Innhold

Vedlegg 1 - Brev fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet v/statsråd Monica Mæland til kommunal- og forvaltningskomiteen, datert 4. mai 2018

Vedlegg 1
Svar på spørsmål til proposisjon 46 L (2017-2018) lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven)

Jeg viser til brev 26. april og e-post 30. april 2018 fra SVs stortingsgruppe v/stortingsrepresentant Karin Andersen, hvor det er stilt en rekke spørsmål knyttet til proposisjon 46 L (2017–2018) Lov om kommuner og fylkeskommuner.

Jeg gjør oppmerksom på at flere av svarene som gis i dette brevet, blant annet forslagene til lovbestemmelser, av tidsmessige grunner ikke er fullt ut utredet. Om det nå foretas endringer i grunnleggende bestemmelser i lovforslaget, bør lovgiver være oppmerksom på at det kan gi utilsiktede virkninger andre steder i loven, siden ulike deler av loven henger sammen. Departementet har ikke full oversikt over slike eventuelle virkninger, men har forsøkt å fange opp noen som synliggjøres i brevet her.

Til spørsmålet om § 4-1 informasjon om virksomheten

Spørsmål: I § 4-1 siste setning er forslaget at alle skal ha tilgang på informasjon om virksomheten, uten å nevne begrepet: universell utforming og tilstrekkelig individuell tilrettelegging. Det er vanskelig å se at lovens intensjon kan oppfylles uten at disse forutsetningene legges som premiss. Hvorfor er disse forutsetningene ikke lagt inn og hvordan kan en lovbestemmelse som gjør det utformes?

Svar: Selv om det er viktig at kommuner har en informasjonsplikt, har ikke departementet ønsket å legge en rekke elementer om informasjonsplikten inn i selve lovforslaget. Det er imidlertid presisert i lovforslaget at kommunene skal legge til rette for at alle (min understrekning) kan få tilgang til informasjonen man plikter å gi.

Ifølge merknadene til forslagets § 4-1 (side 357) vil denne forpliktelsen kunne innebære både tiltak for å tilpasse informasjonen til mottakerne, og tiltak for å gjøre informasjonen fysisk eller elektronisk tilgjengelig. Videre innebærer forpliktelsen at kommunen skal bruke et klart språk som er tilpasset de forskjellige brukergruppene.

Etter min mening dekker forslaget til lovtekst og merknader de hensynene til universell utforming og tilstrekkelig individuell tilrettelegging, som nevnes i brevet.

En lovbestemmelse kunne vært utformet slik (§ 4-1):

Kommuner og fylkeskommuner skal aktivt informere om egen virksomhet og om virksomhet som andre rettssubjekter utfører på vegne av kommuner og fylkeskommuner. De skal også legge til rette for at alle kan få tilgang til slik informasjon. Informasjonen skal være universelt utformet.

Etter mitt syn vil uttrykket universelt utformet ta opp i seg hensynet til individuell utforming, som derfor ikke nevnes i dette forslaget til lovtekst. En slik ordlyd klargjør likevel ikke det nærmere innholdet i plikten, eller hva plikten konkret innebærer for kommuner og fylkeskommuner. Dersom et slikt forslag fremmes, bør derfor plikten til universell utforming beskrives nærmere i innstillingen.

Til spørsmålet om § 5-6 bydelsutvalg

Spørsmål:

1. Oslo kommune har bedt om et tillegg i § 5-6 utvalg for å tilpasse loven slik at systemet med bydelsutvalg i Oslo ikke må endres dramatisk. De foreslår at det skal føyes til:

«Kommunestyret kan videre opprette underutvalg som saksforberedende organ for utvalg. Oppnevning av utvalg er ikke forbeholdt utvalgsmedlemmer.» Vi vil gjerne ha en vurdering om dette kan føyes til på den måten det er skissert, eventuelt om det er andre forslag for å oppnå samme intensjon?

2. Videre foreslår Oslo kommune en tilføyelse i § 5-1 med nytt punkt: underutvalg, som punkt e og at gjeldende e blir f osv. Vil disse endringen sikre at Oslo kan beholde sin organisering som i dag, hvis ikke, hvilke lovendringer må gjøres?

Svar: Slik jeg oppfatter Oslo kommune, er det et ønske om at det til underordnede organer under kommunedelsutvalgene (bydelsutvalgene), også bør kunne velges medlemmer som ikke er medlemmer av det overordnede organet. Dette bør ikke løses ved å innføre enda et nytt organ (såkalt underutvalg), som Oslo kommune har foreslått. Etter mitt syn bør dette kunne gjøres ved at man for kommunedelsutvalgenes vedkommende gir et unntak fra regelen om at arbeidsutvalg må være valgt blant medlemmene av det overordnede utvalget, jf. forslaget § 5-6 tredje ledd.

En lovbestemmelse vil i så tilfelle kunne utformes slik (§ 5-6 tredje ledd):

Utvalget kan opprette et arbeidsutvalg med medlemmer som er valgt blant medlemmene av utvalget. Dette kravet gjelder ikke når kommunedelsutvalget velger arbeidsutvalg.

Når det gjelder forslagets krav til kjønnsmessig representasjon i arbeidsutvalg, er lovens systematikk at kravet gjelder "så langt det er mulig", se § 7-5 andre ledd og § 7-6 fjerde ledd. Dette fordi lovforslaget legger opp til at arbeidsutvalg velges blant medlemmene av det overordnede organet (gjennomgående representasjon). Dersom man skal gjøre et unntak fra kravet til gjennomgående representasjon når det gjelder arbeidsutvalg under kommunedelsutvalg, bør det stilles det samme kravet til kjønnsmessig representasjon som stilles til andre folkevalgte organer uten gjennomgående representasjon, for eksempel utvalg.

Gitt at § 5-6 tredje ledd endres i tråd som skissert ovenfor, bør § 7-5 andre ledd utformes slik:

Hvis det skal velges fire medlemmer eller flere, skal hvert kjønn være representert med minst 40 prosent blant de foreslåtte kandidatenepå den enkelte listen. Hvis det skal velges to eller tre medlemmer, skal begge kjønn være representert. Ved valg til folkevalgte organer som etter lov bare skal bestå av medlemmer av kommunestyre eller fylkesting, og ved valg av arbeidsutvalg for folkevalgte organer, med unntak av arbeidsutvalg for kommunedelsutvalg, skal reglene i dette leddet følges så langt det er mulig.

§ 7-6 fjerde ledd bør da utformes etter samme mønster:

Ved valg til folkevalgte organer som etter lov bare skal bestå av medlemmer av kommunestyret eller fylkestinget, og ved valg av arbeidsutvalg for folkevalgte organer, med unntak av arbeidsutvalg for kommunedelsutvalg, skal reglene i tredje ledd følges så langt det er mulig.

Til spørsmålet om § 7-3 utelukkelse av valg

Spørsmål:

1. Slik bestemmelsen nå er kan det se ut som om ansatte i sekretariatet for kontrollutvalget er utelukket fra valg til alle kommunale folkevalgte organer uavhengig av kommune. Både eventuelle interkommunale sekretariat, og i de folkevalgte organene i kommunen vedkommende bor i. Er dette riktig?

2. Hvordan kan en lovbestemmelse som kun utelukker de som har kontrolloppgaver i egen bostedskommune utformes?

Svar:

1.Ordlyden i lovforslaget sier at ansatte i sekretariatet for kontrollutvalget i kommunen eller fylkeskommunen (mine understrekninger) er utelukket fra valg. Ordlyden understreker at det er ett kontrollutvalg i hver kommune, selv om det åpnes for at det kan inngås interkommunalt samarbeid om kontrollutvalgssekretariatene.

Selve ordlyden i forslaget peker også i retning av at man bare er utelukket hvis man utfører sekretariatstjenester for kontrollutvalget i den kommunen man eventuelt skal velges til et verv (det vil altså si i den kommunen man er innført i folkeregisteret som bosatt, jf. § 7-2 tredje ledd). Dersom man ønsket å utelukke alle ansatte i sekretariatene, ville det vært mer naturlig ikke å nevne "kommunen eller fylkeskommunen". Jeg mener også at hensynene bak bestemmelsen tilsier at utelukkelsen bare bør gjelde de tilfellene hvor man faktisk utfører sekretariatstjenester for kontrollutvalget i egen kommune.

2.Etter min mening bør det være tilstrekkelig å presisere i innstillingen at etter § 7-3 gjelder utelukkelsen kun de som utfører sekretariatstjenester for kontrollutvalget i egen kommune.

En lovtekst vil eventuelt kunne utformes slik (§ 7-3 første ledd g)

ansatte i sekretariatet som utfører tjenester for kontrollutvalget i kommunen eller fylkeskommunen

Skillet mellom direkte og indirekte valgte

Spørsmål: For å få et klarere skille mellom de som er direkte folkevalgt og indirekte valgt, dvs. oppnevnt til funksjoner nevnt i kommuneloven, bes det om en oversikt over hvor i lovteksten det må gjøres endringer dersom en ønsker å benytte betegnelse: "Folkevalgt", i betydningen direktevalgt av innbyggere, og "oppnevnt" der det er indirekte valgte representanter.

Svar: Jeg presiserer at verken dagens kommunelov fra 1992 eller forslaget i Prop. 46 L oppstiller et rettslig skille mellom såkalte direkte og indirekte folkevalgte. Folkevalgte er folkevalgte. Det er etter mitt syn en grunnleggende del av lovforslaget at det ikke etableres et prinsipielt skille mellom de folkevalgte, basert på om de er valgt av innbyggerne eller om de er valgt av et folkevalgt organ etter lovens valgregler.

Enkelte steder er det riktignok regler som retter seg kun mot for eksempel folkevalgte i andre organer enn kommunestyret, se for eksempel § 7-10 andre ledd, men disse reglene bygger på andre hensyn enn at det er prinsipielt skille mellom ulike typer folkevalgte.

Her er det en oversikt over bestemmelser hvor begrepet folkevalgte er benyttet:

§ 5-1 andre ledd, § 7-9, § 7-10 andre ledd, § 7-11 første og femte ledd, kapittel 8, § 11-10, § 11-11, § 29-3 første ledd bokstav b og § 30-3 første ledd.

Til spørsmålet om § 7-11 (andre ledd) suspensjon og fratakelse av verv

Spørsmål: Dersom det blir en fellende dom i en sak der en ordfører har vært suspendert etter det nye forslaget, vil vedkommende kunne tre inn igjen i ordførervervet, eller kan kommunestyret forlenge suspensjonen?

Svar: Kommunestyret kan ikke forlenge suspensjonen selv om ordføreren får en fellende dom. Det følger av merknadene til § 7-11 første ledd (side 364), som også gjelder suspensjon, at adgangen til å suspendere er en midlertidig reaksjon, som kun gjelder i perioden fra det er tatt ut tiltale til retten har avsagt rettskraftig dom. En domstol kan eventuelt fradømme tap av retten til å ha en stilling (herunder verv) etter straffeloven § 56. Selv om denne merknaden i proposisjonen er knyttet til § 7-11 første ledd, gjelder den også for suspensjon etter § 7-11 andre ledd.

Velferdsgoder for folkevalgte

Spørsmål: Hvordan kan en lovbestemmelse formuleres som gir kommuner og fylkeskommuner rett til refusjon fra Folketrygden for utgifter knyttet til nye krav om folkevalgtes rettigheter til ytelser ved sykdom ol.?

Svar: Jeg har innhentet synspunkter fra embetsverket i ASD om hvordan en slik regel kan utformes:

"Bestemmelsen kan hjemles i folketrygdloven § 22-3. Det vil da gjelde for sykepenger (folketrygdloven kapittel 8, omsorgs-, opplærings- og pleiepenger (folketrygdloven kapittel 9 og svangerskaps- og foreldrepenger (folketrygdloven kapittel 14), på samme måte som arbeidsgivere i dag får refundert sine utbetalinger. Endringene (her markert i kursiv) kan gjøres slik:

§ 22-3. Utbetaling til arbeidsgiver

En arbeidsgiver som betaler full lønn for et tidsrom da medlemmet har rett til en ytelse som skal sikre inntekt etter kapittel 8, 9 eller 14, kan kreve å få ytelsen utbetalt til seg. Utbetalt beløp kan ikke overstige den ytelse som medlemmet kunne ha fått utbetalt når hensyn tas også til reglene i § 22-13. Tilsvarende kan arbeidsgiver som forskutterer reisetilskott for å dekke nødvendige ekstra transportutgifter etter § 8-14, kreve reisetilskottet utbetalt til seg.

Bestemmelsen i første ledd gjelder tilsvarende for en kommune eller fylkeskommune som betaler full godtgjørelse for en folkevalgt representant for et tidsrom da den folkevalgte har rett til en ytelse som skal sikre inntekt etter kapittel 8, 9 eller 14. Dette gjelder bare dersom den folkevalgte representanten har vervet som sin hovedbeskjeftigelse.

En arbeidsgiver som betaler full lønn for et tidsrom som nevnt i første ledd, skal også betale feriepenger. Arbeidsgiveren kan kreve å få utbetalt til seg feriepenger som arbeidstakeren ville ha hatt krav på fra trygden for samme tidsrom.

Dersom ytelsen fra trygden er høyere enn utbetalt lønn eller godtgjørelse, utbetales differansen til den som har rett til ytelsen.

Dersom det er tenkt at refusjonsretten skal gjelde samtlige folkevalgte, også de som ikke har vervet som sin hovedbeskjeftigelse, må andre punktum i andre ledd ikke tas med."

ASD gjør videre oppmerksom på at saken ikke er utredet med tanke på økonomiske og administrative konsekvenser. Det er heller ikke utredet hvilke IKT-konsekvenser forslaget har, og fra når et eventuelt lovendringsforslag kan tre i kraft.

Innsynsrett

Spørsmål: En kommune må ha samme innsynsrett i regnskapet til et selskap som kommunen har inngått kontrakter med minst tilsvarende det fylkesmannen har når de skal kontroller eventuelle misbruk av offentlige tilskudd. Hvordan kan en lovtekst utformes for å sikre at kommunene får hjemmel til å påse at kommunale midler brukes i tråd med politiske vedtak, også når oppgaven løses av andre enn kommunene?

Svar: For å kunne utforme et forslag som skal ivareta det spørsmålsstiller er opptatt av, har departementet behov for ytterligere opplysninger. Det er ikke forsvarlig å utforme et forslag på grunnlag av de nokså knappe opplysningene i brevet. I den forbindelsen har det interesse å vite nærmere om hvilke områder eller lover det siktes til når det vises til fylkesmannens kontroll av offentlige tilskudd. Det er også av interesse å vite hva som bør kunne kontrolleres utover det som allerede ligger i forslaget, nemlig "det som er nødvendig for å undersøke om kontrakten blir oppfylt". Slike opplysninger vil gi et bedre grunnlag for å kunne utforme forslag til lovtekst.

Til spørsmålet om § 14-9 garantier

Spørsmål: Innebærer de nye formuleringene om kommunens rett til å stille økonomisk garanti en innstramming av reglene?

Svar: Reglene om garantier strammes inn på ett punkt sammenliknet med dagens kommunelov. Innstrammingen gjelder tilfeller der en kommune skiller ut næringsvirksomhet, som kommunen har drevet selv, til et selskap med begrenset ansvar (aksjeselskap). I slike tilfeller gir dagens regelverk adgang for en kommune til å stille garanti for gjeld som kommunen har hatt direkte ansvar for og som overføres til det nye selskapet ved utskillingen. Denne adgangen innebærer et unntak fra forbudet mot å garantere for næringsvirksomhet som drives av andre enn kommunen selv.

Dette unntaket videreføres ikke i nytt regelverk. En kommune kan etter forslaget fortsatt garantere for gjeld som den tidligere har hatt direkte ansvar for, men forutsetningen er altså at det ikke er garanti for næringsvirksomhet.

Innstrammingen gjelder tilsvarende for tilfeller der virksomhet som har vært drevet av et interkommunalt selskap med ubegrenset deltakeransvar overføres til et selskap med begrenset ansvar. Også i slike tilfeller faller adgangen til å stille kommunal garanti bort hvis virksomheten driver næring.

Til spørsmålet om kapittel 15 selvkost

Spørsmål: Vi ønsker å få en hjemmel for at kommunen kan velge å beregne de kommunale avgiftene på bakgrunn av enkeltpersoners/husholdningens inntekt, men likevel slik at de ikke går utover kommunens selvkost sett under ett. Hvordan kan en slik hjemmel utformes, og kan en slik valgfrihet innføres i kommuneloven uten endringer i særlovene om beregning av gebyrer?

Svar: Forslaget til § 15-1 i kommuneloven gjelder kun for beregning av samlet selvkost og ikke for utmåling av gebyrene til den enkelte brukeren av tjenesten. Dersom man skal hjemle en ordning hvor kommunene kan velge å beregne de kommunale avgiftene på bakgrunn av enkeltpersoners/husholdningers inntekt, må dette etter min vurdering skje ved særlovsendringer. Det kan være flere grunner til at individuelle gebyrer skal være ulikt regulert på ulike rettsområder. Blant annet bygger forurensningsloven § 34 på et prinsipp om at gebyrene skal gi full kostnadsdekning (forurenser betaler), og at eventuell gebyrdifferensiering skal rette seg mot miljøhensyn (avfallsreduksjon o.l.) og ikke sosiale hensyn (eks. inntekt).

Jeg kan derfor ikke uten videre utforme forslag til slike lovendringer, som uansett bør bygge på en kartlegging av gjeldende ordninger og undergis grundig utredning, inkludert høringsrunde, som verken utvalget eller departementet har foretatt.

Til spørsmålet om kapittel 19 kommunalt oppgavefellesskap

Spørsmål:

1.Hvem har arbeidsgiveransvar for ansatte i oppgavefelleskap?

2. Det er ikke foreslått at ansatte har rett til representasjon i kommunale oppgavefelleskap, slik det er i andre interkommunale samarbeid. Det bes om forslag til lovtekst som kan sikre dette.

Svar:

1. Dersom deltakerkommunene bestemmer at oppgavefellesskapet skal være et eget rettssubjekt, vil oppgavefellesskapet kunne ha arbeidsgiveransvaret. Det er likevel neppe noe i veien for at deltakerkommunene avtaler at en av kommunene skal ha arbeidsgiveransvaret.

Dersom deltakerkommunene bestemmer at oppgavefellesskapet ikke skal være et eget rettssubjekt, kan ikke oppgavefellesskapet være arbeidsgiver. Da er det naturlig at det er kontorkommunen som er arbeidsgiver. Med kontorkommune siktes det til den deltakerkommunen som i hovedsak står rettslig og økonomisk ansvarlig for de kontraktene som inngås. Det er imidlertid ikke klart slått fast i lovforslaget at det er kontorkommunen som er arbeidsgiver i disse tilfellene.

2. I lovforslaget stilles det krav om å opprette kun ett styringsorgan i oppgavefellesskapene (representantskapet). Dette kan sammenliknes med et eierorgan, og det er derfor ikke naturlig å gi de ansatte representasjonsrett i det organet. Det er til sammenlikning ikke gitt representasjonsrett i representantskapet for ansatte i interkommunale selskaper. Representasjonsretten knytter seg til styret, jf. IKS-loven § 10.

Det ville være mer i tråd med alminnelige prinsipper for ansatterepresentasjon å eventuelt stille krav om representasjon for de ansatte hvis representantskapet oppretter andre styringsorganer i oppgavefellesskapet, jf. forslaget § 19-3 femte ledd.

Rett til ansatterepresentasjon kan uansett utformes på flere ulike måter. Siden også dette er en problemstilling som krever en grundig utredning for å kunne foreslå en lovbestemmelse, finner jeg det ikke her forsvarlig å foreslå en konkret lovtekst.

Til spørsmålet om nye navn

Spørsmål: Har regjeringen kostnadsberegninger knyttet til de ulike navneendringene, eksempelvis fjerning av regionrådnavnet som er foreslått i ny kommunelov? Hvis ikke, hvorfor ikke?

Svar: Regjeringen har ikke foretatt konkrete kostnadsberegninger knyttet til navneendringer. Når det gjelder omdanning av eksisterende § 27-samarbeid til kommunale oppgavefellesskap og interkommunale politiske råd, legges det i proposisjonen til grunn at transaksjonskostnadene vil være små. Det er foreslått at § 27-samarbeidene skal være omdannet senest fire år etter at loven trer i kraft. Dette gir samarbeidene god tid til å planlegge for en navneendring, og dermed også redusere kostnadene ved den. For eksempel vil man tidlig kunne ta hensyn til navneendringen hvis man skal bestille nye brevark, gjøre tilpasninger på hjemmesider osv.

Til spørsmålet om deltakende budsjettering

Spørsmål: Vil forslag til ny kommunelov gjøre det mulig å gjennomføre deltakende budsjettering i kommunesektoren?

Svar: Innenfor visse rammer mener jeg at lovforslaget gjør det mulig å gjennomføre deltakende budsjettering. Slik som i dagens kommunelov, er det også i proposisjonen ufravikelige regler knyttet til budsjettprosessen, se forslaget til § 14-3 tredje og fjerde ledd. Siden formannskapets budsjettinnstilling skal offentliggjøres 14 dager før kommunestyret behandler den, ligger det allerede i lovforslaget en åpning for innbyggermedvirkning i tiden fram til kommunestyrets behandling. Også før formannskapet behandler innstillingen, vil kommunene kunne involvere innbyggerne.

Lovforslaget er heller ikke til hinder for at kommunestyret bevilger penger til lag, foreninger og andre, som deretter bestemmer hva midlene skal gå til.

Til spørsmålet om kjønnsrepresentasjon

Spørsmål: Dersom en ønsker å følge opp NOU 2016 nr 4 sine forslag til bedre kjønnsrepresentasjon i utvalg, hvordan kan de lovparagrafene innpasses i ny kommunelov?

Svar: Hvis man skal følge opp flertallsforslaget i NOU 2016: 4, kan dette innpasses ved å ta inn et nytt fjerde ledd i § 7-6. Det kan da formuleres slik som i lovutkastet i NOU 2016: 4:

Hvis organet skal bestå av minst fire medlemmer, skal hvert kjønn være representert i organet med minst 40 prosent. Skal organet bestå av tre eller færre medlemmer, skal begge kjønn være representert i organet. Hvis det viser seg fremgangsmåten i andre og tredje ledd fører til at ett kjønn vil bli representert med færre medlemmer i organet som helhet enn det som følger av kravene i første eller andre punktum, skal kandidater fra det underrepresenterte kjønnet rykke opp på den listen som har fått flest stemmer. Hvis kravet til kjønnsmessig balanse i første eller andre punktum fortsatt ikke er oppfylt for organet som helhet, skal kandidater fra det underrepresenterte kjønnet rykke opp på den listen som har fått nest flest stemmer osv., inntil kravet om kjønnsmessig balanse er oppfylt.

Merk særlig at hvis dette nye leddet tas inn, må det gjøres en tilføyelse i proposisjonens § 7- 6 fjerde ledd, slik:

Ved valg til folkevalgte organer som etter lov bare skal bestå av medlemmer av kommunestyret eller fylkestinget, og ved valg av arbeidsutvalg for folkevalgte organer, skal reglene i tredje og fjerde ledd følges så langt det er mulig.

Slik kommunelovutvalget har pekt på (NOU 2016: 4 side 127) kan denne regelen om kjønnsmessig representasjon i ytterste konsekvens føre til at den tiltenkte ordføreren ikke får plass i formannskapet. Det var én årsak til at kommunelovutvalget foreslo at ordføreren skal velges blant kommunestyrets medlemmer, og ikke som i dag, blant formannskapets medlemmer. Departementet har i proposisjonen foreslått å videreføre gjeldende rett om at ordføreren velges blant formannskapets medlemmer.

Det betyr at hvis man tar inn dette nye fjerde leddet som skissert ovenfor, bør man også følge kommunelovutvalgets forslag når det gjelder valg av ordfører. Kommunelovutvalget foreslo at § 6-2 burde lyde slik:

Kommunestyret og fylkestinget velger selv ordfører og varaordfører blant kommunestyrets eller fylkestingets medlemmer.

Den som skal velges, må før valget ha samtykket til å stille til valg. Ordføreren velges for hele valgperioden.

Ordføreren får plass i formannskapet eller fylkesutvalget på sitt partis eller sin gruppes kvote. Hvis partiet eller gruppen står uten plass, får ordføreren den siste plassen.

Hvis ordføreren trer midlertidig ut av vervet, rykker varaordføreren opp som ordfører. Ny varaordfører velges midlertidig. Hvis ordføreren trer endelig ut av vervet, skal det avholdes nyvalg.