Forslag A – Lovforslag om å gjeninnføre rimelighetsvilkåret for internflukt

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti, viser til at gjeldende lovgivning innebærer at ingen har krav på internasjonal beskyttelse dersom vedkommende kan få beskyttelse i et område i det landet han eller hun flyktet fra. I disse tilfellene avslås asylsøknaden, og søkeren blir henvist til å søke beskyttelse i dette området. Flertallet viser til at vilkårene for å henvise noen til internflukt er at området må være trygt og tilgjengelig for søkeren.

Norske myndigheter står fritt i den nærmere utformingen av internfluktregelen, så lenge det absolutte vernet mot utsendelse etter flyktningkonvensjonen artikkel 33 ikke blir brutt, og regelen ikke bryter med forbudet mot tortur, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff etter Grunnloven § 93 og menneskerettighetskonvensjonene.

Komiteen viser til at UDI og UNE alltid skal vurdere om det er grunnlag og behov for å gi tillatelse etter lovens § 38 når det henvises til internflukt. Komiteen understreker at når det gjelder barn, er det eksplisitt forskriftsfestet at barns tilknytning skal tillegges særlig vekt ved vurderingen av sterke menneskelige hensyn etter lovens § 38.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener det er tvilsomt om Norge oppfyller sine konvensjonsforpliktelser. Dette medlem vil vise til behandlingen av Prop. 16 L (2015–2016) Endringer i utlendingsloven § 32 første ledd der kravet om at realitetsbehandling av asylsøknad bare kan nektes dersom søkere vil få en søknad om beskyttelse behandlet i tredjelandet, ble fjernet.

Dette medlem påpeker at denne bestemmelsen skulle sikre mot at flyktninger blir sendt fra land til land uten realitetsbehandling noe sted og blir «refugees in orbit» og med fare for at de til slutt ender opp i land de har flyktet fra for å unngå forfølgelse. Dette er brudd på non-refoulement-prinsippet som er et grunnprinsipp i asylretten. Endringen medfører risiko for å bryte forpliktelsen om ikke å returnere noen med mindre man vet at mottakende land vil behandle saken.

Dette medlem påpeker at Den europeiske menneskerettighetsdomstol (EMD) er en viktig garantist mot brudd på EMK i utlendingsrettslig sammenheng, særlig artikkel 3 som forbyr tortur, umenneskelig og nedverdigende behandling. I så måte er det verdt å nevne at det 15. oktober samme år som loven ble svekket for å kunne returnere asylsøkere til Russland, var en sak mot nettopp Russland som var oppe for EMD, som gjaldt utvisning av asylsøkere fra Russland til Syria. EMD rettet kraftig kritikk mot det russiske rettssystemet (den nasjonale domstolen), og Russland ble derfor dømt for å ha handlet i strid med artikkel 3 (faren for tortur, nedverdigende eller umenneskelig behandling ved retur til Syria). Til tross for dette valgte flertallet på Stortinget å svekke loven med henblikk på retur til Russland. Det viser at dagens lov på dette punktet har alvorlige svakheter når det gjelder konvensjonsforpliktelsene angående «non-refoulement».

Dette medlem viser også til at rimelighetsvilkåret i internfluktvurderingen ble fjernet i Norge, jf. Prop. 90 L (2015–2016) og Innst. 391 L (2015–2016). Under høringen påpekte UNHCR at Norge er folkerettslig forpliktet til å ha et rimelighetsvilkår. Begge disse forholdene er alvorlige mangler når det gjelder kjernen i asylretten – muligheten til å få en søknad om asyl behandlet og vern mot retur der det kan føre til «non-refoulement» og der det er urimelig å bli henvist til internflukt.

Dette medlem viser til at etter fjerningen av rimelighetsvilkåret er Norge det eneste landet i Europa som anvender internflukt uten et rimelighetsvilkår. Opphevingen av rimelighetsvilkåret har ført til at mange som tidligere ville blitt anerkjent som flyktninger, nå blir returnert. Det bidro også til en dramatisk økning i antall barn som kun fikk opphold på humanitært grunnlag fram til fylte 18 år.

Dette medlem viser til at utgangspunktet for hvordan konvensjonen skal forstås er UNHCRs «Håndbok om prosedyrer og kriterier for å fastsette flyktningers rettsstilling» (1979), som oppstiller et krav om rimelighet. Punkt 91 i håndboken sier at en asylsøker ikke kan henvises til å søke tilflukt i en annen del av hjemlandet hvis det

«ikke ville ha vært rimelig å forvente at han skulle gjøre det.»

Dette medlem viser også til at under høringen til forslaget om å fjerne rimelighetsvilkåret skrev faginstansen UNE at anvendelsen av rimelighetsvilkåret kan variere fra land til land, også innad i enkelte land, fordi det er vagt og skjønnsmessig. De fleste stater har likevel et rimelighetsvilkår. Slik konvensjonen tolkes i praksis, må internflukt være trygt, tilgjengelig og rimelig.

I sin høringsuttalelse til Prop. 90 L (2015–2016) Innstramminger II skrev UNE:

«Den statspraksis vi har redegjort for her, taler for at Norge er folkerettslig forpliktet til å ha et rimelighetsvilkår ved internflukt i de tilfeller hvor en person omfattes av utlendingsloven § 28 første ledd bokstav a. I så fall vil søkeren ha rett til flyktningstatus hvis internflukt er urimelig. Det betyr igjen at det ikke vil være tilstrekkelig å gi søkeren en tillatelse etter utlendingsloven § 38.»

Dette medlem påpeker at i denne saken legger ikke flertallet tilrådingen fra faglig hold til grunn, og at beslutningen er en rent politisk innstramming der hovedhensynet ikke er statens forpliktelser etter konvensjonen og beskyttelse av reelle flyktninger. Stortingets vedtak av 14. november 2017 om å innføre sårbarhetskriterier, jf. Dokument 8:56 S (2017–2018), veier ikke opp dette bruddet på flyktningkonvensjonen. Barn som etter konvensjonen er flyktninger, har krav på flyktningstatus i Norge, ikke en vurdering etter sårbarhetskriterier. Sårbarhetskriterier kan kun gi opphold på humanitært grunnlag, som gir færre rettigheter enn flyktningstatus. Forslagsstillerne mener derfor at rimelighetsvilkåret i internfluktvurderingen må gjeninnføres i utlendingsloven § 28 femte ledd.

På denne bakgrunn fremmer dette medlem følgende forslag:

«A.

vedtak til lov

om endring i utlendingsloven (innføring av rimelighetsvilkår for internflukt)

I

I lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) skal § 28 femte ledd lyde:

Retten til anerkjennelse som flyktning etter første ledd gjelder ikke dersom utlendingen kan få effektiv beskyttelse i andre deler av hjemlandet enn det området søkeren har flyktet fra, og det ikke er urimelig å henvise søkeren til å søke beskyttelse i disse delene av hjemlandet.

II

Loven trer i kraft straks.»

Forslag B 1 om midlertidig returstans til Afghanistan

Komiteen viser til at det er fagmyndighetene UDI og UNE som til enhver tid skal ta de fagmessige vurderingene, med hjemmel i de lover og regler som er vedtatt av Stortinget. Om det er trygt for søkeren å returnere, vurderes ut fra oppdatert landinformasjon.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at begrunnelsen i representantforslaget er at Kabul var den farligste provinsen for sivile i 2018 og til at Afghanistan i 2019 har blir rangert som verdens minst fredelige land ifølge Global Peace Index. Rapporten trekker frem flere eksempler på alvorlige hendelser, herunder drap, av returnerte asylsøkere fra Norge og andre europeiske land som Nederland, Sverige og Tyskland.

Dette medlem viser videre til Landinfos Temanotat Afghanistan: Politi- og rettsvesenet. Oktober 2019, der det står:

«Samtidig som gjenoppbyggingen pågår, er Afghanistan fortsatt rammet av væpnet konflikt. Sikkerhetssituasjonen har i særdeleshet innflytelse på myndighetenes håndtering og utøvelse av lov og orden, ettersom politiet er en viktig bestanddel av landets sikkerhetsstyrker og bidrar mer til opprørsbekjempelse enn til å utføre klassiske politioppgaver. Sikkerhetssituasjonen er videre til hinder for myndighetenes evne til å tilby offentlige tjenester, og flere steder i landet finnes det ikke operative rettsinstitusjoner.»

Dette medlem understreker at Norge er forpliktet av non-refoulement-prinsippet som er lovfestet i norsk rett i utlendingsloven § 73.

Landinfos notat viser at de myndighetene som skulle ivareta sikkerheten mot forfølgelse og vilkårlig straff eller andre brudd på konvensjonsforpliktelsene angående «non-refoulement», ikke er til stede, fordi de lokale og nasjonale myndighetene ikke på noen måte kan sies å ha kontroll eller pålitelige rettsinstitusjoner.

Dette medlem viser til at tallet på sivile tap i Afghanistan fra juli til september 2019 er rekordhøyt. En FN-rapport som ble publisert medio oktober 2019, viser at 1 174 sivile har mistet livet i perioden, og over 3 000 har blitt skadd. Dette er en økning på 42 pst. fra samme periode i fjor.

Dette medlem viser til at ifølge UNHCR utsettes sivile som deltar i daglige økonomiske og sosiale aktiviteter i Kabul, for risiko for å bli rammet av den generaliserte volden i byen. I de nye retningslinjene konkluderer UNHCR med at internflukt til Kabul på generelt grunnlag ikke lenger er mulig på grunn av den nåværende sikkerhets-, menneskerettighets- og humanitære situasjonen.

Med utgangspunkt i UNHCRs endrede retningslinjer fra 2018 sendte Justis- og beredskapsdepartementet en instruks til Utlendingsdirektoratet i desember 2018, som på bakgrunn av sikkerhetssituasjonen i Kabul strammer inn bruken av internflukt dit. Internflukt til Kabul kan ifølge instruksen imidlertid brukes for enkelte grupper asylsøkere, og praksis er derfor fortsatt i strid med UNHCRs anbefalinger.

Dette medlem viser til at i perioden 2015–2018 tvangsreturnerte Norge flest afghanere med avslag på asylsøknaden sammenlignet med andre europeiske land. I 2016 sto Norge for 65 pst. av alle tvangsreturer fra Europa til Afghanistan. Norge er sammen med Danmark og Nederland de eneste landene som gjennomfører tvangsreturer av afghanske barnefamilier.

Utlendingsloven § 90 tiende ledd fjerde punktum fastslår at:

«Departementet kan instruere Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda om å utsette iverksettingen av en bestemt type vedtak som innebærer at utlendingen må forlate riket, i påvente av endringer i lov eller forskrift.»

Dette medlem mener sikkerhetssituasjonen i Afghanistan nå er så kritisk at det må innføres en midlertidig returstans frem til rimelighetsvilkåret for internflukt er gjeninnført i utlendingsloven.

På denne bakgrunn fremmes følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen iverksette umiddelbar stans i all tvangsretur av asylsøkere til Afghanistan frem til Stortinget har behandlet og gjort vedtak vedrørende endring i utlendingsloven (innføring av rimelighetsvilkår for internflukt).»

Dette medlem viser til at til tross for at all tilgjengelig offentlig informasjon viser at sikkerhetssituasjonen har forverret seg, har norsk utlendingsforvaltning og regjeringen ment at det allikevel er tryggere å returnere til disse områdene, både generelt og til internflukt. Dette medlem har i flere omganger etterlyst på hvilket konkret faktagrunnlag slike beslutninger er tatt, og at noen må ha det politiske ansvaret for disse beslutningene. Likeledes må systemet eller forvaltningen kunne etterprøves. Dette har ikke regjeringen og flertallet villet bidra til.

Dette medlem mener det er nødvendig å gjennomgå hvordan slike beslutninger tas, og at det må være mulig å gå inn i det konkrete faktagrunnlaget som bidrar til endringer i regler og praksis. Dette handler både om legitimitet til de faglige og faktabaserte vurderingene og trygghet for at vurderingene ikke er politisert, men står seg i forhold til våre konvensjonsforpliktelser. Det er derfor behov for en total gjennomgang av dette beslutningssystemet, der juridiske og forvaltningsfaglige eksperter kan komme med forslag til endringer som sikrer mer åpenhet om hvilke fakta som til enhver tid ligger til grunn for de sikkerhetsvurderingene som gjøres og klargjøre de politiske ansvarsforholdene slik at det ikke er som nå, at verken justis- eller utenriksminister vil svare på eller vise til hvilke konkrete nye fakta som ligger bak endrede vurderinger.

På denne bakgrunn fremmes følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen nedsette et ekspertutvalg for å sikre mer åpenhet og etterprøvbarhet i beslutninger om endringer av sikkerhetsvurderinger av returland i utlendingsforvaltningen.»

Forslag B 2 om oppnevningsprosess for Tilsynsrådet for Trandum

Komiteen viser til at det er Justis- og beredskapsdepartementet som oppnevner leder, nestleder, medlemmer og varamedlemmer til tilsynsrådet. Dette utgår av forskrift om Politiets utlendingsinternat § 17. Komiteen viser til at det i brev fra justisministeren av 19. august 2019 går frem at departementet utarbeider forslag til ny forskrift som vil bli sendt på høring. Komiteen viser til at ordlyden i forskriftens § 17 åpner opp for at medlemmer fra det sivile samfunn har mulighet til å foreslå rådsmedlemmer.

Komiteen viser videre til signalet fra departementet om at de vil invitere høringsinstansene til å uttale seg om en eventuell forskriftsordning bør forskriftsfestes eller på annen måte settes i system.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, mener det er positivt at relevante aktører fra sivilsamfunnet har mulighet til å foreslå rådsmedlemmer, og på den bakgrunn støttes intensjonene i forslaget.

Forslag B 3 om eget budsjett og nødvendig sekretærfunksjon for Tilsynsrådet for Trandum

Komiteen viser til at Returdirektivet ikke har spesifikke krav til omfang og innhold av tilsynet med tvangsmessig uttransportering (direktivet artikkel 8 nr. 6). Komiteen viser til svarbrev fra justisministeren datert 19. august 2019, der det vises til at regelverket bør tydeliggjøre at det er tilsynsrådet selv som bestemmer hvilke tvangsreturer de skal føre tilsyn med, og om det skal gjelde deler av eller hele turen.

Komiteen viser til at rådets virksomhet finansieres over kap. 440 Politidirektoratet – politi- og lensmannsetaten. Det legges opp til at kostnader forbundet med utvidelse av tilsynsrådets mandat skal dekkes på tilsvarende måte, uten øremerking eller egen post på kapitlet. Komiteen viser til brev fra Justisministeren datert 19. august 2019 om at øremerking eller egen post kan binde opp disponering av midler til aktiviteter. Det kan imidlertid være aktuelt med noen generelle, overordnede retningslinjer for virksomheten.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener at for å sikre uavhengighet bør tilsynsrådet ha et eget budsjett og fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen gi Tilsynsrådet for Trandum et eget budsjett og nødvendig sekretærfunksjon, uavhengig av Politiets utlendingsenhet.»

Orientering fra justis- og innvandringsministeren om forsøk på retur av afghansk familie til hjemlandet

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til justisministerens orientering (14. november 2019) til komiteen om forsøk på retur av en afghansk familie. Justisministeren sier i brevet at «selv i etterpåklokskapens lys er det vanskelig å se at det er grunnlag for å kritisere noen av de beslutninger som ble truffet». Justisministeren mener altså at det var forsvarlig å tvangsreturnere en bevisstløs mor og hennes tre barn, og at det var forsvarlig å fortsette tvangsreturen av barna selv etter at moren ble sendt hjem til Norge. Dette medlem er bekymret for at dette er terskelen som skal legges til grunn for de medisinske og barnefaglige vurderingene som foretas ved vurdering av om en tvangsretur skal gjennomføres. Dette medlem mener at det må foretas en uavhengig ekstern gransking av denne aktuelle tvangsreturen, herunder de medisinske og barnefaglige vurderinger som ble foretatt før og under gjennomføringen av tvangsreturen.

På denne bakgrunn fremmes følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen nedsette en uavhengig ekstern granskningsgruppe for å vurdere den aktuelle tvangsreturen, herunder de medisinske og barnefaglige vurderingene som ble foretatt før og under gjennomføringen av tvangsreturen.»

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti viser til justisministerens redegjørelse om at uttransporteringen har skjedd i henhold til regelverk, og at politiet har forholdt seg til de medisinskfaglige råd de har fått. Disse medlemmer mener gransking av en enkeltsak vil være uhensiktsmessig.