Vedlegg - Brev fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet v/statsråd Monica Mæland til Stortingets presidentskap, datert 29. mai 2018

Vedlegg
Dokument 8:108 LS (2017-2018) Representantforslag fra stortingsrepresentantene Karin Andersen, Torgeir Knag Fylkesnes, Kari Elisabeth Kaski, Gina Barstad og Marius Meisfjord Jøsevold om opplysningsplikt for statsråder og statssekretærer

Jeg viser til brev av 5.4 d.å fra Stortingets presidentskap. Et tilsvarende lovforslag ble fremmet i 2014, jf. Dokument 8:80 LS (2013-2014) og kommunal- og moderniseringsministerens synspunkter i brev av 1.10.2014.

Utgangspunktet for forslagsstillerne bak Dok 8:80 LS (2013-2014) var et ønske om å opprettholde den allmenne tilliten til politikken ved å pålegge regjeringsmedlemmer og statssekretærer plikt til å registrere sine tidligere oppdragsgivere der vedkommende har arbeidet med å fremme politiske eller næringsmessige interesser. Forslagstillerne bak Dok:108 LS (2017-2018) viser til at «senere tids opplysninger har understrekt at forslaget omhandler forhold som er svært viktige, og som behøver regulering». Forslagstillerne mener at det nyvalgte Stortinget må behandle spørsmålet på ny.

Sammenfattet mener forslagsstillerne at det bør gis lovhjemmel for Kongen i statsråd til å pålegge regjeringsmedlemmer og statssekretærer plikt til å registrere sine tidligere oppdragsgivere, der vedkommende har arbeidet med å fremme politiske eller næringsmessige interesser. Forslagstillerne mener at det i tillegg er nødvendig å registrere hvilke oppdrag en har hatt, herunder om det er drevet lobbyvirksomhet. I likhet med det tidligere forslaget, foreslås plikten begrenset til oppdragsgivere som registreringspliktig har hatt de to siste årene før tiltredelsen. Plikten viker for lovbestemt taushetsplikt, og foreslås å gjelde uavhengig av om det er mottatt godtgjørelse, lønn eller ikke. Registreringen skal gjøres i samme register som regjeringsmedlemmene i dag benytter for sine verv og økonomiske interesser, dvs. samme register som stortingsrepresentantene benytter, og som forvaltes av Stortingets administrasjon. Opplysningene er tilgjengelig for publikum på www.stortinget.no.

Svar:

Jeg deler forslagsstillernes intensjon om at det er viktig å opprettholde den allmenne tilliten til politikere, det politiske systemet og til politiske beslutningsprosesser i Norge. Ifølge en oversikt i Global Competitiveness Report (2013-2014) over 148 land på verdensbasis, er Norge blant toppnasjonene når det gjelder borgeres tillit til politikere.

Europarådets antikorrupsjonsorgan GRECO (Group of states against corruption) uttaler i sin rapport om Norge av 20.6.2014:

«GRECO was also impressed by the fact that, despite a general impression that there was little domestic corruption in Norway, there was nevertheless a strong commitment in the public and private sectors to preventing and fighting corruption. This commitment is confirmed by the fact that all of the 17 recommendations addressed by GRECO to Norway in the three preceding Evaluation Rounds have been implemented satisfactorily or dealt with in a satisfactory manner.»

Som ansvarlig minister for forvaltningspolitikken, lov om registrering av regjeringsmedlemmers verv og økonomiske interesser, partiloven og lover og retningslinjer for statsforvaltningen, er det min målsetning å bidra til at reglene bygger på de høyeste standarder for åpenhet, integritet og etikk. Norge har i denne sammenheng blitt lagt merke til internasjonalt, fordi politikere på eget initiativ har tatt til orde for å styrke innsatsen rundt disse temaene, herunder innføre plikter om økt åpenhet som også direkte omfatter dem selv. Det foreliggende Dok 8-forslaget er, i likhet med det foregående, både et relevant og viktig bidrag som bekrefter dette positive bildet.

Uansett hvordan vi utformer regler om åpenhet, etikk og integritet, vil som kjent regelbevissthet, kultur og holdninger være avgjørende for hva vi oppnår av resultater. Som understreket i brev av 1.10.2014, har departementene stor oppmerksomhet på statsråders habilitet i enkeltsaker. Statsrådene har et selvstendig ansvar for fortløpende å vurdere egen habilitet i saker de har befatning med. Habilitetsspørsmål vil særlig kunne oppstå når en sak kan ha direkte økonomiske konsekvenser for et eller flere regjeringsmedlemmer eller deres nære familiemedlemmer. Inhabilitet kan oppstå på grunn av forskjellige og sammensatte relasjoner. Tidligere oppdragsgivere eller kundeforhold er bare ett av flere forhold som vil kunne inngå i en slik vurdering. I tvilstilfeller kan spørsmål om habilitet legges frem for Lovavdelingen til vurdering.

Den foreslåtte registreringsplikten vil gi Stortinget og borgerne mulighet til å oppdage enkelte habilitetsutfordringer eller potensielle interessekonflikter som nyutnevnte statsråder og statssekretærer kan stå overfor. Det foreliggende forslaget går lenger enn det foregående, ved å forutsette at også omfanget og arten av oppdragene skal rapporteres og offentliggjøres. En nyutnevnt statsråd - eksempelvis med bakgrunn fra eiendoms- eller fondsmeglerbransjen, kan derfor pålegges å publisere lister over personer denne har handlet med eller på vegne av – og hva som har vært gjenstand for handel. Dette innebærer at det vil bli innrapportert og publisert opplysninger i større omfang enn i dag, men som verken alene eller samlet nødvendigvis vil kunne begrunne interessekonflikter eller inhabilitet.

Jeg viser til at GRECO i årene 2012 til 2017 har evaluert antikorrupsjonstiltak, etikk og integritet blant parlamentsmedlemmer, dommere og påtalemyndigheter. Praktisk talt alle 49 medlemsland har vært igjennom prosesser for blant annet å styrke sine regelverk for registrering av økonomiske interesser, sideaktiviteter og verv. Så langt kjenner jeg ikke til at noe land har innført tilsvarende ordning som skisseres i Dok. 8:108 LS (2017-2018).

Jeg mener at et forslag om at Kongen i statsråd kan pålegge regjeringsmedlemmer og statssekretærer å registrere sine tidligere oppdrag og oppdragsgivere, sett opp mot ulempene ikke vil gi nødvendig merverdi i arbeidet for å styrke demokratiet, herunder bekjempe korrupsjon og fremme integritet. I likhet med foregående forslag, inneholder det visse mangler og svakheter. Hvis det gjennomføres, medfører det i tillegg negative virkninger for tredjeparter i et slikt omfang at jeg ikke kan støtte forslaget. Jeg begrunner mitt standpunkt slik:

Forholdet til gjeldende registreringsplikt

Registreringsplikten omfatter i dag verv og økonomiske interesser som ivaretas ved siden av rollen som regjeringsmedlem, eller som medlemmet gjennom avtale med fremtidig arbeidsgiver har bundet seg til å gå inn i, og som vil få virkning etter at vedkommende har trådt ut av regjeringen. Avtaler med tidligere arbeidsgiver om permisjon og av økonomisk karakter, herunder avtaler om fortsatt lønnsutbetaling, lån eller opprettholdelse av velferdsfordeler, pensjonsrettigheter og lignende som løper mens vedkommende er medlem av regjeringen, skal etter § 5 i reglementet også registreres.

Hensikten med registreringene er at allmennheten skal kunne kjenne til potensielle konflikter som kan oppstå mellom offentlige interesser og regjeringsmedlemmets private interesser, før sistnevnte tiltrer regjeringen og deltar i politiske beslutningsprosesser. Ved å gjøre alle relevante opplysninger kjent på forhånd søker en bl.a. å unngå at det blir spekulasjoner i ettertid om private interesser kan ha hatt innvirkning på beslutningsutfallet. Som kjent kan slike spekulasjoner være skadelige for tilliten til det politiske systemet uansett utfall.

Oppfyllelse av registreringsplikten fritar naturligvis ikke regjeringsmedlemmet for ansvaret for selv å foreta nødvendige habilitetsvurderinger i den enkelte sak. På denne måten vil et register, uansett utforming, aldri bli noe mer enn en «varsellampe» som viser at det kan foreligge et habilitetsproblem.

Det foreliggende representantforslaget innebærer at også økonomiske forhold og bindinger som vedkommende har avsluttet så langt tilbake som to år før tiltredelsen, vil være registreringspliktige forhold. Nærmere bestemt vil dette gjelde forhold der gjensidig arbeidsforpliktelse helt er avsluttet og der det ikke lenger er snakk om noen form for godtgjørelse eller velferdsfordeler etter § 5 i reglementet. På denne måten bryter forslaget med det jeg oppfatter som idéen bak åpenhet om interessekonflikter og som ellers er lagt til grunn i reglementet. Nemlig å hindre at en stortingsrepresentant eller et regjeringsmedlem lar en (gjeldende) privat eller personlig økonomisk interesse gå foran offentlige interesser i en sak under behandling – eller mistanker om sådan. De fleste nyutnevnte regjeringsmedlemmer og statssekretærer har i utgangspunktet en «forhistorie» i betydningen lojalitetsforhold til andre arbeids- og oppdragsgivere. Når man påtar seg vervet som stortingsrepresentant, regjeringsmedlem eller statssekretær forventes det at slike forhold skal være avsluttet på en ryddig måte. Jeg kan vanskelig se, og finner i forslaget heller ingen begrunnelse for, at rekruttering fra konsulentbransjen eller tilsvarende til de nevnte verv skaper en høyere risikokategori for interessekonflikter som nødvendiggjør strengere regler for åpenhet, enn for de øvrige.

Nærmere om konsekvenser og virkninger

Som nevnt innledningsvis, kan innføring av strengere regler for åpenhet om utøvelsen av politiske verv i seg selv øke borgernes tillit. Etter min mening bør utgangspunktet likevel være at nye regler tar sikte på å motvirke et vedvarende problem eller mangel. I tillegg, at tiltaket treffer godt i forhold til overordnet målsetning – i dette tilfellet økt demokrati og integritet. Det er flere sider ved det foreliggende representantforslaget som reiser særskilte problemstillinger rundt inngrep i privat sektor, og som etter min mening overskygger de positive virkningene i form av økt åpenhet. Jeg mener at forholdene nevnt nedenfor ikke er drøftet grundig nok eller utredet i forslaget.

Forholdet til taushetsplikt

Det fremgår av forslaget at opplysningsplikten viker for lovbestemt taushetsplikt. Jeg forstår imidlertid forslaget slik at det skal være rapporteringsplikt om forhold som er omfattet av avtalefestet taushetsplikt. Sivilombudsmannen legger i sin uttalelse av 19.12.2013 til grunn at (den delen av) kundelister som omfatter andre kunder enn offentlige kunder, omfattes av forvaltningslovens regler om taushetsplikt. Det foreliggende Dok 8-forslaget går som nevnt lengre enn det foregående ved at ikke bare oppdragsgiver (selve kundelisten) skal oppgis, men også innholdet i oppdraget. I hvilken grad hele eller deler av selve kundeoppdraget knyttet til en offentlig kunde heller ikke dekkes av taushetsplikten etter forvaltningsloven, kan jeg imidlertid ikke se er drøftet nærmere i ovennevnte uttalelse. Jeg viser til at advokater som opptrer som eiendomsmeglere eller er ansatt i forsikringsselskap, i tillegg til taushetsplikten etter straffeloven § 211, vil være underlagt taushetsplikt etter henholdsvis eiendomsmeglings- og forsikringsvirksomhetsloven. Uten å gå for langt inn på det jeg ser kan kreve en mer dyptgående juridisk avklaring, kan det foreliggende Dok 8-forslaget slå ulikt ut alt etter hvilken profesjon regjeringsmedlemmet eller statssekretæren rekrutteres fra. Den som kommer fra advokatpraksis, kan på bakgrunn av lovverk med høyere rang være unntatt fra plikten til å registrere sine oppdragsgivere eller kundeoppdrag, mens den som har drevet med konsulentrådgivning vil måtte registrere sine offentlige eller åpne kunder. Advokater har en rekke oppgaver som ligner på andre konsulentvirksomheter, herunder oppdrag som kan anses som lobbyvirksomhet. Det kan også oppstå bindinger mellom advokat og klient som er minst like sterke som mellom andre rådgivere og deres kunder. Dersom advokaters virksomhet i sin helhet faller utenfor, vil registreringsplikten derfor ha betydelige «hull».

Det er neppe noe alternativ å endre forslaget slik at registreringsplikten går foran lovbestemt taushetsplikt. Et unntak fra advokaters taushetsplikt vil være et brudd med grunnleggende prinsipper i vår rettsorden. Advokaters taushetsplikt legger til rette for at kommunikasjonen mellom klient og advokat kan skje i full fortrolighet, og er en forutsetning for advokatgjerningen. Å la registreringsplikten gå foran all form for taushetsplikt, herunder eventuelle skjermingsverdige forhold etter sikkerhetsloven, vil reise ytterligere problemstillinger.

Avtalefrihet

En registreringsplikt som går foran avtalefestet taushetsplikt innebærer et inngrep i avtalefriheten, og er en type inngrep som det vil være vanskelig for private aktører å innrette seg etter. Den som ønsker fortrolighet rundt sine kundeforhold, vil i praksis ikke kunne sikre dette ved avtale, ettersom en hvilken som helst arbeidstaker/borger i prinsippet en gang i fremtiden kan bli statsråd eller statssekretær. Det gjør inngrepet i avtalefriheten mer prinsipielt betenkelig, fordi avtalepartene på avtaletidspunktet ikke kan forutse om en avtale om taushetsplikt vil være gyldig eller ikke.

Dersom en skal lovfeste et såpass alvorlig inngrep i avtalefriheten, mener jeg det må foretas en mer prinsipiell drøftelse av spørsmålet.

Tilfeldige virkninger for næringslivet

Avhengig av hvordan oppdragsgiverkriteriet i forslaget skal forstås, vil enkelte næringslivsaktører kunne bli nødt til å offentliggjøre hele eller deler av sin kundeportefølje hvis en ansatt blir statsråd eller statssekretær. I den grad fortrolighet om kundeporteføljen er et konkurransefortrinn, vil en slik plikt medføre en helt tilfeldig konkurranseulempe for denne aktøren. Denne problemstillingen er omtalt nærmere i ovennevnte uttalelse fra Sivilombudsmannen.

Også oppdragsgiverne/kundene vil kunne oppleve tilsvarende tilfeldige og uforutsigbare virkninger, dersom det er en konkurranseulempe (for eksempel på grunn av omdømmetap) at det blir kjent at man har vært kunde av en spesiell rådgiver.

Det bør derfor foretas en analyse av de administrative og økonomiske konsekvenser forslaget kan få. Fordelene ved en registreringsplikt bør holdes opp mot de prinsipielle og praktiske konsekvenser ordningen kan få for næringslivet.

Avgrensninger

Endringsforslaget reiser flere avgrensningsproblemer, noe som blant annet kan skyldes at viktige begreper ikke er tilstrekkelig definert i teksten. For meg er det ikke klart hvem som anses som «oppdragsgiver» i forslagets forstand. Jeg merker meg at begrepet synes å ha et noe annet innhold enn i Reglement om register for stortingsrepresentantenes verv og økonomiske interesser. Reglementet, som er sentralt i gjeldende lov og i endringsforslaget, bruker eksempelvis i § 6 begrepet «oppdragsgiver» i sammenheng med «fremtidig arbeidsgiver», og ikke om «kunder» som forslagstillerne synes å være opptatt av.

Det foreliggende forslaget er noe mer konkret enn det foregående, når det gjelder å presisere hva som skal være registreringspliktens innhold. Dette ved at også type oppdrag skal registreres. Forslagsstillerne illustrerer plikten med et eksempel om at det ikke vil være «nok å oppgi at en har jobbet for Norges Idrettsforbund, men en vil også måtte oppgi at oppdraget handlet om å drive lobbyvirksomhet osv.» Med denne formuleringen framstår det fortsatt for meg uklart om registreringsplikten kun skal omfatte en liste over rettssubjekter som direkte har engasjert statsråden eller statssekretæren, eller om plikten også gjelder der et oppdrag er gitt et selskap hvor vedkommende har vært ansatt – uten at vedkommende har deltatt direkte i utførselen av oppdraget. Jeg viser for øvrig til mine synspunkter nedenfor om «praktiske forhold».

Når det gjelder den saklige avgrensningen, legger også dette forslaget til grunn at innholdet i rapporteringsplikten «vil måtte klarlegges gjennom praksis». Innholdet i begrepet «politiske eller næringsmessige interesser» har avgjørende betydning for registreringsplikten, men er ikke nærmere definert. Jeg mener at ovennevnte uklarheter kan bli en utfordring i enkelte tilfeller. Det er eksempelvis en kjent sak at stortingsrepresentanter fra tid til annen blir valgt inn på det grunnlag eller den forventning at de skal fremme politiske (sær)interesser på vegne av organisasjoner eller næringslivet i eget valgdistrikt. Jeg antar at det ikke er meningen at slik aktivitet/arbeid skal omfattes av registreringsplikten, når en stortingsrepresentant går over til å bli statssekretær eller regjeringsmedlem.

Videre synes jeg at det er uklart hva som er registreringspliktens eksakte innhold. Dvs. om forslagstillerne mener det skal registreres flere opplysninger enn angitt i lovforslaget § 1 a første ledd. Jeg viser til at ovennevnte reglement, etter forskriftsutkastet § 2, (fortsatt) «gjelder tilsvarende så langt det passer». Etter min mening blir dette svært uklart.

Registreringsplikten som foreslås i representantforslaget, går utover den plikt stortingsrepresentantene og regjeringsmedlemmene i dag er underlagt i reglementet om verv og økonomiske interesser. Det er heller ikke forslagstillernes hensikt at statssekretærer skal omfattes av sistnevnte plikt. Endringsforslaget synes primært å gjelde opplysningsplikt om hvem tidligere oppdragsgivere er, hvilke oppdrag en har hatt for denne, men ikke hva rapporteringspliktig eventuelt har mottatt i lønn, honorar eller godtgjørelse fra disse. Selv om intensjonen bak reglementet delvis kan sies å være sammenfallende med rapporteringsplikten som foreslås, er det – så langt jeg kan se – ikke noe som er direkte relevant i reglementet for rapportering av oppdragsgivere. Det kan derfor lett oppstå tvil i enkelttilfeller om «hvor langt det passer».

For å sikre formålet om «å opprettholde den allmenne tilliten til politikken», bør registreringspliktens innhold være mest mulig klar i lov- og/eller forskriftstekst. Uklarheter kan bidra til at de rapporteringspliktige praktiserer reglene ulikt, og at det oppstår ubegrunnede mistanker eller beskyldninger om at noen unndrar opplysninger. I denne saken tror jeg at uklar og uensartet begrepsbruk lett kan bli forvirrende, både for de registreringspliktige, publikum, media og registerforvalter. Jeg legger til grunn at den politiske fallhøyden ved uriktig eller mangelfull rapportering både iht. gjeldende ordning og den foreslåtte utvidelsen, vil være stor.

Arbeidsmarkedet for politikere

Overganger mellom privat sektor og politikk er positivt og kan fremme samfunnsforståelsen både i næringslivet og blant politikere. Arbeidsgivere som ønsker fortrolighet rundt sine kundeforhold kan med den foreslåtte registreringsplikten få en tilskyndelse til ikke å ansette arbeidstakere som kan tenkes å bli statsråder og statssekretærer. Dette kan begrense arbeidsmulighetene for politikere, og samtidig forhindre en ønsket utveksling av samfunnskompetanse mellom sektorene. Det er også tenkelig at enkelte vil vegre seg for å ta jobben som statsråd eller statssekretær, dersom det medfører at tidligere arbeidsgiver kommer i en vanskelig situasjon. Dette kan få negativ betydning for rekrutteringen til statsråds- og (særlig) statssekretærstillingene. Den foreslåtte regelen på to år går for øvrig også lengre enn maksregelen i karanteneloven § 7 (inntil 18 måneder) uten at jeg kan se at ulikheten er underbygget av særskilte habilitetshensyn.

Praktiske forhold

I de fleste tilfeller vil formodentlig registreringen skje etter at statsråden eller statssekretæren har avsluttet sitt tidligere arbeidsforhold. Ettersom det neppe kan legges til grunn at tidligere arbeidsgivere uten videre vil gi tilgang til kunderegistre mv. for det formål at de skal offentliggjøres, må antakelig statsråden eller statssekretæren registrere sine offentlige eller åpne kunder/oppdragsgivere de siste to år etter hukommelsen. Litt avhengig av hvordan begrepet «oppdragsgiver» skal forstås, vil det kunne være tale om et ikke ubetydelig antall navn og oppdrag som skal registreres. Dersom begrepet skal omfatte alle kunder den tidligere arbeidsgiver har hatt de siste to årene, vil omfanget i mange tilfeller være så stort at det i praksis vil være umulig å sikre korrekt registrering.

Forskriftskompetanse

Forslaget inneholder konkrete endringer i de utfyllende reglene om registrering av regjeringsmedlemmers verv og økonomiske interesser. Etter gjeldende lov § 2 (og i lovforslaget § 1 a) tilligger myndigheten til å gi slike nærmere regler «Kongen i statsråd».

Stortinget kan ikke endre disse reglene uten først å endre loven.

Jeg viser forøvrig til at GRECO i 2017 startet en evalueringsrunde som omfatter topp politisk utøvende funksjoner, dvs. statsledere (som aktivt deltar i politikkutformingen), regjeringsmedlemmer, statssekretærer og politiske rådgivere. Vurderingstemaene er:

  • Antikorrupsjon og integritetspolitikk, herunder reguleringer og institusjonelt rammeverk

  • Interessekonflikter

  • Forbud mot visse aktiviteter

  • Åpenhet om formue, inntekt og gjeld (herunder sideaktiviteter)

  • Tilsyn, kontroll og sanksjoner

  • Bevisstgjøring, informasjon, rådgivning, trening mm

Norge vil bli evaluert i 2019. Justisdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet har startet forberedelsene til denne gjennomgangen. Foruten lov og tilhørende forskrift om registrering av regjeringsmedlemmers verv og økonomiske interesser, vil karanteneloven, lov om statsansatte, reglementet for politisk ledelse og etiske retningslinjer for statstjenesten omfattes av evalueringen. Jeg vil komme tilbake til Stortinget med resultatet av denne evalueringen og med eventuelle forslag til oppfølging.