Innhold

1. Sammendrag

1.1 Innledning

Det offentlige bruker over 500 mrd. kroner hvert år på innkjøp. Dette er fellesskapets midler som oppdragsgiverne skal utnytte på best mulig måte. Dette krever en profesjonalisering av innkjøpene, gjennom blant annet økt satsing på kompetanse, bedre styring, ledelse, organisering og mer samordning.

Et nytt og forenklet anskaffelsesregelverk trådte i kraft 1. januar 2017. Regelverket setter viktige krav til, og rammer for, hvordan konkurranser om offentlige kontrakter skal gjennomføres. Men et godt regelverk kan ikke alene sikre gode, effektive offentlige anskaffelser. Til det trengs det gode og profesjonelle oppdragsgivere. Det er også viktig at regelverket, og andre føringer, ikke er for detaljerte, men gir rom for å utøve et godt innkjøpsfaglig skjønn. På denne måten gis offentlige virksomheter mulighet til å foreta riktige prioriteringer, slik at virksomhetens behov for kvalitative gode ytelser til riktig pris blir oppnådd, samtidig som de opptrer miljøvennlig og etisk forsvarlig. Meld. St. 22 (2018–2019) handler ikke om regelverket og dets innhold, men om hvordan anskaffelsene kan utføres mest mulig effektivt innenfor det regelverket vi har.

Meldingen er delt i tre deler. Del I beskriver behovet for effektivisering og profesjonalisering av offentlige anskaffelser. Kapittel 2 inneholder en redegjørelse for begrepene effektiv ressursbruk og effektivisering. Ulike virkemidler for å oppnå dette omtales, herunder behovet for profesjonalisering. I kapittel 3 beskrives hvordan innkjøps-Norge ser ut, herunder en stor variasjon av ulike typer offentlige oppdragsgivere og leverandører til offentlig sektor. Kapittel 4 handler om anskaffelsesprosessen og hvordan en god prosess kan gjennomføres.

Del II omhandler regjeringens mål for offentlige anskaffelser. Kapittel 5 beskriver hvordan oppdragsgiverne kan legge til rette for god konkurranse i sine anskaffelser. I kapittel 6 understrekes behovet for en åpen forvaltning uten korrupsjon. En redegjørelse for hvordan innovative anskaffelser kan bidra til bedre behovsdekning, er inntatt i kapittel 7. Kapittel 8 drøfter hvordan ulike samfunnshensyn best kan ivaretas innenfor rammen av en effektiv, helhetlig anskaffelsespolitikk. Dette blir nærmere utdypet for klima- og miljøhensyn i kapittel 9, arbeidslivskriminalitet i kapittel 10, læreplasser i kapittel 11 og sosialt ansvar i kapittel 12.

Del III beskriver hvordan de politiske målene som er beskrevet i del I og II, kan nås gjennom tiltak for bedre styring, profesjonalisering og effektivisering av offentlige anskaffelser. Behovet for et kompetanseløft gjennom utdanning og forskning, kurssertifisering og veiledning omtales i kapittel 13. Kapittel 14 beskriver hvordan bedre styring, ledelse og organisering av anskaffelsene er en nødvendig forutsetning for å profesjonalisere innkjøpsfunksjonen. Det fremgår av kapittel 15 at økt samarbeid og samordning mellom oppdragsgivere kan være et svært effektivt virkemiddel for å oppnå mer robuste og profesjonelle innkjøpsmiljøer. Kapittel 16 omhandler digitalisering som virkemiddel for å oppnå bedre og mer effektive innkjøp. Betydningen av bedre statistikk og styringsgrunnlag er temaet i kapittel 17. Kapittel 18 inneholder en drøftelse av hva som er et riktig nivå på håndhevelse og kontroll av anskaffelsesprosessene, for å nå regjeringens mål om mer effektive og profesjonelle offentlige anskaffelser.

I kapittel 19 omtales meldingens økonomiske og administrative konsekvenser.

1.2 Effektivisering og profesjonalisering

Norge er godt rustet til å møte fremtiden, men norsk økonomi står også overfor store utfordringer. Offentlige utgifter vil øke blant annet som følge av at vi blir flere eldre, og at vi lever lenger. Over tid vil etterspørselen etter varer og tjenester fra oljevirksomheten avta. Norge trenger flere ben å stå på i årene som kommer. Vi må ha velfungerende markeder, og det må legges til rette for vekst og arbeidsplasser i konkurranseutsatt sektor. God omstillingsevne vil bidra til at norske virksomheter står godt rustet til å møte internasjonal konkurranse. Vi må trygge velferdsordningene gjennom å få flere i arbeid og ta i bruk nye og bedre løsninger i offentlig sektor. Klimaendringene stiller oss overfor store utfordringer de neste tiårene, og Norge har forpliktet seg til store reduksjoner i sine utslipp. Det er derfor behov for en omstilling av norsk økonomi.

Norge har gode offentlige velferdsordninger og en velfungerende forvaltning, men vi må hele tiden spørre oss selv om vi løser oppgavene godt nok. Gårsdagens løsninger vil ikke være tilstrekkelige for dagens og morgendagens utfordringer. Vi må tenke smartere og være mer nyskapende.

For å sikre et bærekraftig velferdssamfunn blir det stadig viktigere å gjennomgå og tilstrebe bedre bruk av skattebetalernes penger. Effektivisering og produktivitetsforbedring står sentralt i regjeringens arbeid med å utvikle forvaltningen. Produktivitetskommisjonens to rapporter og OECDs landrapport for Norge peker på behovet for sterkere innsats for å forbedre produktiviteten i offentlig sektor. Produktivitetskommisjonens beregninger viser at økt produktivitetsvekst er nødvendig. Hvis vi ikke oppnår dette, kan vi få stagnerende levestandard, store offentlige underskudd eller et urimelig høyt skattenivå. Det er derfor viktig at de offentlige virksomhetene prioriterer å arbeide systematisk med å utnytte tildelte ressurser bedre og øke produktiviteten.

Hovedformålet med regelverket om offentlige anskaffelser er å fremme effektiv bruk av samfunnets ressurser. Det betyr at oppdragsgiverne skal anskaffe ytelser som oppfyller virksomhetens behov på en god måte, til riktig kvalitet og lavest mulig pris. Det betyr også at det ikke må kreve unødvendig tid og kostnader for en offentlig virksomhet å gjøre en anskaffelse, eller for en leverandør å levere et tilbud. Offentlige anskaffelser skal også stimulere til innovasjon og næringsutvikling, og de skal brukes for å løse utvalgte samfunnsutfordringer knyttet til klima og miljø, arbeidskriminalitet, behovet for læreplasser og grunnleggende menneskerettigheter. Effektiv ressursbruk innebærer derfor at oppdragsgiverne skal kunne ta samfunnshensyn på en måte som bidrar til å oppnå samfunnsmålene på en kostnadseffektiv måte.

Kapittel 2 i meldingen beskriver behovet og potensialet for å effektivisere offentlige anskaffelser.

Regjeringens tiltak

Vurderingen av hva en offentlig virksomhet bør gjøre i egenregi og hva som bør kjøpes i markedet, er ofte kompleks, og omfanget av egenregi varierer mellom markeder. Regjeringen ønsker særlig å rette oppmerksomhet mot arbeidsdelingen i markedet for utvikling av IKT-tjenester, ettersom næringen har gitt klar tilbakemelding om at det finnes et stort potensial i denne sektoren for at private aktører kan bidra med løsninger for det offentlige. Regjeringen vil derfor utrede dette temaet for å få økt kunnskap om praksis, og for å gjøre en vurdering av om denne praksisen er hensiktsmessig.

Regjeringen vil:

  • Vurdere arbeidsdelingen mellom privat og offentlig sektor, og statlige virksomheters bruk av markedet på ulike områder, herunder se nærmere på hva som gjøres internt, og hva som overlates til markedet innen IKT i offentlig sektor.

1.3 Regjeringens mål for offentlige anskaffelser

1.3.1 Bedre konkurranse

Offentlig sektor er et stort marked for næringslivet i Norge. For mange leverandører er det å få oppdrag for offentlige virksomheter en viktig del av livsgrunnlaget deres. Offentlige anskaffelser har ikke bare betydning for den enkelte bedrift, men også for verdiskapingen totalt, ved at bedrifter skaper verdier og arbeidsplasser i Norge. Noe av det viktigste oppdragsgiverne kan gjøre, er derfor å legge til rette for god konkurranse i sine anskaffelser.

Regjeringens tiltak

De fleste av forholdene som tas opp i punkt 5.2 i meldingen, knytter seg til hvordan oppdragsgiverne legger opp sine anskaffelser. Valgene de gjør, avhenger igjen av deres profesjonalitet og innkjøpsfaglige kompetanse. Økt kompetanse og profesjonalisering, jf. kapittel 13 til 15, vil følgelig også ha stor betydning for oppdragsgivernes valg og tilrettelegging for konkurranse, herunder muligheten for deltakelse for nyetablerte og små og mellomstore bedrifter.

Informasjon og veiledning er viktig for å gi økt kunnskap og bevissthet, først og fremst hos oppdragsgiverne, men også hos leverandørene. Gjennom Difis arbeid med veiledning, utarbeidelse av maler mv. er målet å øke kompetansen hos oppdragsgiverne slik at de har best mulige forutsetninger for å planlegge og gjennomføre gode anskaffelser. Indirekte kommer denne veiledningen også leverandørene til gode. Difi har også utarbeidet noe veiledning rettet mot leverandørene direkte og holder også kurs der leverandørene inviteres sammen med oppdragsgiverne.

Kurs og veiledning til leverandørene ut over dette er det naturlig at næringslivets egne interesseorganisasjoner og markedet ellers tilbyr. NHO og andre interesseorganisasjoner tilbyr også mye av dette til sine medlemmer i dag.

Økt kunnskap og bevissthet skapes også gjennom dialog. Næringslivet har viktige og gode innspill til hvordan offentlige anskaffelser kan bli bedre, jf. blant annet gjennomgangen i punkt 5.2 i meldingen, og som de i varierende grad opplever at oppdragiverne hører på eller kjenner til. Samtidig er det også mye leverandørene kan bli bedre på og bidra med, jf. den kortfattede gjennomgangen i punkt 5.3. Regjeringen uttaler i meldingen at den vil invitere næringslivet og offentlige oppdragsgivere til å gå sammen om å utarbeide felles kjøreregler for hvordan offentlige anskaffelser best kan gjennomføres. Tanken bak tiltaket er å etablere en dialog mellom næringslivet og offentlige oppdragsgivere som skal munne ut i et omforent dokument med kjøreregler som retter seg mot både oppdragsgiverne og leverandørene. Målet er at dette vil bidra til økt bevisstgjøring, som igjen vil gi bedre anskaffelser, lavere transaksjonskostnader og senke konfliktnivået.

Partene inviteres også til å arbeide med en felles informasjonsstrategi slik at informasjon og kunnskap om kjørereglene blir spredd til leverandørene og oppdragsgiverne som ikke deltar i det konkrete arbeidet med å utarbeide kjørereglene. Regjeringen peker på at målet bør være at alle landets oppdragsgivere, og alle ledd av deres organisasjon, skal være kjent med kjørereglene når de skal gjennomføre en anskaffelse, og alle leverandørene når de skal inngi tilbud.

Regjeringen vil:

  • Evaluere hevingen av nasjonal terskelverdi i anskaffelsesregelverket.

  • Foreta en todelt utredning av de markedsmessige konsekvensene av store offentlige anskaffelser og oppdragsgivernes etterlevelse av regelverkets «del opp eller begrunn-prinsipp», for utvalgte områder der vi vet at det er utfordringer med store kontrakter.

  • I samarbeid med næringslivet og oppdragsgivere utarbeide felles kjøreregler for offentlige anskaffelser.

1.3.2 En åpen forvaltning uten korrupsjon

Korrupsjon er et svært skadelig samfunnsfenomen med potensielt store negative konsekvenser. Korrupsjon reduserer tilliten til det offentlige og kan, i ytterste konsekvens, undergrave viktige hensyn som seriøsitet i arbeidslivet og krav til helse, miljø og sikkerhet. Anskaffelsesregelverket skal blant annet sikre det offentliges integritet og bidra til at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte. Regelverket skal således bidra til å sikre det offentliges tillit utad og forhindre korrupsjon og kameraderi.

OECD anser anskaffelser som et av de viktigste risikoområdene for korrupsjon i internasjonal sammenheng. Åpenhet er et grunnleggende virkemiddel for å få bukt med korrupsjon og korrupsjonsliknende atferd.

Regjeringens tiltak

Økt åpenhet om offentlige kontrakter er et av de viktigste virkemidlene for å styrke mulighetene for å avdekke korrupsjon og illojal opptreden. Mer bruk av regnskapsdata, og åpenhet om disse, kan bidra til å forebygge og avdekke korrupsjon. Som nærmere beskrevet i kapittel 17 i meldingen, vil regjeringen igangsette et arbeid for å sikre bedre tilgang til og bruk av data på anskaffelsesområdet, med det siktemål å blant annet styrke åpenheten om offentlige innkjøp. Utredningen vil blant annet se på hvordan mer leverandørinformasjon kan gjøres offentlig tilgjengelig.

Regjeringen arbeider med å styrke åpenheten i forvaltningen også på andre områder. Som en del av Open Government Partnership har regjeringen, sammen med sivilsamfunnsorganisasjonene i Norge, utarbeidet en handlingsplan med konkrete forpliktelser som skal bidra til en mer åpen forvaltning.

Det har i lengre tid vært arbeidet aktivt med antikorrupsjon i Norge. Det foreligger god veiledning på området fra blant annet Difi, KS og Transparency International. Antikorrupsjonsarbeid er likevel ikke noe man er «ferdig med», og det krever vedvarende oppmerksomhet og prioritering.

Anskaffelsesregelverket er et viktig verktøy for å sikre vedvarende antikorrupsjonsarbeid. Som vist i punkt 6.4.2, er åpenhet og antikorrupsjon en sentral del av begrunnelsen for flere av reglene i regelverket. Samtidig er det mulig å videreutvikle og styrke veiledningen på området for å sikre en bedre etterlevelse og en bedre praktisering av regelverket. Regjeringen vil sørge for at Difi videreutvikler og styrker sin veiledning om antikorrupsjonsarbeid.

Regjeringen vil:

  • Videreutvikle og styrke veiledningen om antikorrupsjon og åpenhet i forvaltningen.

1.3.3 Innovative offentlige anskaffelser

Det offentliges oppgaver er i stadig utvikling. Det samme gjelder innbyggernes behov og utfordringer. Gode innovative løsninger kan bidra til å løse de samfunnsmessige utfordringene vi står overfor, som klimaendringer, demografiske endringer og endringer som følge av den teknologiske utviklingen. Innovasjon i offentlige anskaffelser er derfor særlig aktuelt for å bidra til omstilling og jobb- og verdiskaping innen klima og miljø, helse og aldring og digitalisering.

Regjeringens tiltak

Regjeringen peker i meldingen på at den vil videreføre Leverandørutviklingsprogrammet. Regjeringen vil også foreta en bred gjennomgang av det næringsrettede virkemiddelapparatet. Denne gjennomgangen omfatter blant annet Leverandørutviklingsprogrammet og Nærings- og fiskeridepartementets tilskudd til programmet. Resultater fra virkemiddelgjennomgangen vil gi grunnlag for å vurdere den videre innretningen på programmet.

Større spredning av de utviklede løsningene kan oppnås blant annet gjennom samordning av offentlige innkjøp i kommunesektoren. Det er viktig at innovative anskaffelser er blant de anskaffelsene som vurderes gjennomført i samarbeid med andre oppdragsgivere. Samordning i kommunal sektor anses derfor som en nøkkel for å oppnå målene om større spredning av nyutviklede løsninger. Som angitt i kapittel 15 i meldingen, vil regjeringen utrede samordning av fylkeskommunale og kommunale innkjøp. Utredningen vil omfatte hvordan samordning kan bidra til økt spredning av innovative løsninger.

Det er samtidig et tydelig behov for kompetansehevende tiltak og styrking av innovasjonsperspektivet i de enkelte innkjøpsorganisasjonene. Regjeringen vil styrke Difis rolle innen veiledning og bygging av kompetanse på innovasjon, særlig når det kommer til gjennomføring av innovasjonsvennlige anskaffelser. Tiltaket må ses i lys av behovene som er adressert i punkt 7.5 i meldingen.

Regjeringen vil:

  • Videreføre Leverandørutviklingsprogammet. I forbindelse med Nærings- og fiskeridepartementets næringsrettede virkemiddelgjennomgang vil innretningen på programmet bli vurdert.

  • Fortsette satsingen på risikoavlastning gjennom ordningen med Innovasjonskontrakter.

  • Styrke Difis rolle innen veiledning og oppbygging av kompetanse på innovative anskaffelser.

1.3.4 Mer klima- og miljøvennlige anskaffelser

Klimautfordringene er blant de største utfordringene vi står overfor i vår tid. Den siste rapporten fra FNs klimapanel viser at klimaendringene kan bli dramatiske. Verden trenger en langt større og raskere omstilling enn det vi tidligere har lagt til grunn. Store utslippsreduksjoner globalt før 2030 medfører større sjanse til å begrense den globale oppvarmingen til 1,5 grader celsius. Norge har satt ambisiøse klimamål som er forankret blant annet gjennom klimaforliket og i klimaloven som Stortinget vedtok i juni 2017.

Nytt anskaffelsesregelverk stiller krav til ivaretakelse av klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser. Effektiv ressursbruk forutsetter at gevinsten av å sette krav til klima og miljø er større enn de økte kostnadene det innebærer.

For at offentlige anskaffelser skal bli et effektivt miljøpolitisk virkemiddel, er det viktig at oppdragsgiverne har overordnede planer og strategier for å ta klima- og miljøhensyn i sine anskaffelser, og at innkjøperne har kompetanse til å vurdere klima- og miljøeffekten i de ulike tilbudene. Det kan være behov for spesialisert miljøfaglig kompetanse for å kunne treffe gode valg. Økt profesjonalisering av offentlige anskaffelser er derfor avgjørende for å lykkes med de miljøpolitiske målene som regjeringen har satt seg.

Regjeringens tiltak

Klima og miljø er det feltet der oppdragsgiverne selv mener at de har mest å gå på, både når det gjelder prioritet, kunnskap og kompetanse i sin organisasjon og i sine anskaffelser. For å øke andelen gode klima- og miljøvennlige offentlige anskaffelser er det viktig å få mer klarhet i hvorfor det er slik, og hvordan dette kan bli bedre. Regjeringen vil derfor utarbeide en handlingsplan som skal bidra til å øke andelen klima- og miljøvennlige offentlige anskaffelser og grønn innovasjon.

For å bidra til overordnet og koordinert kompetanseheving og hjelp til å gjennomføre gode og effektive miljøvennlige offentlige anskaffelser, vil regjeringen også se på mulighetene for at sentrale fagorganer på klima og miljø og offentlige anskaffelser, herunder Difi, kan utvikle verktøy for å identifisere effekter og kostnader av å stille miljøkrav i offentlige anskaffelser.

Regjeringen vil:

  • Se på mulighetene for å utvikle verktøy for å identifisere effekter og kostnader av å stille miljøkrav i offentlige anskaffelser.

  • Utarbeide en handlingsplan for å øke andelen klima- og miljøvennlige offentlige anskaffelser og grønn innovasjon.

1.3.5 Bekjempelse av arbeidslivskriminalitet og useriøsitet

Arbeidslivskriminalitet og useriøsitet er ofte organisert, og konsekvensene er alvorlige, da det fører til utnyttelse av arbeidstakere, kan virke konkurransevridende og svekker grunnlaget for velferden. Flere undersøkelser og rapporter viser at mange oppdragsgivere ikke er gode nok til å følge opp krav til lønns- og arbeidsvilkår i sine kontrakter. Offentlig sektor er en betydelig markedsaktør og har et særlig ansvar for å sørge for ryddige og seriøse forhold i norsk arbeidsliv og bidra til å bekjempe arbeidslivskriminalitet. Regjeringen forventer derfor at oppdragsgiverne prioriterer dette arbeidet.

De betydelige investeringene og innkjøpene som gjøres i offentlig sektor, kan utgjøre et attraktivt marked, også for kriminelle aktører. Oppdragsgiverne må derfor ha et bevisst og aktivt forhold til hvordan de kan motvirke arbeidslivskriminalitet i sine innkjøp. Kompetente og profesjonelle innkjøpere vil være bedre i stand til å redusere risikoen for å benytte useriøse leverandører. Økt profesjonalisering er derfor avgjørende for å lykkes med å bekjempe arbeidslivskriminalitet og useriøsitet gjennom offentlige anskaffelser.

Regjeringens tiltak

Offentlige innkjøp er et viktig virkemiddel for å motvirke arbeidslivskriminalitet. Ved å profesjonalisere offentlige innkjøp blir oppdragsgiverne bedre i stand til å forhindre arbeidslivskriminalitet i kontraktene sine. Regjeringen vil at det skal bli enklere å være seriøs, ved å bidra til bedre etterlevelse av regelverket og styrke samarbeidet mellom oppdragsgiverne og kontroll- og tilsynsmyndighetene.

Regjeringen vil også arbeide for at tjenesten eBevis blir videreutviklet. Det er mulig å utvide denne tjenesten til både å inkludere flere registre, samt at flere brukere gis tilgang til informasjonen som tilgjengeliggjøres gjennom tjenesten. Difi skal i 2019 vurdere hvilke registre som er aktuelle for en utvidelse på anskaffelsesområdet.

I en fellesføring for 2018 og 2019 er alle statlige virksomheter pålagt å gjennomføre og følge opp anskaffelser på en slik måte at det motvirker arbeidslivskriminalitet. Rapporteringen fra virksomhetene i årsrapportene vil utgjøre et viktig kunnskapsgrunnlag. Det skal derfor gjennomføres en evaluering av virksomhetenes erfaringer med fellesføringen. Basert på denne evalueringen vil regjeringen vurdere behovet for ytterligere tiltak i forbindelse med de statlige virksomhetenes oppfølging av plikter i regelverket.

Regjeringen vil:

  • Etablere eBevis på anskaffelsesområdet og videreutvikle tjenesten slik at det gis tilgang til flere datakilder og for flere brukergrupper.

  • Styrke samarbeidet mellom oppdragsgiverne og kontroll- og tilsynsmyndighetene i arbeidet mot arbeidslivskriminalitet.

  • Bidra til økt etterlevelse av regelverket ved å videreføre arbeidet med, og sørge for spredning av, veilederen til forskrift om lønns- og arbeidsvilkår.

  • Evaluere fellesføringen til alle statlige virksomheter om arbeidslivskriminalitet, og med bakgrunn i denne vurdere behovet for ytterligere tiltak.

  • Utarbeide overordnet veiledning til oppdragsgivere som ønsker å ta i bruk strengere krav mot useriøsitet og arbeidslivskriminalitet enn anskaffelsesregelverket krever.

1.3.6 Flere lærlinger

Regjeringen har signalisert i Granavolden-erklæringen at de vil «fortsette arbeidet med å skaffe flere læreplasser». I regelverket for offentlige anskaffelser er det innført en plikt for offentlige oppdragsgivere til å stille krav om bruk av lærlinger. Dette kravet kan bidra til å oppnå målet om flere læreplasser for elever i yrkesfaglige utdanninger.

Hvert år står om lag 8 000 søkere uten lærlingplass. Rundt 5 500 av disse er ungdommer. En del av disse blir stående uten jobb og skole i kortere eller lengre perioder. Ungdom uten fullført videregående utdanning er oftere arbeidssøkere, oftere uføretrygdede og de mottar i snitt mer sosialhjelp sammenlignet med de som fullfører videregående skole.

Regjeringens tiltak

Regjeringen anser kravet om bruk av lærlinger i offentlige kontrakter som et viktig virkemiddel for å fremme yrkesfagløftet og i kampen mot arbeidslivskriminalitet. Regjeringen mener det også er viktig å følge med på hvilken virkning krav til læringer i anskaffelsesregelverket får for antall læreplasser og for å få ned arbeidslivskriminaliteten.

Gode innkjøp forutsetter god kompetanse og profesjonelle innkjøpere. Det gjelder også det å stille krav til bruk av lærlinger, særlig dersom det stilles krav som går ut over det forskriften krever. Tiltak for økt profesjonalisering er beskrevet i kapittel 13 til 15 i meldingen.

På sikt vil regjeringen gjennomføre en evaluering av regelverket. En evaluering er ikke hensiktsmessig før regelverket er alminnelig kjent blant både oppdragsgiverne og leverandørene, og etter at de involverte partene har hatt tid til å tilpasse seg regelverket. Kunnskapsdepartementet tar derfor sikte på å starte en evaluering av ordningen i løpet av andre halvår 2019 eller første halvår 2020. Da vil regelverket ha virket et par år.

I vurderingen av om det foreligger et særlig behov for læreplasser, skal oppdragsgiverne ta utgangspunkt i Utdanningsdirektoratets statistikk over søkere til læreplass og inngåtte lærekontrakter. Det har vært etterlyst veiledning i form av bedre og mer brukervennlig presentasjon av statistikken. Utdanningsdirektoratet vil derfor utarbeide en ny presentasjon av behovet som er lettere for de ulike oppdragsgiverne å finne frem i, og som vil gjøre det lettere å vurdere om plikten gjelder i den enkelte anskaffelsen. Dette kan for eksempel gjøres gjennom å utarbeide en oppdatert liste over bransjer hvor det er særlig behov for læreplasser.

Regjeringen vil:

  • Foreta en evaluering av plikten til å stille krav om bruk av lærlinger.

  • Utarbeide en klar og brukervennlig presentasjon av statistikken over når det foreligger særlig behov for læreplasser i en bransje.

1.3.7 Mer sosialt ansvar

Manglende ivaretakelse av grunnleggende menneskerettigheter i arbeidsforhold er en betydelig utfordring i mange land. Undersøkelser viser at 25 millioner arbeidere er utsatt for tvangsarbeid og 152 millioner barn utnyttes som arbeidskraft, hvorav 73 millioner barn arbeider under helsefarlige forhold. I et globalt perspektiv er det derfor fortsatt et stort behov for oppmerksomhet rundt bekjempelse av menneskerettighetsbrudd i arbeidsforhold.

Like konkurransevilkår er en viktig forutsetning for velfungerende markeder. Det er derfor helt grunnleggende at leverandørene til det offentlige følger de samme spillereglene, også når det gjelder menneskerettigheter. Leverandører som presser produksjonsprisene gjennom brudd på grunnleggende menneskerettigheter i arbeidsforhold, bør ikke vinne frem i konkurransen om offentlige kontrakter. Det vil gå på bekostning av seriøse leverandører som følger gjeldende lover og regler. Det er derfor innført et nytt lovkrav i anskaffelsesloven som skal fremme respekt for grunnleggende menneskerettigheter i offentlige anskaffelser.

Loven slår fast at oppdragsgiverne skal ha egnede rutiner for å fremme respekt for grunnleggende menneskerettigheter ved offentlige anskaffelser der det er en risiko for brudd på slike rettigheter. Lovbestemmelsen ivaretar Norges internasjonale forpliktelser på området og bygger på FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter (UNGP). Bestemmelsen gir tydelig uttrykk for viktigheten av å arbeide med sosialt ansvar.

Regjeringens tiltak

Lovkravet i anskaffelsesloven stiller krav til offentlige oppdragsgivere om at sosialt ansvar skal prioriteres, og at ivaretakelse av grunnleggende menneskerettigheter er et samfunnshensyn som skal vektlegges i offentlige anskaffelser.

Det er økt oppmerksomhet rundt samarbeid om disse spørsmålene i det norske anskaffelsesmiljøet i dag. Dette er en positiv tendens. Det er likevel et stort potensial for både videre profesjonalisering og effektivisering. Det er fortsatt flere utfordringer knyttet til det å stille hensiktsmessige krav til sosialt ansvar. Regjeringen har merket seg at det i enkelte tilfeller stilles krav som er lite tilfredsstillende, og at det på enkelte områder stilles krav i for få kontrakter. Dette viser at det fortsatt er behov for bevisstgjøring om problemstillingen blant norske oppdragsgivere. Samtidig er det behov for mer kompetanse om hvordan det kan stilles hensiktsmessige krav.

Regjeringen vil:

  • Integrere ivaretakelsen av sosialt ansvar i veiledning om anskaffelser hvor det er høy risiko for brudd på grunnleggende menneskerettigheter.

  • Bidra til bevisstgjøring om sosialt ansvar i relevante nettverk for innkjøpere.

1.4 Tiltak for økt styring, profesjonalisering og effektivisering

1.4.1 Behovet for et kompetanseløft

Økt kompetanse er en viktig del av arbeidet med profesjonalisering av offentlige anskaffelser. Det handler om å forbedre oppdragsgiverne slik at de er i stand til å utføre innkjøp best mulig. For å få til dette kreves det at ledere og innkjøpere har den rette kompetansen.

Oppdragsgiverne må gjøre en rekke vurderinger og valg for å gjennomføre gode og effektive anskaffelser. Eksempler på slike valg er hvilken prosedyre som skal velges, når og på hvilken måte en skal ha dialog med markedet, om kontrakter skal deles opp eller ikke osv. Valgene handler ikke kun om det anskaffelsesrettslige. Vurderinger og valg som innkjøperne gjør, har også betydning for om virksomhetens behov blir best mulig dekket, og kan ha konsekvenser for de markedene virksomheten kjøper av.

Et kompetanseløft blant ledere og offentlige innkjøpere kan gi betydelige besparelser i form av mer effektive innkjøp og dermed bidra til bedre bruk av offentlige midler. Et kompetanseløft vil også bidra til bedre etterlevelse av de ulike samfunnshensynene i regelverket og gjøre virksomhetene bedre i stand til å bruke anskaffelser som en drivkraft for omstilling og nytenkning. Samtidig kan et kompetanseløft bidra til statusheving, slik at innkjøperne får en tydeligere rolle som viktige verdiskapere.

Regjeringens tiltak

For å kunne gjennomføre mer effektive anskaffelser har oppdragsgiverne behov for god veiledning knyttet til blant annet planleggingen av anskaffelser og kontraktsoppfølgingen, herunder gevinstrealisering gjennom oppfølgingen av kontraktene. Difis arbeid med utarbeidelse av veiledning, inkludert maler og eksempeldokumenter, er et kontinuerlig arbeid som regjeringen vil videreutvikle. Videreutviklingen handler ikke bare om å se på selve innholdet i veiledning, men også om hvordan veiledningen fremstilles og formidles. Det er viktig at veiledningen er så brukervennlig som mulig, slik at det er lett for brukerne å finne frem til den informasjonen som er relevant for dem.

Et bedre tilbud til ledere er også viktig for å øke kompetansen hos ledere og beslutningstakere i offentlige virksomheter. Regjeringen vil utvikle et bedre tilbud for kompetanseheving for ledere i staten.

Regjeringen vil:

  • Videreutvikle kompetansetilbudet for innkjøpere, inkludert veiledning, maler og eksempeldokumenter, særlig rettet mot planleggingen og oppfølgingen av anskaffelsene.

  • Utvikle flere fagplaner som et grunnlag for å videreutvikle og styrke en sertifiseringsordning innen offentlige anskaffelser.

  • Utvikle et bedre kompetansetilbud om offentlige anskaffelser for ledere av offentlige virksomheter.

  • Vurdere nærmere behovet for kriterier for når og hvordan det bør stilles krav til digital sikkerhet i offentlige anskaffelser.

1.4.2 Styring, ledelse og organisering

Internasjonale erfaringer viser at styring og forankring av tiltak hos landets øverste myndigheter er et viktig suksesskriterium for å oppnå mer effektive offentlige innkjøp. Klare føringer fra departementene til underliggende virksomheter er derfor viktig for å få gjennomført nødvendige endringer.

Regjeringen peker i meldingen på at den forventer at offentlige virksomheter styrer sine innkjøp på en måte som innebærer en mest mulig effektiv bruk av samfunnets ressurser. For statlige virksomheter har regjeringen innført avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen (ABE-reformen), som forutsetter at alle statlige virksomheter gjennomfører tiltak for å bli mer effektive. Bedre styring, ledelse og organisering av innkjøp kan være et viktig tiltak for virksomhetene for å oppfylle kravene om effektivisering. Det samme gjelder for å nå regjeringens mål om blant annet mer miljøvennlige og innovative anskaffelser, digitalisering, mindre arbeidslivskriminalitet og korrupsjon.

Regjeringens tiltak

Det er et klart behov for bedre styring, ledelse og organisering av statens innkjøp. Hvilke tiltak som bør gjennomføres, varierer fra sektor til sektor. Ofte vil det være sammenfallende behov for ulike offentlige virksomheter i samme sektor, og det kan vise seg å være behov for større grad av samarbeid og samordning mellom virksomhetene, jf. kapittel 15 i meldingen. Det kan også være et behov for å vurdere sektorovergripende løsninger, for eksempel basert på faktorer som virksomhetenes størrelse og arbeidsform. Virksomheter innenfor ulike sektorer kan, på bakgrunn av slike faktorer, ha like utfordringer på innkjøpsområdet som tilsier at det bør vurderes å etablere sektorovergripende løsninger.

Regjeringen vil derfor utrede behovet for sektorvise gjennomganger av styringen, ledelsen og organiseringen av statlige innkjøp. Utredningen skal identifisere hvilke sektorer som er aktuelle for en nærmere gjennomgang. Utredningen skal også vurdere om det kan være aktuelt med sektorovergripende løsninger på innkjøpsområdet.

De sektorvise gjennomgangene vil kunne være et virkemiddel for statlige virksomheter til å oppnå både kravene i avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen (ABE-reformen), og andre overordnede mål. Enkelte sektorer har allerede gjennomført tilsvarende gjennomganger, for eksempel miljøforvaltningen, mens i andre sektorer antas det å være et stort forbedringspotensial.

Potensialet for forbedringer er like stort i kommunal sektor, og det kan være behov for lignende gjennomganger i kommunesektoren også. De statlige gjennomgangene vil gi kommunene et godt kunnskapsgrunnlag dersom de igangsetter gjennomganger for å effektivisere og profesjonalisere sine innkjøp.

For å sikre at underordnede virksomheter prioriterer god styring, ledelse og organisering av sine innkjøp, bør departementene, i oppfølgningen av de sektorvise gjennomgangene, stille klare krav til virksomhetenes prioriteringer og resultater på innkjøpsområdet. Dette bør gjøres gjennom etatsstyringen, der tildelingsbrev og lederlønnskontrakter er sentrale verktøy.

Regjeringen vil:

  • Utrede behovet for sektorvise tiltak for bedre styring, ledelse og organisering av statlige innkjøp.

1.4.3 Mer samordning av offentlige innkjøp

Å gjennomføre offentlige anskaffelser innebærer ofte omfattende og krevende prosesser som fordrer at oppdragsgiverne har ansatte eller leier inn personer med god anskaffelsesfaglig kompetanse og erfaring. I tillegg er det gjerne nødvendig med juridisk bistand for å sikre korrekt etterlevelse av anskaffelsesregelverket. Mange offentlige oppdragsgivere ser det derfor som hensiktsmessig å samarbeide med andre offentlige oppdragsgivere for å spare penger og ressurser.

Det finnes mange typer innkjøpssamarbeid. Fra midlertidige samarbeid om enkeltanskaffelser mellom to oppdragsgivere, til permanente innkjøpssentraler som er etablert for å kjøpe inn varer og tjenester på vegne av en rekke oppdragsgivere. Og fra uforpliktende og uformelle samarbeid, til obligatoriske løsninger basert på formelle avtaler. Innkjøpssamarbeid kan videre være begrenset til samarbeid om spesifikke varer eller tjenester, som for eksempel medisiner, eller spesifikke sektorer som politisektoren og forsvarssektoren. Innkjøpssamarbeid kan også omfatte nettverk der ulike virksomheter møtes for å utveksle erfaringer eller råd i forbindelse med offentlige innkjøp.

Regjeringens tiltak

I tillegg til tiltakene nevnt i kapittel 15 i meldingen mener regjeringen det bør jobbes for å legge til rette for mer og bedre samordning generelt, slik at offentlige oppdragsgivere på eget initiativ kan etablere innkjøpssamarbeid der det er behov for og ønske om det. Dette kan omfatte etablering av faste innkjøpssamarbeid eller samarbeid av kortere varighet, for eksempel for en bestemt krevende anskaffelse. Det kan også være snakk om mindre samarbeid mellom to til tre virksomheter, større regionale samarbeid eller samarbeid på tvers av forvaltningsnivå.

I rapporten fra KPMGs kartlegging av innkjøpssamarbeid er det foreslått en rekke tiltak for å legge til rette for innkjøpssamarbeid. Dette omfatter tiltak knyttet til blant annet strategi, organisering, prosess, roller og teknologi, herunder utvikling av veiledere, maler, rådgivning og bruk av teknologiverktøy.

For å legge til rette for bedre samarbeid om offentlige innkjøp og for å få bedre bruk av de samarbeidene som allerede eksisterer, vil regjeringen sørge for utvikling av veiledning og beste praksis.

Regjeringen vil:

  • Vurdere om Statens innkjøpssenter skal videreføres som en permanent ordning og om senterets kapasitet og kompetanse skal styrkes.

  • Vurdere rollen og oppgavene til Statens innkjøpssenter, og organiseringen og finansieringen av senteret.

  • I samarbeid med fylkeskommunene og kommunene utrede samordning av fylkeskommunale og kommunale innkjøp.

  • Starte arbeidet med å etablere en innkjøpsordning for skytjenester rettet mot offentlig sektor.

  • Tilrettelegge for økt innkjøpssamarbeid gjennom utvikling av veiledning og beste praksis.

1.4.4 Digitalisering som virkemiddel

Digitalisering av offentlige anskaffelser innebærer å bruke informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) i planleggingen, gjennomføringen og oppfølgingen av offentlige innkjøp. Bruk av digitale verktøy hos oppdragsgivere og leverandører kan lede til betydelig forbedring av anskaffelsesprosessene.

Målet med digitalisering er å oppnå mer effektive og profesjonelle anskaffelser og forenkling av arbeidsprosesser. Med økt bruk av digitale verktøy vil det også bli bedre tilgang til data og statistikk, som kan utvikles til nyttig styringsinformasjon.

Regjeringens tiltak

Regjeringen vil gjennom «Program for digitale anskaffelser» legge til rette for bruk av digitale verktøy som støtte i anskaffelsesprosessen.

For å forsterke arbeidet med programmet er det et klart mål at

  • alle offentlige virksomheter tar i bruk digitale verktøy i hele anskaffelsesprosessen

  • det finnes standardformater og fellesløsninger som muliggjør sømløs flyt av informasjon mellom ulike verktøy i hele anskaffelsesprosessen og på tvers av landegrenser

  • alle delprosesser kan gjennomføres digitalt i alle anskaffelser

  • digitalisering gir leverandørene og oppdragsgiverne lavere kostnader i gjennomføringen av offentlige anskaffelser

Digitalisering av offentlig sektor er viktig og skal bidra til å gjøre offentlig sektor mer effektiv. Utviklingen på IKT-området går raskt, og dette berører også digitaliseringen på anskaffelsesområdet. Regjeringen vil følge med på fremdriften i «Program for digitale anskaffelser» og løpende vurdere om deler av programmet kan gjennomføres raskere enn det som opprinnelig er planlagt.

Regjeringen vil:

  • Ha som mål at alle offentlige virksomheter innen utgangen 2024 skal bruke digitale verktøy i hele anskaffelsesprosessen, og at det skal være sømløs informasjonsflyt mellom ulike digitale løsninger.

  • Vurdere om det skal stilles krav til bruk av digitale verktøy i flere delprosesser ved offentlige anskaffelser.

1.4.5 Bedre data, statistikk og styringsinformasjon

Bruk av statistikk og styringsinformasjon om offentlige anskaffelser har to hovedmål. For det første trengs det oversikt over og kunnskap om styring av offentlig pengebruk. Kunnskapen trengs både som grunnlag for overordnet politikkutforming og måling av om overordnede politiske mål blir nådd, og som grunnlag for styring av innkjøpsfunksjonen i den enkelte virksomhet. For det andre er en åpen forvaltning viktig for demokratiet fordi det bidrar til å opprettholde en høy tillit i befolkningen til at offentlige midler blir brukt effektivt.

Informasjon om gjennomførte anskaffelser vil gi oppdragsgiverne, sentrale myndigheter og offentligheten bedre kunnskap om omfanget, type og karakteristika ved anskaffelsene og hvem som blir tildelt kontraktene. Dette er informasjon som kan bidra til mer effektive offentlige innkjøp i fremtiden, og bedre utnyttelse av knappe offentlige ressurser.

Regjeringens tiltak

Som vi har vist i kapittel 17 i meldingen, er det flere utfordringer knyttet til statistikk og styringsinformasjon på innkjøpsområdet. En grunnleggende utfordring er at den tilgjengelige informasjonen ikke dekker behovet. Dette skyldes delvis at det per i dag ikke finnes relevante data og statistikk, noe som handler om at dagens kilder ikke er dekkende. I andre tilfeller finnes informasjonen i eksisterende kilder, men det er utfordringer med tilgangen til kildene.

Det er behov for blant annet å undersøke følgende nærmere:

  • Vurdere hvilke kilder som skal danne grunnlaget for videreutviklingen av statistikken på innkjøpsområdet.

  • Hente erfaringer fra andre land.

  • Vurdere hvordan bruk av eksisterende og nye standardformater kan muliggjøre gjenbruk av data automatisk, på tvers av digitale løsninger og virksomheter.

  • Vurdere behov for tilpasninger og endringer av gjeldende regelverk for å sikre tilgang til, og bruk av, data på anskaffelsesområdet.

  • Vurdere hvordan mer leverandørinformasjon kan gjøres offentlig tilgjengelig.

  • Vurdere om informasjon om kommunale og fylkeskommunale anskaffelser, inkludert leverandørinformasjon, kan utnyttes bedre.

  • Vurdere behovet for sentral innhenting og lagring av informasjon og hvilke aktører som kan være aktuelle for å drifte dette.

Regjeringen vil på denne bakgrunn utrede nærmere hvordan innhenting, lagring, tilgang og bruk av data på anskaffelsesområdet kan forbedres. Det er behov for å se både på hva som kan gjøres på kort sikt, og hva som er mulig å få til i et lengre, helhetlig perspektiv.

I tillegg vil regjeringen sette i gang arbeider på to konkrete områder. Det første gjelder muligheten for å få bedre tilgang til regnskapsinformasjon om statlige innkjøp. Dette er informasjon som i utgangspunktet er offentlig tilgjengelig, men det er i dag utfordringer med tilgangen.

Det andre er å sørge for at flere og bedre data fra Doffin gjøres tilgjengelig. I dette arbeidet bør det blant annet undersøkes hvordan man kan få oppdragsgiverne til å i større grad etterleve forskriftens krav om å kunngjøre kontraktinngåelsene.

Regjeringen vil:

  • Se på muligheten for å få bedre tilgang til offentlig tilgjengelig regnskapsinformasjon om statlige innkjøp.

  • Sørge for bedre uthenting og tilgjengeliggjøring av data fra Doffin som grunnlag for utarbeidelse av statistikk om offentlige innkjøp.

  • Utrede nærmere hvordan innhenting, lagring, tilgang og bruk av data på anskaffelsesområdet kan forbedres både på kort og lang sikt.

1.4.6 Håndheving og kontroll

Anskaffelsesregelverket inneholder detaljerte prosedyreregler som skal bidra til effektiv bruk av samfunnets ressurser og at det offentlige opptrer med integritet. For å sikre at oppdragsgiverne opptrer i samsvar med regelverket, slik at disse målene nås, er det behov for et effektivt håndhevingssystem.

Regler om håndhevelse og kontroll er ett av flere virkemidler i kampen mot korrupsjon og kameraderi. Faren for korrupsjon og annen illojal opptreden reduseres hvis partene vet at oppdagelsesrisikoen er stor. Dette er også bakgrunnen for regjeringens arbeid for å sikre større grad av åpenhet om offentlige kontrakter, jf. kapittel 6 i meldingen.

Tilgang til effektiv håndhevelse er også en sentral rettssikkerhetsgaranti for leverandørene. En forutsetning for velfungerende konkurranse er at leverandørene har tillit til at prosessene gjennomføres i tråd med regelverket slik at kontrakten tildeles det beste tilbudet ut fra de kriteriene som er satt. Leverandørene skal derfor ha en reell og effektiv mulighet til å klage i tilfelle det skjer brudd underveis i anskaffelsesprosessen. En for omfattende og streng håndhevelse kan imidlertid føre til et uønsket høyt konfliktnivå. Langvarige og dyre klage- og rettsprosesser er ressurskrevende for både det offentlige og næringslivet og kan forsinke kontraktsinngåelsen med den konsekvensen at det offentlige ikke kan levere viktige tjenestetilbud eller infrastruktur til innbyggerne.

Brudd på anskaffelsesregelverket kan få alvorlige konsekvenser for offentlige oppdragsgivere.

Regjeringens tiltak

Mye tyder på at KOFA nyter stor tillit og oppfattes som et effektivt og godt tvisteløsningsorgan. For å styrke legitimiteten og gjennomslagskraften ytterligere foreslår regjeringen at KOFA tar en mer aktiv rolle i å følge opp sine avgjørelser om brudd på regelverket. Dette vil gi oppdragsgiverne et ekstra insentiv til å gjennomføre tiltak som reduserer risikoen for tilsvarende brudd i fremtiden.

Regjeringen vil:

  • Styrke rollen til KOFA ved at nemnda i større grad følger opp oppdragsgivernes etterlevelse av nemndas avgjørelser.

1.5 Økonomiske og administrative konsekvenser

Offentlige innkjøp utgjorde ca. 523 mrd. kroner i 2017, over 16 pst. av BNP. Dette utgjør en stor del av fellesskapets midler, og effektivisering av offentlige anskaffelser vil dermed kunne innebære store besparelser på offentlige budsjetter.

Offentlige anskaffelser kan også være et viktig virkemiddel for god konkurranse og mer innovasjon i næringslivet. Dette vil kunne føre til et mer omstillings- og konkurransedyktig norsk næringsliv, som fører til økt verdiskaping og økonomisk vekst i Norge.

For å oppnå disse målene kreves kunnskap og bevissthet blant innkjøperne om hvordan de kan oppnå dette. For å lykkes med omstilling gjennom offentlige anskaffelser må det bygges mer profesjonelle og robuste innkjøpsfunksjoner med solid kompetanse.

Mange av tiltakene omtalt i meldingen er pågående initiativ eller tiltak som vil legge til rette for reduserte kostnader, bedre kvalitet, tidsbesparelser, bedre styring og gevinstrealisering. Hvordan tiltakene faktisk blir tatt i bruk, vil avgjøre kostnaden og nytten. Eksempler på dette er digitalisering av anskaffelser og økt samordning av anskaffelser.

Tilrettelegging for økt digitalisering på anskaffelsesområdet er et arbeid som allerede er påbegynt gjennom «Program for digitale anskaffelser» i Difi. Dette programmet startet i 2018 og skal vare ut 2024. Tiltak om digitale anskaffelser som er omtalt i meldingen, vil inngå i dette programmet.

Enkelte tiltak innebærer videre utredningsarbeid for å vurdere eventuelle politikkendringer. Disse arbeidene vil da omfatte utredning av økonomiske og administrative konsekvenser.

Nye tiltak i denne stortingsmeldingen som har økonomiske konsekvenser, dekkes innenfor de til enhver tid gjeldende budsjettrammene eller med forbehold om når de kan gjennomføres.

Neste kapittel