1.1 Hovedformålet med proposisjonen

Kommunal- og moderniseringsdepartementet legger i proposisjonen frem forslag til en ny lov om statens ansatte. Loven vil erstatte lov om statens tjenestemenn m.m. av 4. mars 1983 nr. 3. Lovforslaget bygger på en rapport avgitt av et departementsoppnevnt utvalg, tjenestemannslovutvalget, og departementets høringsnotat av 1. april 2016.

Den generelle utviklingen som har funnet sted i arbeidslivet og i statsforvaltningen siden tjenestemannsloven trådte i kraft 1. desember 1983, begrunner en ny lov. I tillegg til de konkrete lovforslagene som fremmes i proposisjonen, er det tatt inn en meldingsdel i kapittel fire og fem. Disse kapitlene gir en beskrivelse av det faktiske grunnlaget og rammene for det lovforslaget som legges frem. I kapittel fire er det gitt en beskrivelse av forvaltningens funksjoner, statlig styring og personalpolitikk. I kapittel fem presenteres utviklingstrekk i staten i de siste 20 år.

Loven må være tilpasset en moderne statsforvaltning, og en ny lov skal kunne stå seg over tid. Det bærende rettspolitiske hensynet som ligger bak lovforslaget er å sikre ivaretagelse av tilliten til statsforvaltningen. Statsansatte utfører viktige oppgaver på vegne av samfunnet, forvalter offentlige midler og utfører oppgaver som til dels adskiller seg fra oppgaver i andre sektorer. Ansettelsesmyndigheten i staten er en del av den utøvende makten som etter Grunnloven § 3 hører under Kongen. Det legges til grunn at ansettelser i departementene ikke kan delegeres på grunn av det nære forholdet mellom regjeringen og departementene. For øvrige statsstillinger kan man gjennom lov bestemme hvem som skal ha myndigheten til å ansette. Departementet viser i den forbindelse særlig til betydningen av at rekruttering til stillinger i staten skjer etter åpen konkurranse om stillingene. Ansettelser i staten skal fortsatt som hovedregel skje av kollegiale organer. Begrunnelsen er at kollegiale organer bidrar til en tillit til at ansettelsen skjer på grunnlag av saklige hensyn, og at den søkeren som er best kvalifisert, ansettes.

Lovforslaget ivaretar en avveining av – på den ene siden – statens interesser som arbeidsgiver og ansvarlig for viktige samfunnsfunksjoner og – på den andre siden – hensynet til rettssikkerhet og vern for den enkelte ansatte.

Lovforslaget innebærer at inngåelse av arbeidsavtaler og oppsigelse av statens ansatte reguleres særskilt gjennom denne loven. Lovforslaget betyr en stor grad av harmonisering med arbeidsmiljøloven når det gjelder midlertidig ansettelse, innleie, prøvetidsansettelse, oppsigelse og rettsvirkninger ved brudd på enkelte bestemmelser. Særlig er det viktig å følge opp regjeringens forpliktelse til å redusere bruken av midlertidige ansettelser i staten. Lov om statens ansatte vil være en særlov som går foran arbeidsmiljøloven.

Departementet viser til at tjenestemannsloven regulerer embetsmennenes rettsstilling, i tillegg til de bestemmelsene som finnes i Grunnloven og annen lovgivning. Dette innebærer at det er behov for å videreføre bestemmelsene om embetsmenn i gjeldende tjenestemannslov, og departementet foreslår disse videreført i ny lov om statens ansatte. Det vil også være behov for en særskilt gjennomgang av embetsmennenes rettsstilling, og departementet følger opp dette i en egen prosess.

Departementet foreslår en kjønnsnøytral lovtittel og endrer betegnelsen tjenestemann til statsansatt. Lovforslaget bygger på at forvaltningsloven definerer ansettelse, oppsigelse, suspensjon, avskjed og ileggelse av ordensstraff mv. som enkeltvedtak. Statlige virksomheter er dermed bundet av de saksbehandlingskrav som følger av forvaltningsloven for slike vedtak. Departementet mener at ordningen med forvaltningsklage ved oppsigelses-, suspensjons-, ordensstraff og avskjedssaker er en billigere og enklere løsning for tvister i staten enn at alle arbeidsrettstvister skal behandles av domstolene. Tvister om oppsigelse, suspensjon, ordensstraff og avskjed mv. i statsforvaltningen er i dag i liten grad gjenstand for rettsavklaring i domstolene, noe som anses som en fordel.

Departementet peker på at vedtak om ansettelse er unntatt fra begrunnelsesplikten og fra reglene om klage og omgjøring i forvaltningsloven, men ansettelser skal, som i dag, underlegges samme krav til god og forsvarlig saksbehandling. Loven vil fastsette hvem som har myndighet til å treffe vedtak og nærmere regulering av saksbehandlingen.

1.2 Nærmere om lovforslaget

1.2.1 Embetsmannsordningen

Departementet foreslår at man i den nye loven i all hovedsak viderefører reglene om embetsmenn som i dag finnes i tjenestemannsloven, og dermed den rettstilstand for embetsmenn som gjelder i dag. Det foreslås at ny lov skal omfatte embetsmenn der dette er uttrykkelig sagt. Dette er i samsvar med gjeldende lov. De foreslåtte justeringer som gjelder embetsmennenes rettsstilling, er det redegjort for i proposisjonens kapittel 7.3.

Embetsmennenes rettsstilling var ikke en del av tjenestemannslovutvalgets mandat. Departementet mener at det er behov for å foreta en gjennomgang av embetsmannsordningen, og har igangsatt et slikt arbeid. Behovet for lovendringer i regelverket om embetsmenn vil bli nærmere vurdert.

1.2.2 Lovens virkeområde, terminologi m.m.

Bestemmelsen om lovens virkeområde i tjenestemannsloven foreslås i all hovedsak videreført i ny lov om statens ansatte. Det sies uttrykkelig at loven omfatter de to gruppene av ansatte i staten, både embetsmenn og statsansatte. Departementet går inn for et kjønnsnøytralt navn på loven og foreslår at loven skal hete lov om statsansatte og ha som kortnavn statsansatteloven. Det gjøres også språklige endringer slik at tjenestemann erstattes med statsansatt, tilsetting erstattes med ansettelse og tilsettingsråd erstattes med ansettelsesråd.

1.2.3 Kvalifikasjonsprinsippet og krav om offentlig kunngjøring

Departementet foreslår i likhet med tjenestemannslovutvalget at hovedregelen skal være at ledige stillinger i staten skal kunngjøres offentlig. Dette innebærer ingen endring i rettstilstanden. At den best kvalifiserte skal tilsettes i offentlig sektor, er et ulovfestet prinsipp som har lovs rang. Unntak fra prinsippet må gjøres i lov eller med hjemmel i lov. En lovfesting vil være klargjørende både for arbeidssøkere og for arbeidsgivere, og vil kunne øke bevisstheten om at staten skal rekruttere bredt på grunnlag av reell konkurranse. Innholdet i kvalifikasjonsprinsippet innebærer at det skal legges vekt på utdanning, erfaring og personlig egnethet, sammenholdt med de kravene som er fastsatt i utlysningen. Prinsippet forutsetter at ledige stillinger skal kunngjøres offentlig. Departementet ønsker å understreke at offentlig kunngjøring er hovedregelen. Det kan gjøres unntak fra kunngjøringsplikten ved ansettelser med varighet inntil seks måneder. Det åpnes videre for å gjøre unntak fra kunngjøringsplikten i lov, forskrift eller tariffavtale. Departementet foreslår også å åpne for at en ved personalreglement kan gjøre unntak fra kunngjøringsplikten for ansettelser med varighet inntil tolv måneder. I personalreglement for utenrikstjenesten vil det fortsatt være adgang til intern kunngjøring i virksomheten eller i bestemte virksomheter.

Departementet foreslår for øvrig at det ikke skal gjøres endringer i plikten til å innkalle søkere med funksjonsnedsettelse til intervju. For andre søkergrupper foreslås det å videreføre statens personalpolitiske føring om bredest mulig rekruttering.

1.2.4 Personalreglement

Departementet går inn for å videreføre gjeldende rett om at det skal fastsettes personalreglement i den enkelte statlige virksomhet. Personalreglement er blant annet nødvendig for å sikre regulering av sammensetning av det kollegiale ansettelsesrådet.

Departementet foreslår at personalreglement ikke lenger skal stadfestes av Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Det innebærer en betydelig effektivisering at de statlige virksomhetene selv får ansvaret for å inngå avtale om personalreglement tilpasset de lokale behovene. Siden det er færre regler som må fastsettes i reglementene, vil det også gjøre prosessen med å forhandle frem et reglement enklere.

Departementet foreslår videre at fagdepartementene kan fastsette midlertidig personalreglement ved opprettelse av ny virksomhet, sammenslåing eller omorganisering som berører flere virksomheter.

Endringene er i tråd med forslagene til tjenestemannslovutvalget.

1.2.5 Ansettelsesordningen i staten

Departementet legger til grunn at hovedprinsippene knyttet til ansettelse i staten fremdeles skal være lovfestet, og at adgangen til delegering av Kongens rett til å ansette må være lovregulert. Departementet viser til at retten til å ansette arbeidstakere er en sentral del av arbeidsgivers styringsrett. Arbeidsgiver har ansvaret for organiseringen av virksomheten og for at arbeidsmiljølovens krav er oppfylt. Arbeidsgiver vil også som regel ha de beste forutsetningene for å avgjøre hvem som er best kvalifisert for stillingen.

Ansettelsesordningen i staten skal sikre at forvaltningen opptrer nøytralt, foretar forsvarlig saksbehandling, ivaretar likebehandling, medbestemmelse og forutberegnelighet og at avgjørelsene er etterprøvbare. Dette er i tråd med allment aksepterte, forvaltningsrettslige prinsipper.

Departementet foreslår å videreføre dagens ordning med totrinnsbehandling av ansettelser i staten med behandling i kollegiale organer. En ansettelsesprosess i to ledd bidrar til å finne frem til den best kvalifiserte søkeren og sikre en åpen, betryggende og tillitsskapende prosess.

Departementet er enig med tjenestemannslovutvalget i at det ikke er nødvendig med et kollegialt sammensatt organ både ved innstilling og ansettelse. Det foreslås derfor å endre gjeldende rett slik at innstilling skal gis av nærmeste leder, og ikke som i dag, hvor det kan velges enten innstilling av nærmeste leder eller et innstillingsråd. Myndigheten til å ansette skal fremdeles som hovedregel ligge til kollegialt sammensatt ansettelsesorgan. Departementet foreslår at den nærmere sammensetningen av et ansettelsesråd fortsatt bør bestemmes av de lokale parter etter forhandlinger om virksomhetens personalreglement. Dette skal ikke gjelde for virksomheter hvor ansettelsesretten ikke er lagt til et kollegialt organ. Dette vil være tilfelle ved ansettelser i departementene. I slike tilfeller skal innstilling gis av et innstillingsråd.

Departementet ønsker å forenkle behandlingen i ansettelsessaker og legge større ansvar til ansettelsesorganet og virksomhetene. Tjenestemannsloven har i dag en bestemmelse som omtales som mindretallsanke. Mindretallsanke innebærer at hvis det i et styre eller tilsettingsråd ikke er enighet om en ansettelse, kan hvert medlem kreve saken avgjort av det enkelte fagdepartement eller av det organ som er bestemt i virksomhetens personalreglement. Departementet foreslår at denne ankemuligheten oppheves. Forslaget innebærer at det er flertallet i ansettelsesorganet som avgjør ansettelsessaken.

Ønsker tilsettingsorganer å tilsette en søker som ikke er innstilt, må saken etter tjenestemannsloven behandles etter en spesiell prosedyre, og resultatet kan bli at tilsettingssaken må avgjøres av et høyere organ. Departementet foreslår at dersom et medlem av ansettelsesorganet ønsker å ansette noen som ikke er innstilt, skal det innhentes uttalelse fra den som har gitt innstillingen. Etter å ha fått en skriftlig vurdering fra den som innstiller, treffer ansettelsesorganet vedtak ved alminnelig flertallsbeslutning. Ansettelsesrådet kan da også ansette en søker som ikke er innstilt.

Departementet foreslår i likhet med tjenestemannslovutvalget at det skal være mulig å gjøre unntak fra kravet om offentlig kunngjøring for ansettelser som har kortere varighet inntil seks måneder. Departementet foreslår også at det i personalreglement kan gjøres unntak fra kravet om offentlig kunngjøring for ansettelser med varighet inntil tolv måneder. Dette forutsetter at vilkårene for midlertidig ansettelse er oppfylt, og innebærer ingen utvidelse av adgangen til midlertidige ansettelser.

1.2.6 Endringer i arbeidsforhold

Departementet går inn for å videreføre gjeldende rett i staten om arbeidsgivers styringsrett i forbindelse med endringer av arbeidsoppgaver og omorganisering. Ved omlokalisering av statlige virksomheter har ansatte rett til å følge sin stilling og til å utføre arbeid på nytt arbeidssted. Når det gjelder arbeidsgivers adgang til å ensidig pålegge ansatte å utføre arbeid på nytt arbeidssted, bør etter departementets vurdering gjelde de samme reglene i staten som i kommunal og privat sektor. Dette innebærer at arbeidsgivers alminnelige styringsrett med utgangspunkt i den inngåtte arbeidsavtalen danner grunnlaget for vurderingen av hvor langt en arbeidstaker kan pålegges å flytte. Dagens regler om flytteplikt og ordningen med fritak fra flytteplikt foreslås opphevet. Ved geografisk flytting over lengre avstand enn det som kan pålegges i kraft av styringsretten, og hvor den ansatte ikke ønsker å flytte med, må arbeidsgiver vurdere om flyttingen kan gi grunnlag for oppsigelse begrunnet i virksomhetens forhold.

I kapittelet redegjøres det også for virksomhetsoverdragelse og betydningen regelverket i arbeidsmiljølovens kapittel 16 har for omorganiseringer i statlig sektor. Det foreslås at den ulovfestede valgretten og den lovfestede reservasjonsretten ikke skal gjelde ved overføringer internt i staten. Dette gjøres ved forskrift fastsatt med hjemmel i arbeidsmiljøloven.

1.2.7 Midlertidig ansettelse

Lovforslaget tar sikte på både å redusere midlertidige ansettelser i staten, ivareta statlige virksomheters behov ut fra arbeidsoppgaver, arbeidsform, forholdet til Stortingets bevilgningsmyndighet og statsansattes behov for trygghet i arbeidsforholdet. Lovforslaget som fremmes er på denne bakgrunn etter departementets vurdering et balansert forslag som skal dekke flere forskjellige behov ut fra forholdene i samfunnet og arbeidslivet slik de er i dag og må antas å bli i årene fremover.

Departementet har i lovforslaget tatt utgangspunkt i at den klare hovedregelen fortsatt skal være fast ansettelse. Departementet mener også at adgangen til midlertidig ansettelse skal begrenses sammenlignet med gjeldende lov. Dette gjelder både lovens bestemmelser og bestemmelser som nå finnes i forskrift. Det er et mål at midlertidig ansettelse ikke skal benyttes mer enn det som er helt nødvendig ut fra de hensyn som er nevnt ovenfor, samtidig som andelen midlertidig ansatte skal reduseres.

Det foreslås å innføre en bestemmelse om adgang til midlertidig ansettelse der hvor arbeidet er av midlertidig karakter. Dette er samme uttrykk som nå benyttes i arbeidsmiljøloven § 14-9 første ledd bokstav a og i tråd med tjenestemannslovutvalgets forslag. Det er departementets mening at forslaget til ny lov blant annet må forstås slik at denne bestemmelsen dekker situasjoner hvor statlige virksomheter blir tildelt midler av Stortinget eller fagdepartementet for å utføre bestemte oppgaver i en periode. Det foreligger et klart behov for å videreføre bestemmelsen om adgang til midlertidig ansettelse som vikar. Dette er også i samsvar med utvalgets forslag. Det foreslås dessuten at det innføres en hjemmel for midlertidig ansettelse for praksisarbeid. Dette tilsvarer bestemmelsen i arbeidsmiljøloven § 14-9 første ledd bokstav c, og dreier seg om arbeid i forbindelse med opplæring eller kvalifisering innenfor et fagområde. For statens del må det også legges til grunn at denne bestemmelsen skal kunne benyttes for midlertidig ansettelse av traineer, aspiranter og elever ved etatsskole.

Departementet følger utvalgets forslag om at det kan ansettes midlertidig inntil seks måneder der hvor det har oppstått et uforutsett behov. Det innføres drøftingsplikt om bruken av midlertidige ansettelser, i tråd med utvalgets forslag og som en harmonisering med arbeidsmiljøloven. Departementet går inn for å styrke midlertidig ansattes stilling og foreslår derfor at midlertidig ansatte skal anses som fast ansatt etter tre år, ikke fire år slik som i dag.

Departementet foreslår at adgangen til å ansette på åremål reguleres i en egen paragraf. I dag er mange bestemmelser om åremål fastsatt i forskriften til tjenestemannsloven, men hovedreglene bør fastslås i loven. Fortsatt bør åremål kunne benyttes når det følger av lov eller stortingsvedtak, eller når rikets sikkerhet krever det. Av harmoniseringshensyn foreslås i tillegg at det på samme måte som i arbeidsmiljøloven § 14-10 kan ansettes på åremål når dette anses nødvendig som følge av overenskomst med fremmed stat eller internasjonal organisasjon.

For å begrense adgangen til midlertidig ansettelse bør også adgangen til å ansette på åremål reduseres noe. Det foreslås at øverste leder i en virksomhet bør kunne ansettes på åremål, og at dette kan besluttes av fagdepartementene, uten samtykke fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet. I tillegg forenkles bestemmelsen ved at det ikke lenger er krav om at det er nødvendig med faglig eller administrativ nyorientering.

Departementet ønsker å se nærmere på regelverket for åremål. Inntil dette er gjort, videreføres gjeldende rett på området, med de samme krav som nå er fastsatt i forskrift.

Departementet foreslår at loven tilføres en bestemmelse om virkninger av ulovlig midlertidig ansettelse.

Departementet går i likhet med tjenestemannslovutvalget inn for at innleie i hovedsak reguleres i arbeidsmiljøloven, men at vilkårene for når en statlig virksomhet kan leie inn arbeidstakere, reguleres i den nye loven. Også avtaleadgangen bør, etter utvalgets mening, reguleres i denne loven. En følge av dette er at deler av regelverket vil finnes i den nye loven og andre deler i arbeidsmiljøloven.

1.2.8 Prøvetid

Departementet foreslår i likhet med tjenestemannslovutvalget at det som hovedregel skal være prøvetid for ansettelser i staten. Det forslås en adgang for ansettelsesmyndigheten til å fastsette at det ikke skal være prøvetid, og til å fastsette kortere prøvetid. Departementet foreslår at det skal være adgang til å forlenge prøvetiden ved lengre fravær hos arbeidstaker som er grunnet sykdom eller lengre permisjoner, dette for å sikre at den ansatte får tilstrekkelig veiledning og opplæring med sikte på en reell prøvetid. Dette er en harmonisering med arbeidsmiljøloven og med de formkravene om skriftlighet som er fastsatt i loven. Departementet går inn for at den ansatte fortsatt skal få forhåndsvarsel ved eventuell oppsigelse, og at slikt varsel må gis før utløpet av prøvetiden. Når det gjelder etater som har opplæring som skal kvalifisere for arbeid, skal det som i dag fastsettes i reglement hva som skal til for at opplæringen anses for tilfredsstillende. Det er flere statlige virksomheter som har etatsutdanning, for eksempel tolletaten og kriminalomsorgen.

1.2.9 Oppsigelse og intern fortrinnsrett

Departementet foreslår en harmonisering av ordlyden med arbeidsmiljøloven når det gjelder oppsigelse på grunn av virksomhetens forhold. Meningsinnholdet skal tolkes i samsvar med statens særpreg. En oppsigelse er ikke saklig begrunnet dersom arbeidsgiver har en annen passende, ledig stilling i virksomheten å tilby den statsansatte. Bestemmelsen medfører et lovbestemt unntak fra kvalifikasjonsprinsippet, og den ledige stillingen blir ikke kunngjort. Departementet foreslår at det gis forskrift med nærmere bestemmelser om innholdet i begrepet «annen passende stilling». Det kan også i forskrift fastsettes at arbeidsgivers plikt til å søke etter annen passende stilling i virksomheten ikke skal gjelde for den som blir sagt opp fra nærmere bestemte stillinger, og at plikten heller ikke skal gjelde ved ansettelse i bestemte stillinger.

Det innføres en plikt for arbeidsgiver til å foreta en interesseavveining mellom virksomhetens behov og ulempene for arbeidstakeren før oppsigelse som følge av virksomhetens forhold gis. Departementet viser til at en slik interesseavveining vil styrke statsansattes rettsstilling, da konsekvenser av oppsigelsen for statsansatte i større grad vil bli vektlagt ved vurderingen av om oppsigelsen er saklig. En harmonisering på dette punkt med arbeidsmiljøloven og det øvrige arbeidsliv kan være fornuftig. Det må legges til grunn at det kan finnes saklige grunner for å si opp arbeidstakere også i statlige virksomheter knyttet for eksempel til omorganiseringer, nedbemanninger, budsjettkutt, omstilling av virksomheten m.m.

Dersom oppsigelsen blir påklaget, skal også klageinstansen foreta en slik interesseavveining. De ulemper som oppsigelsen vil medføre for den ansatte, skal da vurderes spesielt. Imidlertid kan ikke den statsansatte gis rett til ytterligere prøving av denne interesseavveiningen gjennom skjønnsutøvelse av domstolene.

Når det gjelder oppsigelse grunnet arbeidstakers forhold, foreslås det at oppsigelsesgrunnlaget skal være det samme for fast og midlertidig ansatte uavhengig av hvor lang ansettelsestiden er. Forslaget innebærer en forenkling. Departementet mener at det fortsatt skal være adgang til oppsigelse på grunn av langvarig sykdom og varig kvalifikasjonsmangel. Gjeldende rettstilstand på dette punkt videreføres. Departementet foreslår videre at tjenestemannen kan sies opp når vedkommende «på grunn av vedvarende mangelfull arbeidsutførelse er uskikket for stillingen». Den mangelfulle arbeidsutførelsen må vurderes mot kravene til en forsvarlig utøvelse av vedkommende stilling.

Det foreslås at det skal være oppsigelsesgrunnlag at arbeidstaker gjentatte ganger har krenket sine tjenesteplikter. Dette innebærer en utvidelse av arbeidsgivers oppsigelsesadgang i forhold til gjeldende rett. Departementet mener det er behov for en utvidet adgang til oppsigelse dersom arbeidstaker krenker tjenestepliktene, og at det er fornuftig at arbeidsgiver kan benytte oppsigelse i slike tilfeller. Dette er viktig både for å sikre et forsvarlig arbeidsmiljø og for å styrke tilliten til forvaltningen.

Oppsigelsesfristen ved oppsigelse fra arbeidsgiver vil være 1 måned hvis ansettelsestiden er 1 år eller mindre, 3 måneder hvis ansettelsestiden er mer enn 1 år, og 6 måneder hvis ansettelsestiden er mer enn 2 år. Dette er en forenkling av dagens regler.

Regler om beregning av tjenestetid og om medregning av tjenestetid fra annen virksomhet som blir overført til virksomheten, fastsettes uttrykkelig i loven. Begrepet «tjenestetid» endres til «ansettelsestid», uten at dette er ment å innebære noen realitetsendring. Det foreslås også hjemmel i loven for å gi forskrift med nærmere regler om beregning av ansettelsestiden og sammenhengende ansettelsestid.

1.2.10 Ekstern fortrinnsrett, Tilsettingsrådet for overtallige arbeidstakere i staten og fortrinnsrett for deltidsansatte

En ordning med ekstern fortrinnsrett, det vil si fortrinnsrett til ny stilling i staten etter oppsigelse, er foreslått videreført av tjenestemannslovutvalget. Ordningen representerer et vern for ansatte ved oppsigelse som ikke er begrunnet i arbeidstakerens eget forhold. Dette er særskilt for staten, da fortrinnsretten ikke er begrenset til den virksomheten arbeidstakeren tidligere arbeidet i, men til ledige stillinger i staten generelt. Arbeidsmiljølovens bestemmelser på dette området gjelder utelukkende fortrinnsrett til ny ansettelse i samme virksomhet som den oppsagte tidligere arbeidet i.

Departementet foreslår, i tråd med tjenestemannslovutvalget, at det ikke lenger skal gis fortrinnsrett til statsansatte som er ute av stand til å gjenoppta arbeidet på grunn av sykdom, eller som ikke lenger har de kvalifikasjoner som er nødvendige eller foreskrevet for stillingen. Fortrinnsretten vil derfor gjelde der hvor statsansatte blir sagt opp som følge av virksomhetens forhold. For embetsmenn vil den fortsatt være aktuell etter avskjed som følge av sykdom eller kvalifikasjonsmangel. Fortrinnsretten bør fortsatt gjelde «til annen passende stilling i staten». Dette uttrykket er avgrenset både ved bestemmelser i forskrift og en omfattende forvaltningspraksis, og må reguleres nærmere i forskrift. Departementet foreslår i tråd med forslag fra tjenestemannslovutvalget at Tilsettingsrådet for overtallige arbeidstakere i staten ikke videreføres i ny lov. Samtidig innføres en bestemmelse om fortrinnsrett for deltidsansatte, på samme måte som i arbeidsmiljøloven.

1.2.11 Ordensstraff

Departementet går inn for å videreføre en ordning med ordensstraff i staten i form av ansiennitetstap og nedsettelse i stilling for statsansatte, i tråd med tjenestemannslovutvalgets forslag. Adgangen til å gi skriftlig irettesettelse som ordensstraff til statsansatte oppheves. Skriftlig advarsel som gis innenfor rammene av arbeidsgivers styringsrett, vil kunne dekke arbeidsgivers behov for å påpeke kritikkverdige forhold fra den statsansattes side. Vedtak om ordensstraff vil være et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak skal fortsatt ikke omfatte muntlig eller skriftlig advarsel gitt av arbeidsgiver.

Begrepet «rulleblad» og «personalkort» i gjeldende lov erstattes med «personalmappe». Departementet foreslår at etter fem år skal ikke lenger ordensstraff være lagret i den enkelte arbeidstakers personalmappe. Lagring av skriftlig advarsel gitt innenfor rammen av arbeidsgivers styringsrett, skal fremdeles vurderes etter personopplysningsloven og arkivlovgivningen.

For embetsmenn er ordensstraff den eneste formelle reaksjonen før en eventuell avskjed. Skriftlig irettesettelse er i dag den praktiske reaksjonsformen overfor denne gruppen. Departementet foreslår å videreføre gjeldende rett om skriftlig irettesettelse og ansiennitetstap som ordensstraff for embetsmenn.

1.2.12 Avskjed

Departementet foreslår å videreføre de materielle vilkårene for avskjed med en strukturell endring i bestemmelsen for å tydeliggjøre de ulike vilkårene. Departementet finner det videre hensiktsmessig å samle alle avskjedsgrunnene for embetsmenn i to bestemmelser. En samling av avskjedsgrunnene for embetsmenn vil etter departementets vurdering innebære en forenkling ved at reglene blir mer tilgjengelige og lettere å finne frem i.

Videre foreslår departementet å fjerne presiseringen i loven om at bestemmelsen om avskjed ikke begrenser adgangen til å fradømme en embetsmann eller statsansatt stillingen som straff i medhold av straffelovgivningens regler. Dette innebærer ingen endring i rettstilstanden. Adgangen til å fradømme en statsansatt eller embetsmann stillingen som straff reguleres av straffeloven.

1.2.13 Suspensjon

Departementet foreslår å videreføre reglene om suspensjon, men med noen mindre endringer fra gjeldende tjenestemannslov. Den foreslåtte bestemmelsen vil uttømmende regulere adgangen til suspensjon av statsansatte. Når det gjelder embetsmenn, vil bestemmelsen supplere Grunnloven § 22. Departementet foreslår en forenkling av reglene ved en mer systematisk og pedagogisk oppbygning av bestemmelsen og en språklig modernisering. Begrepet «tjenestens tarv» erstattes med «tjenestens eller virksomhetens behov». Dette innebærer ingen realitetsendring av begrepets innhold sammenlignet med gjeldende tjenestemannslov. Fordi suspensjon er et sterkt virkemiddel, foreslår departementet at det fremgår uttrykkelig av loven at arbeidsgiver fortløpende må vurdere om vilkårene for suspensjon fortsatt er til stede, og at suspensjonen straks skal oppheves dersom dette ikke er tilfelle.

Departementet foreslår å videreføre gjeldende rett om at et suspensjonsvedtak kan forlenges. Etter departementets vurdering er det hensiktsmessig at loven angir at en suspensjon kan forlenges dersom «særlige forhold tilsier det». Dette vil i hovedsak omfatte de samme forhold som begrunner en forlengelse i dag, men vil også kunne omfatte andre forhold. Departementet foreslår ikke at loven angir noen tidsbegrensning for forlengelse av suspensjonen. Ansettelsesmyndigheten må ved en forlengelse selv fastsette en frist for hvor lenge forlengelsen skal vare. Dette må vurderes konkret ut fra forholdet i saken.

Departementet viser til at flere av høringsinstansene uttaler at hjemmelen til å overføre en statsansatt eller embetsmann til en mindre betrodd stilling benyttes, og foreslår derfor at bestemmelsen videreføres.

1.2.14 Vedtaksmyndighet og saksbehandlingsregler

I tråd med utvalgets anbefaling foreslår departementet en videreføring av regelen om at ansettelsesorganet kan treffe vedtak om oppsigelse, ordensstraff, avskjed og suspensjon. Reglene om myndighet til å fatte vedtak som gjelder embetsmenn og statsansatte beskikket av Kongen i statsråd, videreføres.

Regelen om at arbeidsgiver kan treffe vedtak om suspensjon eller overføring til annen tjeneste av statsansatt i saker som krever rask avgjørelse, foreslås videreført.

Departementet er enig i utvalgets vurderinger om at saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven fortsatt må gjelde for statsansatte. Regelen om at statsansatte skal ha rett til å forklare seg muntlig før det treffes vedtak om oppsigelse, avskjed eller ordensstraff, videreføres. Statsansatt og embetsmann gis rett til å la seg bistå av en tillitsvalgt eller annen rådgiver. Dette er en videreføring av gjeldende rett. For å forenkle går departementet inn for å oppheve ordningen med at hvert medlem i et styre eller råd kan kreve saken avgjort av vedkommende departement eller den myndighet som er bestemt ved reglement, dersom det ikke er flertall for oppsigelse, avskjed eller ordensstraff. Departementet foreslår å videreføre regelen om at ansatt i staten kan kreve bevisopptak etter domstolloven § 43 annet ledd.

1.2.15 Klage og søksmål

Departementet foreslår, i tråd med tjenestemannslovutvalgets forslag, å videreføre gjeldende regler om at klage på vedtak om ordensstraff, suspensjon, oppsigelse eller avskjed behandles av nærmeste overordnede organ. Departementet har også valgt å opprettholde ordningen med at Kongen i statsråd er klageinstans når vedtaket er truffet av et departement, og ved klage fra embetsmann over ordensstraff. Det fastsettes i loven at klageinstansen ikke kan endre vedtaket til skade for klageren.

Departementet foreslår å videreføre gjeldende søksmålsfrister i loven.

Det legges til grunn at domstolene, i samsvar med alminnelig forvaltningsrett, er avskåret fra å overprøve forvaltningens skjønn. Det vises til at domstolenes oppgave overfor forvaltningen er å drive legalitetskontroll. Et viktig moment i denne forbindelse er at en ansatt i staten har adgang til full overprøving av et vedtak i et eget klageorgan. Departementet mener at det ikke bør åpnes for at domstolene kan foreta en overprøving av interesseavveiningen i oppsigelsessaker i staten. At domstolenes prøvingsrett er begrenset til «lovligheten av klageinstansens vedtak», anbefales dermed videreført.

Departementet foreslår at reglene om når vedtak om oppsigelse eller avskjed kan iverksettes, i hovedsak videreføres. Som nå vil klage eller søksmål som gjelder vedtak om suspensjon, ikke medføre utsatt iverksettelse. Departementet viser til at begrepet «oppsettende virkning» er vanskelig å forstå og foreslår å omtale dette som «utsatt iverksettelse av vedtak». Departementet foreslår, i tråd med utvalgets forslag, at en prøvetidsansatt får rett til å stå i stilling under klagebehandlingen, men ikke under en eventuell domstolsbehandling.

1.2.16 Virkninger av usaklig oppsigelse, suspensjon eller avskjed

Departementet foreslår, i tråd med tjenestemannslovutvalget, at virkningene av ulovlig oppsigelse og avskjed, samt virkningene av ulovlig ordensstraff og suspensjon, reguleres i loven. Bestemmelsen får anvendelse for statsansatt og embetsmann som er omfattet av Grunnloven § 22 første ledd. Retten skal kjenne klageinstansens vedtak ugyldig dersom vedtak om ordensstraff, suspensjon, oppsigelse eller avskjed er lovstridig. I tillegg lovfestes retten for statsansatt eller embetsmann til å kreve erstatning dersom vedtakene er ugyldige. Erstatning ved ugyldig suspensjon er en nyskaping i staten.

Dersom en domstol har fastsatt at oppsigelse eller avskjed av statsansatt eller avskjed av embetsmann er ugyldig, skal vedkommende i utgangspunktet fortsette eller gjeninntre i stillingen. Retten kan i særlige tilfeller, og etter påstand fra arbeidsgiver, bestemme at arbeidsforholdet likevel skal opphøre dersom den etter en avveining av partenes interesser finner at det vil være åpenbart urimelig at arbeidsforholdet fortsetter.

1.2.17 Forbud mot gaver i tjenesten

Departementet foreslår et forbud mot at statsansatte og embetsmenn mottar gave, provisjon, tjeneste eller annen ytelse som er egnet til eller ment å påvirke tjenestelige handlinger. Forbudet omfatter også gaver mv. som det er forbudt å motta etter bestemmelser i reglement eller instruks for virksomheten. Forslaget innebærer en videreføring av gjeldende rett.

1.2.18 Straffeforfølgning etter ordensstraff og avskjed

Departementet foreslår å ikke videreføre bestemmelsen i tjenestemannsloven om at det ikke er til hinder for straffeforfølgning at en embets- eller tjenestemann er ilagt ordensstraff eller er gitt avskjed for et straffbart forhold. Bestemmelsen angir at det skal tas hensyn til ordensstraffen eller avskjeden ved straffutmålingen. Begrunnelsen for departementets forslag er at bestemmelsen ikke har noen selvstendig betydning. Domstolene har en selvstendig plikt til å vurdere om vilkårene i straffelovgivningen er oppfylt og hvilken straff som skal utmåles. Bestemmelsen foreslås derfor opphevet. Dette innebærer ingen endring i rettstilstanden.

1.2.19 Fordelinger av utgifter på grunn av sykdom

Departementet foreslår å ikke videreføre gjeldende bestemmelse i tjenestemannsloven om fordeling av utgifter på grunn av sykdom mv. hvis en embets- eller tjenestemann er lønnet dels av staten, dels av kommune eller fylkeskommune. Departementet kan ikke se at det er behov for denne bestemmelsen, og foreslår at den oppheves. Kommuner og fylkeskommuner er heller ikke pliktsubjekter etter loven. Dette innebærer ingen endring i rettstilstanden.

1.3 Høringen

Departementet utarbeidet et høringsnotat som ble sendt på høring 1. april 2016. Høringsfristen var 1. juli 2016.

Hovedtrekkene i departementets forslag om å fornye, forenkle og modernisere loven, samt å innføre en kjønnsnøytral terminologi, har gjennomgående fått bred tilslutning. Det generelle inntrykket fra høringen er at høringsinstansene er positive til forslag til ny lov om statens ansatte. De fleste slutter seg til at forslaget om ny lov vil legge til rette for effektivitet, fornying og forenkling i statsforvaltningen.

Flere høringsinstanser påpeker at det er positivt med en harmonisering med arbeidsmiljøloven, og at det også er grunn til å ha en særlov som regulerer ansettelsesforhold i staten. Forslaget om endret språkbruk og modernisering har fått bred tilslutning.

Flere høringsinstanser trekker frem at departementets forslag i stor grad bygger på tjenestemannslovutvalgets enstemmige forslag. Tre av hovedsammenslutningene i staten, LO Stat, YS Stat og Unio mener imidlertid at høringsnotatet skiller seg vesentlig fra utvalgets forslag. Akademikerne på sin side skriver at departementets forslag på enkelte områder innebærer ytterligere forbedringer sammenlignet med forslaget som ble lagt frem av tjenestemannslovutvalget. Andre høringsinstanser mener at forslagene er balanserte og legger til rette for samarbeid mellom arbeidsgiver- og arbeidstakersiden.

Høringen viser også at det foreligger ulikt syn på enkelte spørsmål hos ulike høringsinstanser. Innholdet i høringsuttalelsene er omtalt og referert i tilknytning til de enkelte temaene i proposisjonen.

1.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Pr. 1. oktober 2015 var det ca. 161 000 ansatte i virksomheter innenfor det statlige tariffområdet. Timelønte, overenskomstlønte og dommere og ledere på egne kontrakter er også inkludert i dette tallet. Den største andelen av statlig ansatte finnes i Kunnskapsdepartementet med underliggende virksomheter.

Andelen fast ansatte i staten er økende, men det er likevel en stor andel som er midlertidig ansatte. Andelen fast ansatte økte fra 1995 til 2014. Forholdet mellom fast og midlertidig ansatte i perioden 2004–2014 viser at andelen midlertidig ansatte har falt fra 21 prosent til 16 prosent i denne perioden.

Noen av forslagene vil ikke ha vesentlige økonomiske og administrative konsekvenser, mens andre forslag vil medføre innsparing uten mulighet for tallfesting. Det er vanskelig å gjøre konkrete beregninger av forslagene fordi man ikke har kjennskap til alle forhold som vil inngå i en slik beregning. Konsekvensene av de ulike forslagene vil også være påvirket av hvilke endringer som skjer, og omstillingstakten i staten. Det foreligger ikke tall på hvor mange ansettelser som skjer i løpet av et år i staten, og det foreligger heller ikke tall på hvor mange som blir sagt opp.

Det å videreføre deler av regelverket vil gi uendrede kostnader. For det første videreføres kjente og etablerte ordninger som at virksomhetenes personalreglement skal forhandles mellom partene lokalt. Dette er et forslag som vil ivareta behovet for lokal tilpasning. Statens virksomheter er ulike og har ulike oppgaver som må reflekteres i reglene. Lovforslaget innebærer en forenkling av hva som må reguleres i reglement, noe som etter departementets vurdering vil innebære en viss effektivisering i den enkelt statlige virksomhet.

Forslaget om å stramme inn reglene for midlertidig ansettelse og harmonisere reglene med arbeidsmiljøloven på dette punktet, er det enkeltforslaget som medfører de største konsekvensene. Det er ønskelig og forventet at forslaget vil ha som konsekvens at det blir færre midlertidig ansatte og flere fast ansatte i staten. Forslaget vil innebære at både arbeidstakere og arbeidsgivere må forholde seg til nytt regelverk, og dette vil ikke gi direkte målbare administrative og økonomiske konsekvenser som kan tallfestes her.

Klare og forståelige lover og forskrifter er viktig for demokratiet og rettssikkerheten. Departementet mener at lovforslaget fornyer og forenkler regelverket. Dette vil bidra til at loven blir enklere å forvalte og dermed vil medføre administrative gevinster for statlig sektor. Departementet viser til at selv om lovforslaget viderefører elementer i gjeldene rett, vil også harmonisering med arbeidsmiljøloven innebære et kulturskifte og overføring av ansvar til de lokale arbeidsgiverne. Det vil være behov for opplæring i nytt regelverk. Kostnader til dette er det ikke mulig å tallfeste.