad individuelt. Disse
medlemmer viser til at en vurdering av om en asylsøknad
skal realitetsbehandles eller ikke – på grensen av en polititjenestemann
– ikke vil kunne oppfylle kravene til en slik individuell vurdering.
Disse medlemmer stiller også
spørsmål ved polititjenestemennenes kompetanse for en vurdering
av om det å nekte realitetsbehandling vil være i strid med returvernet,
og hvordan en asylsøker skal ha mulighet til å kunne fremføre en
begrunnet klage på et eventuelt avslag på vedtaket, eller bestride
dette, før de har kommet inn på Norges territorium. Avslag på et
slikt grunnlag vil også kunne føre til vedtak om bortvisning, noe
som i prinsippet vil gjøre det kriminelt å prøve å få asylsøknaden
behandlet i en ny situasjon da det gjør innreise ulovlig og kan
føre til vedtak om utvisning.
Disse medlemmer er også bekymret
for at Norge kan komme opp i en situasjon hvor ingen europeiske
land vil ta ansvar for mennesker på flukt, ettersom de som kommer
til norskegrensen i all hovedsak vil komme fra områder hvor det ikke
er en direkte konflikt. Det vises til UNHCRs høringsuttalelse om
at dette kan føre til brudd på non refoulment-prinsippet ikke bare direkte
fra det enkelte land, men at det også kan skje gjennom en kjede
ved at en flyktning blir bortvist fra flere land. Disse medlemmer kan derfor
ikke støtte dette forslaget.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet viser til at forslaget til endring
i visumbestemmelsen ikke innebærer noen endring i at det er UDI
som må avgjøre hvilke asylsøknader som kan nektes realitetsbehandlet. Med
mindre UDI er til stede på grensen og treffer vedtak om å nekte
realitetsbehandling, må derfor politiet i praksis tillate innreise. Disse medlemmer viser
til at det eneste unntaket er i de situasjoner hvor Kongen i statsråd
har truffet beslutning etter lovforslagets § 32 femte ledd om at
asylsøkere som reiser inn fra et bestemt nordisk naboland, skal
få avslag på realitetsbehandling av asylsøknadene. Disse
medlemmer presiserer at når det gjelder avvisning til nordisk nabostat
etter generell beslutning fra Kongen i statsråd, er det tale om
enkle avgjørelser som ikke krever særskilt spesialkompetanse, og
det er derfor ingen betenkeligheter med å legge avgjørelsesmyndighet
til politiet.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Venstre og Sosialistisk Venstreparti viser til at retten
til å søke asyl er nedfelt i FNs menneskerettighetserklæring og regnes
som folkerettslig sedvanerett. Flere høringsinstanser mener regjeringens
forslag til begrensninger i visumfriheten for asylsøkere kan undergrave
denne retten, og at det vil kunne lede til krenkelser av det absolutte
vernet mot utsendelse som gjelder ved fare for forfølgelse eller
andre alvorlige overgrep. Videre anbefaler FNs høykommissær for
flyktninger at Norge avstår fra å begrense visumfriheten. Disse
medlemmer påpeker at en konsekvens av regelendringen er
at asylsøkere som lykkes med å snike seg forbi grensekontrollørene,
vil bli belønnet med å få sakene sine realitetsbehandlet, mens asylsøkere
som følger de lovlige veiene, kan bli nektet dette. Videre vil disse
medlemmer bemerke at de foreslåtte lovendringene kan gjøre
asylsøkere mer avhengig av menneskehandlere for å komme inn i riket
og mer sårbare for å bli utnyttet av kriminelle.
På denne bakgrunn kan disse medlemmer ikke
støtte endringene i visumfriheten for asylsøkere i den form det
foreslås her.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet viser til at forslaget som foreligger
ikke gjør noen endringer i straffelovgivningen. Disse medlemmer understreker
at forslaget er nøye vurdert opp imot de folkerettslige forpliktelsene
som Norge er bundet av. Det kan derfor ikke anføres at forslaget
vil medføre en kriminalisering.
Disse medlemmer understreker
at et vedtak på grensen om å avslå realitetsbehandling av en asylsøknad
og eventuelt om bortvisning, ikke innebærer et fremtidig innreiseforbud.
Det er derfor ikke noe i veien for at personer som har blitt avvist
på grensen senere kan reise inn i Norge dersom de da fyller vilkårene
for innreise og eventuelt opphold.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet viser til at forslaget regjeringen
fremmer innebærer at man i krisesituasjoner kan nekte realitetsbehandling
av asylsøknad og bortvise asylsøkere på nordisk grense, med den
begrunnelse at de kom fra et annet nordisk land.
Disse medlemmer ser positivt
på at regjeringen fremmer nye forslag etter asylforliket som 161
av 169 stortingsrepresentanter stilte seg bak før jul 2015. Dette
anses som en oppfølging av avtalens punkt 1 femte kulepunkt, hvor
regjeringen bes om å «…fortløpende vurdere forslag til lovendringer,
forskriftsendringer og justere aktuelle instrukser med sikte på
å oppnå innstramminger». Disse medlemmer mener det
er viktig å sette de nasjonale myndigheter i stand til å møte en
tilstrømming i en krisesituasjon, og ha lovhjemler for å benytte
ekstraordinære virkemidler i ekstraordinære situasjoner.
Disse medlemmer mener det er
viktig at man har et balansert regelverk for å håndtere tilstrømmingen
av asylsøkere. Det legges videre til grunn at bestemmelsen kun er
tenkt anvendt i tilfeller der vi står overfor en krisesituasjon
og der flere momenter må vurderes før bestemmelsen aktualiseres.
Disse medlemmer viser til det
som er uttalt i proposisjonen om når det kan være aktuelt å iverksette
den foreslåtte ordningen. Det vises for øvrig til at man ikke ønsker
å lovfeste nærmere kriterier for dette, men at en eventuell iverksettelse
må fattes av Kongen i statsråd etter at regjeringen har konsultert
Stortingets utvidede utenriks- og forsvarskomité. Disse medlemmer merker
seg at ordningen er tenkt gitt anvendelse i en «…situasjon hvor
Dublin-samarbeidet formelt gjelder, også for Norge, men hvor andre europeiske
stater ikke registrerer asylsøkere slik som forutsatt, og hvor forutsetningene
for et fungerende Dublin-samarbeid svikter.»
Videre påpekes det i lovproposisjonen at det
for det første må ha oppstått en situasjon med så høye ankomster
av asylsøkere at det utfordrer kapasiteten for hvor mange Norge
kan motta, og at det for det andre må være innført indre grensekontroll
ved den aktuelle nordiske grensen. Disse medlemmer legger
til grunn at hvis disse forholdene inntreffer, er det allerede en prekær
situasjon.
Disse medlemmer understreker
at det er viktig at man ved en eventuell iverksettelse også konsulterer
våre nordiske naboland slik proposisjonen legger opp til.
Disse medlemmer mener forenklede
saksbehandlingsregler er en følge av et slikt ekstraordinært tiltak
i tilfelle krisen inntreffer. Det er en logisk følge av et såpass
vidtgående tiltak at man også forenkler saksbehandlingsreglene slik
at bestemmelsens intensjon faktisk kan gjennomføres hvis det blir
nødvendig. Disse medlemmer merker seg høringsinstansenes
syn på dette, men mener det et tungtveiende argument at det her
er snakk om våre nordiske naboland, og at det generelt må legges
til grunn at disse er trygge land å returnere til.
Videre mener disse medlemmer det
er viktig å fremheve at forslaget kun gjelder bortvisning fra Norge.
I motsetning til utvisningsvedtak, kan man etter å ha blitt bortvist
reise tilbake til Norge på et senere tidspunkt dersom man da fyller vilkårene
for innreise. Disse medlemmer mener det er viktig
at man klart skiller mellom disse to reaksjonene. Utvisning fra
Norge vil kunne føre til at man blir registrert i Schengen Information
System (SIS), og i så fall vil man også bli nektet innreise til
andre land i Schengen-samarbeidet.
Dette, sammenholdt med den vurdering at nordiske
land generelt er trygge, gjør at disse medlemmer kan
legge til grunn regjeringens forslag om at myndigheten til å nekte
realitetsbehandling av en asylsøknad i slike tilfeller kan overføres
fra Utlendingsdirektoratet og til politiets tjenestemenn. Det samme
gjelder myndigheten til å bortvise.
Selv om de alminnelige saksbehandlingsreglene for
enkeltvedtak normalt skal gjelde, mener disse medlemmer det
er fornuftig at lovforslaget åpner for å gjøre unntak. Det kan oppstå
situasjoner som gir behov for å gjøre unntak både når det gjelder
avgjørelsen om å nekte realitetsbehandling av asylsøknadene og når
det gjelder bortvisningsvedtak. Disse medlemmer understreker
at denne adgangen for regjeringen til å innføre forenklede saksbehandlingsregler,
må sees i sammenheng med at det er tale om bortvisning til trygge
nordiske naboland.
Norge er for mange et ønsket land å søke asyl
i. Norge er på en måte en endestasjon ved at det ikke er noe «neste»
land å reise til. Disse medlemmer viser til at Norge
er i ytterkanten av Europa, og at en slik bestemmelse som her foreslås er
et viktig verktøy å kunne anvende i de helt ekstraordinære situasjoner.
Disse medlemmer viser til proposisjonens forslag
til endringer i lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til
riket og deres opphold her, heretter kalt utlendingsloven.
Disse medlemmer støtter regjeringens forslag
og fremmer forslag i tråd med forslagene fra regjeringen slik at
det i enkelte av forslagene henvises til § 28 a. På grunn av at
flertallets tilråding er at § 28 a ikke vedtas, fremmer disse medlemmer alternative
forslag hvor henvisningen til § 28 a er fjernet.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«I utlendingsloven gjøres følgende endringer:
§ 9 første ledd annet og nytt tredje punktum skal lyde:
En utlending som er på norsk grense og som søker
beskyttelse etter reglene i kapittel 4, eller for øvrig gir opplysninger
som tyder på at vernet mot utsendelse etter § 73 vil komme til anvendelse, kan likevel gis tillatelse til innreise. Avgjørelse
om tillatelse til innreise treffes av politiet og anses ikke som
enkeltvedtak.
§ 9 femte ledd skal lyde:
Kongen kan gi nærmere regler i forskrift, herunder om asylsøkeres adgang til innreise uten visum, om
hvem som er unntatt fra visumplikt etter annet ledd og om tidsberegningen
i fjerde ledd.»
«I utlendingsloven gjøres følgende endringer:
§ 32 nytt femte ledd skal lyde:
Kongen i statsråd kan beslutte
at søknader om beskyttelse, jf. §§ 28 og 28 a, skal kunne nektes realitetsbehandlet
dersom søkeren ankommer direkte fra en nordisk stat. Kongen i statsråd
kan beslutte at myndighet til å nekte realitetsbehandling, og myndighet
til å bortvise i medhold av § 17 første ledd, i slike tilfeller
legges til polititjenestemann. Kongen i statsråd kan beslutte at nektelse
av realitetsbehandling, og bortvisning i medhold av § 17 første
ledd, i slike tilfeller ikke anses som enkeltvedtak. Bestemmelsene
i første til tredje punktum gjelder uten hensyn til hva som ellers
ville fulgt av fjerde ledd. Det gjelder ikke plikt til forhåndsvarsling
etter forvaltningsloven § 37 før Kongen i statsråd fatter beslutninger
som nevnt i første til tredje punktum.»
«I utlendingsloven gjøres følgende endringer:
§ 32 nytt femte ledd skal lyde:
Kongen i statsråd kan beslutte
at søknader om beskyttelse, jf. § 28, skal kunne nektes realitetsbehandlet
dersom søkeren ankommer direkte fra en nordisk stat. Kongen i statsråd
kan beslutte at myndighet til å nekte realitetsbehandling, og myndighet
til å bortvise i medhold av § 17 første ledd, i slike tilfeller
legges til polititjenestemann. Kongen i statsråd kan beslutte at
nektelse av realitetsbehandling, og bortvisning i medhold av § 17
første ledd, i slike tilfeller ikke anses som enkeltvedtak. Bestemmelsene
i første til tredje punktum gjelder uten hensyn til hva som ellers ville
fulgt av fjerde ledd. Det gjelder ikke plikt til forhåndsvarsling
etter forvaltningsloven § 37 før Kongen i statsråd fatter beslutninger
som nevnt i første til tredje punktum.»
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Senterpartiet understreker viktigheten av et regelverk
som sikrer god kontroll på grensen. Regjeringen har foreslått å
begrense visumfriheten og en ny hjemmel for å nekte realitetsbehandling
av asylsøknader. Disse medlemmer støtter intensjonen
om kontroll, men er samtidig kritisk til at polititjenestemenn uten trening
skal kunne nekte realitetsbehandling og bortvise asylsøkere på norsk
grense som en permanent bestemmelse, hvis de ikke har visum. Disse
medlemmer anser dette for å være særlig problematisk på
grensen til Russland. Det legges til grunn at de som returneres
til Russland ikke vil få tilgang til asylprosedyre. Det understrekes
like fullt at det i en krisesituasjon vil kunne være behov for å
ha dette virkemidlet for hånden. Disse medlemmer mener
derfor det bør være en hjemmel for å kunne avvise innreise for asylsøkere
på norsk grense uten visum i en krisesituasjon.
Disse medlemmer viser til at
eventuelle endringer i utlendingsregelverket må ivareta asylsøkernes
rettssikkerhet og legger til grunn at anvendelsen av en slik hjemmel
krever en høy terskel. Disse medlemmer forutsetter
at det må foreligge ekstraordinære kapasitetsutfordringer. Det vises
her til statsministerens formuleringer i Stortingets spørretime
10. februar 2016, der hun pekte på at noen av forslagene gjelder
en force majeure-situasjon, der man tar høyde for en situasjon der
asyltilstrømmingen blir «helt uhåndterbar» og at «i en slik situasjon, gitt
at krisen er fullstendig, kan det bli nødvendig å sette noen av
dagens regelverk til side». Disse medlemmer mener
at det er en slik situasjon som må legges til grunn før terskelen
nås og hjemmelen kan tas i bruk.
Disse medlemmer forutsetter også
at anvendelse av hjemmelen krever at regjeringen har uttømt alle
andre muligheter, det vil si iverksatt beredskapsplaner, mobilisert
aktuelle etater og uttømt mulighetene for hurtigprosedyrer i gjeldende
regelverk. Disse medlemmer er av den oppfatning at
dette vil være særlig viktig i tilknytning til eventuelt store framtidige
ankomster over den russiske grensen.
Disse medlemmer legger til grunn
at en bruk av hjemmelen skal være tidsavgrenset. Det forutsettes
videre at bruken bare skal kunne fornyes én gang, og ytterligere
én gang dersom behovet oppstår når Stortinget ikke er samlet, før regjeringen
eventuelt kommer tilbake til Stortinget med lovendringer for å kunne
håndtere en vedvarende situasjon. Disse medlemmer mener
det er viktig at hjemmelen skal tas i bruk ved Kongen i statsråd,
mens Stortinget konsulteres gjennom den utvidede utenriks- og forsvarskomité.
Det understrekes at polititjenestemennene som skal
håndtere gjennomføringen på grensen, må ha kompetanse til å håndheve
dette regelverket, noe som innebærer at de må ha opplæring og trening
i forkant av en eventuell krise. Det legges også til grunn at det
ved anvendelsen av en slik hjemmel skal tas særskilt hensyn til
barn.
Disse medlemmer viser til regjeringens forslag
hvor det foreslås en endring i utlendingsloven § 9 som gir en permanent
hjemmel. Disse medlemmer legger opp til at visumreglene skal
bevares slik de er i dag, men hvor det gis hjemmel for at Kongen
i statsråd kan innføre en ordning som lovforslaget beskriver, gitt
at det foreligger en krisesituasjon med ekstraordinært høye ankomster.
Med dette menes her at man står overfor en helt ekstraordinær situasjon
hvor man også forutsetter at de momenter som disse medlemmer har
pekt på i merknadene, er oppfylt.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«I utlendingsloven gjøres følgende endringer:
§ 9 første ledd skal lyde:
Utlendinger må ha visum til Norge for å kunne reise
inn i riket, med mindre Kongen i forskrift har gjort unntak fra
dette kravet. En utlending som er på norsk grense og som søker beskyttelse (asyl)
etter reglene i kapittel 4, eller for øvrig gir opplysninger som
tyder på at vernet mot utsendelse etter § 73 vil komme til anvendelse,
har likevel rett til innreise uten visum,med mindre
a) det foreligger en krisesituasjon med ekstraordinært
høye ankomster, og Kongen i statsråd på den bakgrunn har besluttet
at det etter individuelle vurderinger kan treffes vedtak på grensestedet
om å nekte realitetsbehandling av asylsøknader, eller
b) utlendingen ankommer
grensen mot nordisk nabostat, og Kongen i statsråd har truffet beslutninger
som nevnt i § 32 femte ledd om å nekte realitetsbehandling av asylsøknader
fremmet på grensen mot den aktuelle nordiske nabostaten.
§ 9 nytt sjette og sjuende ledd skal lyde:
Beslutninger som treffes
av Kongen i statsråd i medhold av første ledd bokstav a, skal fortrinnsvis
gjelde for to uker og maksimalt seks uker. Det gjelder ikke plikt
til forhåndsvarsling etter forvaltningsloven § 37. Beslutningene
kan bare fornyes én gang, men ytterligere én gang dersom behovet
oppstår når Stortinget ikke er samlet.
Avgjørelse om tillatelse
til innreise etter første ledd bokstav a og b kan treffes av politiet
og anses ikke som enkeltvedtak.»
Disse medlemmer viser til regjeringens forslag
om at det gis adgang til bortvisning på grense mot nordisk nabostat. Disse
medlemmer anerkjenner behovet for en hjemmel til bruk i
krisesituasjoner på nordisk grense. Samtidig understrekes det at
terskelen for at en slik krise anses å foreligge må være mer presist
angitt. Det legges til grunn de samme kriterier for å anvende hjemmelen
i en krisesituasjon som fremgår av disse medlemmers merknader
til regjeringens forslag om begrensning i visumfrihet. Videre understrekes
det at anvendelse av en slik hjemmel forutsetter at intern grensekontroll er
innført og at det føres god dialog med berørte naboland.
Disse medlemmer viser til at
regjeringen foreslår en ny lovbestemmelse i utlendingsloven § 32
femte ledd som i en krisesituasjon etter beslutning av Kongen i
statsråd hjemler vedtak om bortvisning av asylsøker på nordisk grense. Disse
medlemmer har ingen innvendinger til lovforslaget slik det
fremgår i proposisjonen, men bemerker at forutsetningen om at dette
kun skal skje i ekstraordinære tilfeller ikke er en del av lovteksten.
For disse medlemmer er det avgjørende at vilkårene
som fremgår av våre merknader om hva som utgjør en krisesituasjon, er
oppfylt før et slikt vedtak kan fattes.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«I utlendingsloven gjøres følgende endringer:
§ 32 nytt femte ledd skal lyde:
I en krisesituasjon med
ekstraordinært høye ankomster av asylsøkere kan Kongen i statsråd beslutte
at søknader om beskyttelse, jf. §§ 28, skal kunne nektes realitetsbehandlet
dersom søkeren ankommer direkte fra en nordisk stat. Kongen i statsråd
kan beslutte at myndighet til å nekte realitetsbehandling, og myndighet
til å bortvise i medhold av § 17 første ledd, i slike tilfeller
legges til polititjenestemann. Kongen i statsråd kan beslutte at
nektelse av realitetsbehandling, og bortvisning i medhold av § 17
første ledd, i slike tilfeller ikke anses som enkeltvedtak. Bestemmelsene
i første til tredje punktum gjelder uten hensyn til hva som ellers ville
fulgt av fjerde ledd. Det gjelder ikke plikt til forhåndsvarsling
etter forvaltningsloven § 37 før Kongen i statsråd fatter beslutninger
som nevnt i første til tredje punktum.»
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Senterpartiet,
fremmer følgende forslag:
«I utlendingsloven gjøres følgende endringer:
§ 32 nytt sjette ledd skal lyde:
Beslutninger som treffes
av Kongen i statsråd i medhold av femte ledd, skal fortrinnsvis
gjelde for to uker og maksimalt seks uker. Nevnte beslutninger kan
fornyes én gang. Beslutningen kan fornyes ytterligere én gang dersom
behovet oppstår når Stortinget ikke er samlet.»
Flertallet støtter endringsforslagene
i proposisjonen til utlendingsloven § 105 første ledd bokstav e,
§ 106 første ledd bokstav g og § 106 a første ledd bokstav k.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Venstre og Sosialistisk Venstreparti viser til at FNs høykommissær for
flyktninger på det sterkeste anbefaler å la UDI være ansvarlig for
alle asylsaker, og at dette ikke overføres til politiet slik regjeringen
med dette forslaget åpner for. Videre anbefaler UNHCR ikke å innføre
de foreslåtte reglene som de mener skyver ansvaret for asylbehandling
over på andre stater, og oppfordrer i stedet Norge til å overholde
Dublin-avtalens regler.
Disse medlemmer viser til at
skriftlighet og klagerett er grunnleggende rettssikkerhetsgarantier,
som også er et krav i Schengen-samarbeidet og etter EUs grenseforordning.
Asylsøkere bør ikke fratas disse rettighetene slik regjeringen åpner
for i dette forslaget. Disse medlemmer vil også påpeke
at regjeringens forslag rimer dårlig med innledningen til asylforliket
som ble inngått på Stortinget 19. november 2015, som understreker
at: «En generell effektivisering og forenkling av regelverk og praksis
for behandling av asylsøknader må ikke svekke asylsøkeres rettsikkerhet». Disse
medlemmer merker seg at Politiets utlendingsenhet og flere
politidistrikt stiller spørsmål ved om polititjenestemenn har kompetanse
til å foreta de nødvendige asylfaglige vurderinger regjeringen her
legger opp til.
Disse medlemmer vil videre påpeke
at Norge etter Dublin-regelverket er forpliktet til å avgjøre hvilken
stat som er ansvarlig for å behandle asylsøknaden, og at Norge ikke
ensidig kan definere når vi skal slutte å følge Dublinavtalens regler.
Dublinavtalen inneholder også regler for hvordan man skal håndtere
en situasjon der systemet ikke lenger fungerer. Disse medlemmer viser
videre til at også når det gjelder dette forslaget, vil det kunne
bli et problem at de som sniker seg forbi grensekontrollen og inn
i landet vil kunne få en fordel sammenlignet med de som søker beskyttelse
på regulær måte; de som går fram ulovlig vil få sin sak realitetsbehandlet,
der de som opptrer i tråd med regelverket kan bli bortvist på grensen.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti
og Sosialistisk Venstreparti understreker at det er viktig
å ha et regelverk som sikrer god kontroll på grensen. Selv om dagens
regelverk med for eksempel hjemmel for grensekontroll har vist seg
relativt effektivt, er disse medlemmer åpne for å
se på lovhjemler til bruk i krisesituasjoner. Disse medlemmer mener
et slikt regelverk må ha en klarere rettslig innramming, med tydeligere
betingelser for ikrafttredelse, varighet og unntaksbestemmelser, enn
det regjeringen her har lagt fram. På dette grunnlag kan disse
medlemmer ikke støtte regjeringens forslag.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener
en slik lovendring ikke vil være praktikabel for enkeltpolititjenestemenn på
grensen i en krisesituasjon der det kommer langt flere flyktninger
enn det vi har sett til nå. Det er vanskelig å se for seg hvordan
noen enkelt polititjenestemenn på grensen skal kunne hindre innreise
dersom det står tusenvis av flyktninger langs vår lange og åpne
grense, uansett hvordan paragrafen utformes.
Dette medlem vil også minne om
at flertallet mener nærområder til konflikter i dag skal ta imot
flyktninger i tilsvarende situasjoner, og at det er den beste løsningen. Dette
medlem mener det neppe er lettere for dem nå, enn det ville
være for Norge i en krisesituasjon med mange flyktninger på vår
grense.
Komiteens medlem fra Venstre viser
til at Stortinget ved behandlingen av Prop. 16 L (2015–2016) høsten
2015 viste evne og vilje til rask lovbehandling når situasjonen
krever det. Dersom det skulle oppstå en krisesituasjon hvor antallet
asylsøkere som kommer via våre nordiske naboland blir så høyt at
man blir nødt til å iverksette foreslåtte tiltak for å unngå at
mottaksapparatet bryter sammen, mener dette medlem at
tiltakene må forankres i Stortinget. Dette medlem kan
på denne bakgrunn ikke støtte regjeringens forslag.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser
til at forslaget innebærer en mulighet til å «snu» alle asylsøkere
som kommer til grensen fra et av våre nordiske naboland, uten at
det foretas en realitetsbehandling av søknadene. Dette medlem mener
dette er en uthuling av asylretten.
Dette medlem vil vise til at
ordningen vil kunne anses som «kollektiv utvisning». I Den europeiske
menneskerettighetsdomstolens sak Hirsi Jama v. Italy som departementet
også viser til, fremgår det at utvisning også må anvendes på grupper
når det ikke gjennomføres en individuell vurdering. Domstolen kom
i samme sak frem til at artikkel 4 i Tilleggsprotokoll nr. 4 til
Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen også vil få anvendelse
på situasjoner hvor migranter blir stoppet før de kan entre riket.
Dette medlem viser til at flere
høringsinstanser har fremhevet at polititjenestemenn ikke har den
samme fagkompetansen til å kunne vurdere hvorvidt tilbakesendelse
av en asylsøker er i strid med nonrefoulment-prinsippet i utlendingsloven
§ 73. Det er også i strid med det folkerettslige kravet om forsvarlig
behandling at det i en slik ekstraordinær situasjon kan gis unntak
fra reglene om enkeltvedtak med en skriftlig begrunnelse og gir
søkeren mulighet til å klage.
Dette medlem vil vise til at
det ikke er spesifisert når et slikt ekstraordinært tiltak skal
kunne iverksettes, og hvor prekær situasjon det må være snakk om,
annet enn at flere europeiske land slutter å registrere asylsøkere
og Dublin-samarbeidet «svikter». Dette medlem viser
til at det i Dublin-konvensjonen er bestemmelser for hvordan statene
skal agere dersom deler av samarbeidet opphører, og at Norge ikke
bør innføre en særordning for dette. I ytterste konsekvens vil dette
medføre at alle land stenger sine grenser med henvisning til at
internasjonalt samarbeid er suspendert slik at flyktninger ikke kommer
ut av konfliktsituasjoner. Dette ser vi allerede en effekt av ved
at det er rapporter om at også nabolandene til Syria i større og
mindre grad også stenger grensene slik de europeiske landene til
en viss grad har gjort. Dette medlem viser også til
at det må avgrenses mer konkret, med klare kriterier og tidsavgrensning,
når et slikt virkemiddel skal tas i bruk. Det er åpenbart at en
regjering ikke selv skal kunne skape en slik situasjon ved å unnlate
å håndtere en asyltilstrømning, slik som situasjonen høsten 2015 hvor
blant annet representanter fra Sosialistisk Venstreparti lenge etterspurte
virkemidler for å håndtere situasjonen uten at det ble gjort noe
før det ble et beredskapsproblem. Dette medlem viser
til at statsminister Erna Solberg i Stortinget den 10. februar 2016
uttalte at det var snakk om en «force-majeure»-klausul. Dette
medlem viser til at force-majeure er en svært mye høyere terskel
enn det som fremgår av beskrivelsen i proposisjonen, og at det i
tilfelle må legges til grunn en så høy terskel ved en slik vurdering.
Dette medlem viser til at Norge
er forpliktet til å overholde non-refoulment-prinsippet, altså vern
mot retur til steder hvor personer risikerer forfølgelse, eller
risikerer å sendes videre til et område hvor de risikerer slike
overgrep. Dette er et av de viktigste beskyttelsesprinsippene innen flyktningretten.
Det kan ikke uten videre legges til grunn at retur til alle nordiske
naboland aldri vil være i strid med dette prinsippet. Det må derfor
alltid gjøres en individuell vurdering av den enkelte asylsøker
og dennes forhold. Dette medlem kan derfor ikke støtte
dette forslaget.