Innhold

6. Ansvarlig forvaltning

6.1 Sammendrag

Statens pensjonsfond utland (SPU) og Statens pensjonsfond Norge (SPN) er finansielle investorer. Målsettingen er høyest mulig avkastning innenfor et akseptabelt risikonivå. Fondene skal være ansvarlige investorer innenfor det overordnede finansielle målet. Dette kommer blant annet til uttrykk gjennom retningslinjer og rammer for Norges Banks og Folketrygdfondets arbeid med den ansvarlige forvaltningen av henholdsvis SPU og SPN.

Finansdepartementet har i mandatene for både SPU og SPN lagt til grunn at god avkastning på lang sikt anses å avhenge av en bærekraftig utvikling og av velfungerende markeder. En slik sammenheng antas særlig å gjelde for store, bredt diversifiserte og langsiktige fond, hvor avkastningen over tid vil være nær knyttet til utviklingen i den globale verdiskapingen.

I mandatene for de to fondene er det vist til internasjonale prinsipper og standarder som FNs Global Compact, retningslinjer for eierstyring og selskapsledelse fra OECD/G20 og OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper, se boks 6.1. Mandatet for SPN viser også til anbefalinger fra Norsk utvalg for eierstyring og selskapsledelse (NUES). Norges Bank og Folketrygdfondet legger disse standardene til grunn for sitt arbeid med ansvarlig forvaltning.

Norges Bank og Folketrygdfondet tar investeringsbeslutninger og utøver eierrettigheter uavhengig av departementet, i tråd med fastsatte mandater og retningslinjer. Det er verken ønskelig eller mulig å detaljregulere eller styre den operative forvaltningen av de to fondene fra Finansdepartementet. En slik arbeidsdeling har bred støtte i Stortinget.

Hensyn til miljø, samfunnsforhold og selskapsstyring er en integrert del av forvaltningen av SPU og SPN. Viktige virkemidler i arbeidet med ansvarlig forvaltning er å fremme prinsipper og forventninger basert på internasjonale og anerkjente standarder. Forvalterne deltar også i arbeidet med å videreutvikle standarder. Videre har Norges Bank og Folketrygdfondet dialog med selskaper om aktuelle temaer og saker, og de stemmer på generalforsamlinger i selskaper som fondene er investert i. Risikohåndtering er også en viktig del av arbeidet med ansvarlig forvaltning av fondsmidlene.

Finansdepartementet innførte etisk motiverte retningslinjer for forvaltningen av SPU i 2004. Disse er senere blitt oppdatert og revidert. Noen av kriteriene i retningslinjene er basert på selskapenes produkter, som tobakk, våpen og kull. Andre kriterier er basert på selskapenes atferd, som grove brudd på menneskerettigheter eller alvorlig miljøskade. De etisk motiverte retningslinjene for observasjon og utelukkelse fra SPU er omtalt i boks 6.2.

Figur 6.1 viser rolle- og ansvarsdelingen for ansvarlig forvaltningsvirksomhet i SPU og SPN. Norges Bank og Folketrygdfondet forvalter henholdsvis SPU og SPN basert på mandatene fastsatt av departementet. Etikkrådet arbeider med utgangspunkt i retningslinjene for observasjon og utelukkelse fra SPU. Beslutninger om observasjon og utelukkelse av selskaper fra fondet tas av Norges Bank, basert på tilrådinger fra Etikkrådet. Det er gitt unntak for det produktbaserte kullkriteriet, der Norges Bank kan ta beslutninger uten en tilråding fra Etikkrådet. Arbeidsdelingen mellom Etikkrådet og Norges Bank legger til rette for en hensiktsmessig sammenheng mellom virkemidlene innenfor ansvarlig forvaltning.

Mandatet fra Finansdepartementet innebærer at SPU ikke er investert i rentebærende instrumenter utstedt av stater som er gjenstand for omfattende FN-sanksjoner eller andre internasjonale tiltak av særlig stort omfang, og der Norge har sluttet opp om tiltakene. Finansdepartementet beslutter hvilke land som omfattes av denne bestemmelsen, etter innspill fra Utenriksdepartementet. Landlisten vurderes jevnlig, ettersom internasjonale sanksjoner og tiltak endres over tid.

Norges Banks og Folketrygdfondets arbeid med ansvarlig forvaltning er nærmere omtalt i avsnitt 6.2 i meldingen.

Det vises til meldingen for nærmere omtale av arbeidet med kullkriteriet, klimakriteriet, menneskerettighetskriteriet, pengespillselskaper, arbeidsdelingen mellom Etikkrådet og Norges Bank, etikkrådsfunksjon for SPN og Etikkrådets behandling av personopplysninger.

6.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at SPU og SPN begge har en klar, finansiell målsetting, men at innenfor den overordnede finansielle målsettingen skal fondene forvaltes ansvarlig. Finansdepartementets mandater for SPU og SPN viser til standarder og prinsipper for ansvarlig forvaltningsvirksomhet, og Norges Bank og Folketrygdfondet legger slike standarder og prinsipper til grunn for sitt arbeid med ansvarlig forvaltning. For SPU skal også Etikkrådet vurdere om fondets investeringer i enkelte selskaper er i strid med de etiske retningslinjene til SPU, og gi anbefaling om observasjon og utelukkelse av selskaper til Norges Bank.

Komiteen viser til at Stortinget i forbindelse med behandlingen av fjorårets melding vedtok et anmodningsvedtak om å vurdere om dagens kriterier for utelukkelse av kullselskaper er tilstrekkelige med tanke på å ekskludere selskaper med «betydelig kullrelatert virksomhet».

Komiteen viser til at det i 2016 ble det innført et atferdsbasert klimakriterium i de etiske retningslinjene for SPU. Norges Bank har bedt departementet om en nærmere avklaring av praktiseringen av kriteriet, som følge av kriteriet ikke gir en særskilt presis angivelse av hva slags atferd som skal gi grunnlag for en beslutning om utelukkelse.

Komiteen viser til at departementet legger opp til at for at et selskap skal vurderes for observasjon eller utelukkelse under klimakriteriet, må det ha store absolutte utslipp, både aggregert og fra den typen produksjon som vurderes. Selskapet må også ha vesentlig høyere utslippsintensitet enn selskaper det er naturlig å sammenligne med. Departementet legger opp til, på samme måte som for de øvrige adferdsbaserte kriteriene, at fremoverskuende vurderinger skal være vesentlig under klimakriteriet. Formålet er å vurdere risikoen for at den uakseptable atferden vil vedvare. Et sentralt moment vil være om det foreligger konkrete og troverdige planer for hvordan utslippsintensiteten skal reduseres til et akseptabelt nivå innen rimelig tid. Departementet vurderer at det må legges til grunn at selskaper som opererer innenfor et stramt og troverdig klimarammeverk, som eksempelvis EUs kvotesystem, tar hensyn til utslippskostnaden, i likhet med andre kostnader, i sine investerings- og produksjonsplaner, og at deres utslipp i seg selv sies å innebære en uakseptabel atferd.

Komiteen har merket seg at regjeringen har satt ned et utvalg som skal gjennomgå de etiske retningslinjene for SPU. Utvalget har fått i mandat blant annet å vurdere innholdet i de eksisterende etiske kriteriene i retningslinjene og om disse bør endres, herunder om enkelte kriterier bør tas ut eller nye tas inn. Komiteen legger til grunn at utvalget i den forbindelse vurderer om dagens kriterier er egnet til å ivareta etiske forhold knyttet til cannabis.

Komiteen viser til sin merknad til fondsmeldingen for 2018, jf. Innst. 370 S (2017–2018):

«Komiteen viser til at det også skal vurderes uttrekk eller observasjon basert på atferd som grove brudd på menneskerettigheter eller alvorlig miljøskade. Når SPUs referanseindeks utvides til å omfatte land hvor det er grunn bekymring for menneskerettighetssituasjonen generelt, er det viktig at retningslinjene for observasjon og uttrekk gjennomgås og operasjonaliseres slik at de er tilstrekkelig robuste i forhold til utfordringene i disse markedene».

Komiteen har merket seg at utvalget som skal gjennomgå de etiske retningslinjene, har fått i mandat å vurdere etiske hensyn knyttet til fondets investeringer i enkeltland med lovgiving og regelverk som bryter med anerkjente internasjonale konvensjoner og standarder, samt hvordan disse kan håndteres, herunder om dagens retningslinjer er egnet ved investeringer i slike land. Komiteen legger til grunn at utvalget i sine vurderinger vektlegger hensynet til at retningslinjene skal fange opp slike utfordringer, og at de kan praktiseres på en god måte.

Komiteen viser til at regjeringen vil høste erfaringer med hvordan treffsikkerheten av å ta oppstrømsselskaper ut av SPU for å redusere oljeprisrisiko fungerer, og ber departementet vurdere eventuelle justeringer eller supplerende kriterier dersom dette skulle vise seg nødvendig.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti, Miljøpartiet De Grønne og Rødt, støtter departementets vurderinger og slutter seg til departementets premisser for praktisering av klimakriteriet.

Flertallet viser til at departementet har innhentet vurderinger fra Norges Bank om arbeidet med kullkriteriet, og at Norges Bank vurderer at dersom kriteriets relative terskler på 30 pst. som andel av inntekter eller virksomhet senkes, vil utfordringene med informasjonsinnhenting og transaksjonskostnader øke fordi et større antall selskaper da vil kunne gå ut av eller inn i fondet. Flertallet viser til at rundt 75 pst. av samlet kullvirksomhet så langt er utelukket eller satt til observasjon, og at hoveddelen av gjenværende kullvirksomhet er i et fåtall selskaper som kan anses å ha omfattende kullrelatert virksomhet i absolutt forstand.

Flertallet er enig med departementet i at kriteriets relative terskler ikke bør endres, men at disse bør suppleres med absolutte terskler for kullutvinning og kullkraftkapasitet. Departementet legger opp til at tersklene settes til henholdsvis 20 mill. tonn og 10 000 MW, og flertallet slutter seg til dette.

Flertallet viser til at departementet vil følge opp hvordan de absolutte tersklene i kullkriteriet fungerer, og i lys av dette vurdere eventuelle reduksjoner i disse terskelverdiene.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Miljøpartiet De Grønne og Rødt viser til at samtidig med framleggelsen av Meld. St. 20 (2018–2019) presenterte regjeringen et nytt utvalg som skal gjennomgå de etiske retningslinjene for oljefondet. Disse medlemmer mener utvalgets sammensetning og mandat i all hovedsak er godt og ivaretar mange av de utfordringene som Stortinget i forbindelse med Innst. 370 S (2017–2018) og Etikkrådet har pekt på.

Disse medlemmer er positive til at utvalget skal vurdere om de etiske retningslinjene, og operasjonaliseringen av dem, er robuste nok når fondet for fullt går inn i land der menneskerettighetssituasjonen er bekymringsfull.

Disse medlemmer forutsetter at mandatet for utvalget ikke ekskluderer en vurdering av hvordan Norges Bank håndterer menneskerettslige utfordringer i sine investeringsbeslutninger, herunder om NBIMs risikoanalyser gir et robust nok grunnlag for investeringer, spesielt i land med mangel på åpenhet og grove brudd på menneskerettighetene. Disse medlemmer forutsetter også at utvalget har mandat til å vurdere andre modeller for å håndtere etiske utfordringer enn observasjon og uttrekk, inkludert å foreta etiske risikovurderinger før investeringer finner sted.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Miljøpartiet De Grønne og Rødt viser til at oljefondet er investert i selskaper med næringsvirksomhet på det okkuperte palestinske området, dette inkluderer selskaper som andre pensjonsfond har utelukket, og selskaper som finansierer utvidelse av de folkerettsstridige bosetningene på Vestbredden. Disse medlemmer er opptatt av at oljefondet skal utvise spesielt høy aktsomhet i konfliktområder i tråd med internasjonale retningslinjer for næringsliv og menneskerettigheter.

Disse medlemmer mener selskaper og næringsliv må respektere menneskerettigheter i konfliktområder, og at oljefondet har et særlig ansvar under FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter (UNGP) og OECDs retningslinjer for multinasjonale selskaper for å utvise spesielt høy aktsomhet i konfliktområder for å unngå å bli involvert i krenkelser av menneskerettigheter, bl.a. med aktsomhetsvurderinger av alle porteføljeselskaper med virksomhet i et konfliktområde. SPU har også et ansvar for å kommunisere hvilke handlinger som er foretatt for å bruke sin innflytelse overfor porteføljeselskaper i konfliktområder.

Disse medlemmer mener det er behov for at oljefondet vurderer om det er situasjoner hvor det er umulig eller urealistisk for fondet å bruke sin innflytelse overfor porteføljeselskaper for å redusere negativ påvirkning, for eksempel i situasjoner hvor porteføljeselskaper medvirker til brudd på folkeretten.

Disse medlemmer viser til at internasjonale standarder for bærekraftig forvaltning utvikler seg, og at forvaltningen av oljefondet må utvikle seg i tråd med dette.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag til strategi for styrking av menneskerettighetene i fondets ansvarlige forvaltning med særlig fokus på investeringer i konfliktområder, herunder okkuperte områder. Strategien bør være forankret i FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter (UNGP) og OECDs retningslinjer for multinasjonale selskaper.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til at det i Innst. 370 S (2017–2018) ble bedt om en utredning av grunnlaget for å trekke Statens pensjonsfond utland ut av pengespillselskaper med sikte på en vurdering i forbindelse med den årlige forvaltningsmeldingen om fondet.

Disse medlemmer viser til utredningen i denne meldingen, hvor regjeringen konkluderer med at det ikke etableres etiske retningslinjer for observasjon og utelukkelse av spillselskaper fra SPU.

Disse medlemmer er uenig i dette og viser til at det var et flertall i Stortinget som anmodet regjeringen om å utrede et grunnlag for å trekke SPU ut av spillselskaper med virksomhet som var ulovlig i Norge. Disse medlemmer vil derfor fremme følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen om at det etableres et produktkriterium i retningslinjene om observasjon og utelukkelse av spillselskaper som driver virksomhet som er ulovlig i Norge.»

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Miljøpartiet De Grønne og Rødt viser til svar fra finansministeren på skriftlig spørsmål fra representanten Kaski, Dokument 15:844 (2018–2019), 5. februar 2019. I svaret står det:

«Statens Pensjonsfond Utland har flere investeringer i selskaper som produserer våpen. Våpen defineres her etter de retningslinjer som gjelder for eksport av norsk forsvarsmateriell., Liste 1, A-materiell. Det hersker imidlertid usikkerhet om hvor mange selskap dette dreier seg om, hvilke selskap dette er og hvor stor avkastningen er av disse investeringene.»

Disse medlemmer understreker at vi ikke kjenner nøyaktig til hvor mange våpenproduserende selskaper oljefondet er investert i. En rapport utgitt av Redd Barna, Framtiden i våre hender, Changemaker og Norsk Folkehjelp våren 2019 konkluderer etter en større gjennomgang med at fondet kan være investert i mellom 100 og 150 sluttprodusenter av våpen og våpensystemer, og rundt 250 selskaper som produserer nøkkelkomponenter til våpen.

Disse medlemmer mener det er alvorlig at vi vet så lite om oljefondets investeringer i våpenindustrien og om bruken av våpnene.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen legge fram en gjennomgang av oljefondets investeringer i våpenselskaper, både sluttprodusenter av våpen og våpensystemer samt produsenter av nøkkelkomponenter til våpen, i forbindelse med neste års forvaltningsmelding.»

Disse medlemmer viser til at for å lykkes med å nå klimamålene i Paris-avtalen, må vi fase ut bruken av fossil energi, og særlig kull, som har høyest CO2-utslipp. Disse medlemmer mener innføringen av det kullbaserte uttrekkskriteriet i de etiske retningslinjene var et nødvendig og riktig grep. I begrunnelsen for finanskomiteens innstilling i 2015 viste komiteen til at det er «etiske aspekter tilknyttet virksomheten til en del kullselskaper». Når de nye retningslinjene nå har fått virke en stund, er det nødvendig å foreta justeringer av forskriften slik at den oppfyller Stortingets intensjon.

Disse medlemmer viser til at regjeringen nå foreslår å endre kullkriteriene og sette absolutte terskler for kullutvinning og kullkraftkapasitet. Dette er i tråd med forslag fremmet av Sosialistisk Venstreparti, Miljøpartiet De Grønne og Rødt i Innst. 370 S (2017–2018).

Disse medlemmer mener imidlertid regjeringens forslag til innstramming i kullkriteriet ikke er tilstrekkelig. Disse medlemmer viser til at oljefondet fortsatt vil være investert i selskaper som bygger eller planlegger å bygge nye kullkraftverk, også i land hvor det i dag ikke er noen kullkraftverk.

Disse medlemmer mener investeringer i ny kullkraft er betydelige feilinvesteringer som både vil gjøre det vanskeligere å nå omforente klimamål samt innebærer økonomisk risiko. Ifølge IPCCs rapport fra 2018 må klimagassutslippene fra kullkraft reduseres med 78 pst. innen 2030 for å nå 1,5-gradersmålet. Likevel øker antallet kullkraftverk i verden. Siden undertegnelsen av Parisavtalen i 2015 har verdens kullkraft vokst med 105 GW, som er tilsvarende alle kullkraftverkene i Tyskland og Russland. Ifølge organisasjonen Urgewald er det planlagt ytterlige investeringer i kullkraft tilsvarende 670 GW. Hvis disse planene realiseres, når vi ikke målene i Parisavtalen.

Disse medlemmer viser til at oljefondet i dag har investeringer for 14 mrd. norske kroner i 19 selskaper som planlegger å bygge nye kullkraftverk i 21 land. Til sammen vil disse investeringene utgjøre kullkraft tilsvarende hele Tysklands kullkraftproduksjon. Disse medlemmer viser til at dette er selskaper som oljefondet fortsatt vil være investert i selv med regjeringens foreslåtte innstramming av kullkriteriet.

Selskaper med en mindre andel investeringer i kull bør også få et klart signal om at disse må fases ut. Disse medlemmer viser til Storebrand, som fra 2018 har senket sitt tak for selskapers kullandel til 25 pst., før dette skal senkes til 20 pst. i 2020, 15 pst. i 2022 og 10 pst. i 2024. Innen 2026 vil selskapet være helt ute av kull. Disse medlemmer mener dette bør være en modell for oljefondet.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen legge fram forslag om et tillegg i kullkriteriet som omfatter selskaper som bygger eller planlegger å bygge nye kullkraftverk.»

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake i forbindelse med neste års forvaltningsmelding med forslag til en endelig utfasingsdato for alle kullinvesteringer.»

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne viser til at Stortinget vedtok det adferdsbaserte klimakriteriet i de etiske retningslinjene i 2015, og at regjeringen i denne stortingsmeldingen foreslår en tydeliggjøring av hvordan klimakriteriet skal tolkes og operasjonaliseres. Disse medlemmer viser til at Etikkrådet siden 2015 har kommet med flere tilrådinger basert på klimakriteriet, men Norges Bank har så langt ikke fulgt opp disse anbefalingene om uttrekk.

Disse medlemmer viser til at Etikkrådet skriver i brev til Norges Bank 2. februar 2018:

«Det er vanskelig for Etikkrådet å legge til grunn at selskaper med høye utslipp og høy utslippsintensitet i noen reguleringsregimer, er akseptable, mens identiske selskaper med store utslipp i andre reguleringsregimer er uakseptable. Det ligger i vårt mandat at vi skal identifisere selskap med en grovt uetisk adferd, altså at grunnlaget for en utelukkelse kan lastes for sin atferd. Vi mener det er en risiko for at en beveger seg bort fra dette grunnprinsippet i slike tilfeller».

Disse medlemmer deler Etikkrådets vurderinger om at det er krevende å skulle sammenlikne og vurdere selskap utenfor og innenfor klimarammeverk ulikt. Disse medlemmer mener det er vesentlig å forstå at tiltak i eksisterende klimarammeverk, som EUs kvotesystem, ikke er tilstrekkelig for å nå målene satt i Parisavtalen.

Disse medlemmer mener det primære vurderingskriteriet må være selskapers utslipp av klimagasser, uavhengig av tilhørende klimarammeverk.

Disse medlemmer viser til at det i løpet av det siste året har vært en økt debatt rundt menneskerettighetskriteriet i det etiske rammeverket for oljefondet. Disse medlemmer viser her til at blant annet Etikkrådet har pekt på at håndheving av menneskerettighetskriteriet gir flere utfordringer, og at dette er særlig utfordrende når oljefondet skal øke investeringene i nye markeder, som Saudi-Arabia og Kina. Disse medlemmer viser her til at det siste året har oljefondets investeringer i det saudiske telekomselskapet STC og den kinesiske produsenten av overvåkningsutstyr Hikvision fått oppmerksomhet i mediene, og sakene illustrerer etter disse medlemmers mening utfordringer med operasjonalisering av menneskerettighetskriteriet. Disse medlemmer viser til at Finansdepartementet i november 2018 valgte å fryse utvidelsen av oljefondets investeringsunivers inntil videre.

Disse medlemmer vil peke på at blant annet informasjon om selskapers brudd på menneskerettighetene i de mest problematiske markedene ikke er tilgjengelig fordi ytringsfrihet, frie medier og sivilsamfunn er kneblet eller forbudt. Disse medlemmer viser også til at Etikkrådet mener det er utfordrende å faktisk gjennomføre undersøkelser i disse markedene, at det er en risiko for at vestlige og lokale selskaper forskjellsbehandles, og at det ikke nødvendigvis er slik at velfungerende finansmarkeder innebærer at det også er en velfungerende rettsstat som ivaretar borgeres rettigheter. Disse medlemmer vil understreke at Etikkrådet har stilt spørsmål ved om de er i stand til å utøve den funksjonen de skal ivareta, nemlig å identifisere selskaper som er ansvarlig for grove brudd på menneskerettighetene.