Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
lederen Dag Terje Andersen, Eva Kristin Hansen og Magne Rommetveit,
fra Høyre, Svein Harberg og Bente Stein Mathisen, fra Fremskrittspartiet,
Solveig Horne, fra Senterpartiet, Hans Inge Myrvold, fra Sosialistisk
Venstreparti, Freddy André Øvstegård, fra Venstre, Terje Breivik,
og uavhengig representant Ulf Leirstein, viser til Dokument
3:4 (2019–2020) Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes arbeid
med å integrere flyktninger og innvandrere gjennom kvalifisering
til arbeid.
Målet med undersøkelsen
har vært å vurdere hvordan myndighetene arbeider for å ivareta Stortingets
mål om at flyktninger og innvandrere skal integreres i det norske
samfunnet gjennom kvalifisering til og deltakelse i arbeid. Undersøkelsen
belyser i tillegg hvilke faktorer som kan forklare hvorfor målene
i dette arbeidet ikke blir nådd.
Undersøkelsen tar
for seg årene 2010–2018 og omfatter innvandrere med fluktbakgrunn
og familiegjenforente mellom 18 og 67 år født i land utenfor EØS
og OECD-området. I disse årene ble det bosatt 74 000 flyktninger
i Norge. I tillegg ble ca. 133 000 personer bosatt på familiegjenforening.
Komiteen viser til at for
å oppnå god integrering gjennom kvalifisering og arbeid må det være
et godt samspill mellom flere statlige og kommunale aktører. Justis-
og beredskapsdepartementet, Kunnskapsdepartementet og Arbeids- og
sosialdepartementet har alle et ansvar for å bidra til god integrering
av innvandrere. Det brukes betydelige midler på ulike tiltak for
å kvalifisere innvandrere til arbeid. Likevel forblir sysselsettingen
vesentlig lavere, og ledigheten er tre til fire ganger høyere blant
innvandrere fra Asia og Afrika enn i befolkningen for øvrig.
Komiteen viser til hovedfunnene
i undersøkelsen, som kan oppsummeres slik:
-
Det har vært et
mangelfullt samarbeid mellom Kunnskapsdepartementet og Justis- og
beredskapsdepartementet om kartlegging av asylsøkere i asylmottak.
-
Bosettingsarbeidet
går raskere, men er ikke målrettet nok til å oppnå god integrering.
-
Introduksjonsprogrammet
bidrar ikke godt nok til å sikre kvalifisering til utdanning og
arbeid på varig basis.
-
NAVs arbeidsrettede
tiltak bidrar til arbeid, men sysselsettingen faller over tid, og
inntektsnivået er lavt.
-
Mange med rett til
deltakelse i kvalifiseringsprogrammet får ikke tilbud om det.
-
Tilskuddsordningen
«Jobbsjansen» oppnår bare litt bedre resultater enn introduksjonsprogrammet.
Komiteen viser
til at myndighetene i årene 2010–2018 har gjort flere endringer
og tilpasninger for å styrke kvalifiseringsarbeidet og øke sysselsettingen
blant innvandrere. Forsøket med integreringsmottak, tiltak for raskere
bosetting av flyktninger med innvilget opphold og økt bruk av utdanningsrettede
tiltak har ført til forbedringer i integreringsarbeidet. Likevel
viser Riksrevisjonens undersøkelse at selv om det brukes betydelige ressurser,
er det for mange svakheter i integreringskjeden. Samarbeidet mellom
instansene som har ansvaret for å sikre helheten i integreringspolitikken,
fungerer ikke godt nok. Det innebærer at sysselsettingen blant innvandrere
holder seg lav, og at mange innvandrere har så lave inntekter at
de ikke har mulighet til selvforsørgelse.
Komiteen mener det er bekymringsfullt
at en så stor andel av innvandrerbefolkningen står utenfor arbeidslivet
over tid. Det er uheldig for dem det gjelder, og kostbart for samfunnet.
Jobb og deltakelse i arbeidslivet er en viktig inngang til det norske
samfunnet og en forutsetning for økonomisk selvstendighet.
Komiteen merker seg at Riksrevisjonen
peker på viktigheten av treffsikre tiltak og bedre samarbeid mellom
de departementer og etater som har ansvar for integrering. Gruppen
asylsøkere og innvandrere er sammensatt, og det er stor variasjon
når det gjelder kompetanse og arbeidserfaring. Noen er høyt utdannede,
andre er analfabeter.
Komiteen viser til at undersøkelsen
avdekker mangelfull kartlegging av beboerne i mottak som venter
på bosetting. Det forsinker integreringsarbeidet. I 2018 ble det
gjort endringer i introduksjonsloven som tydeliggjør viktigheten
av god kartlegging i mottaksfasen. Det presiseres at kommunenes
utarbeidelse av individuelle planer for deltakere i introduksjonsprogrammet
skal bygge på kartlegging, veiledning og andre tiltak gjennomført
før bosetting. Komiteen er
opptatt av at Justis- og beredskapsdepartementet følger opp dette
arbeidet bedre. Komiteen mener
det er viktig og nødvendig med grundig kartlegging av kompetanse
og erfaring hos nyankomne innvandrere, slik at de kan tilbys tilpassede
tiltak og relevante jobbmuligheter.
Komiteen merker seg at forsøkene
som Justis- og beredskapsdepartementet og Kunnskapsdepartementet
gjennomfører for å forbedre registreringsarbeidet og integreringsforløpet
i kommunene, har gitt positive resultater. Det vises til etablering
av de fire integreringsmottakene. Kommunene som har bosatt flyktninger
fra disse mottakene, opplever å få bedre og mer informasjon enn
fra de ordinære mottakene. Komiteen merker seg at statsråden
tar dette på alvor, og at kartlegging og registrering i mottakene
vil være et tema i styringsdialogen med Utlendingsdirektoratet.
Komiteen mener det er et stort
problem at mottakene ikke registrerer kompetanse og arbeidsevne godt
nok, til tross for at dette er kontraktsfestet. Dette bidrar til
at integreringen kommer i gang senere, og at registreringen må gjøres
på ny i kommunene. Komiteen vil
understreke at tidlig kartlegging er viktig, og at Justis- og beredskapsdepartementet
må følge opp at mottakene oppfyller kontraktene sine.
Komiteen merker seg også at
bosettingen av flyktninger med innvilget opphold går mye raskere
enn tidligere, men at det er utfordringer med å gi flyktningene
tilbud om kvalifisering og muligheter til å komme i jobb. Komiteen merker
seg at Kunnskapsdepartementet har tatt tak i dette ved innføring
av nye kriterier for å bosette flyktninger, ved blant annet å legge
vekt på å bosette flyktninger i kommuner hvor det er gode forutsetninger
for å lykkes med integreringen.
Komiteen synes det er bekymringsfullt
at introduksjonsprogrammet ikke treffer godt nok til å sikre kvalifisering
til utdanning og arbeid på varig basis. Komiteen viser til Riksrevisjonens
påpekning av viktigheten av et tett samarbeid mellom kommunenes
introduksjonsprogram med norskopplæring og de lokale Nav-kontorene.
Selv om det er inngått samarbeidsavtaler, viser undersøkelsen at
i 90 pst. av kommunene har over 75 pst. av deltakerne ikke deltatt
på noen tiltak i regi av Nav. Tiltak som Nav tilbyr, viser seg å
ha positiv innvirkning på muligheten til å få arbeid.
Komiteens medlemmer
fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre og uavhengig representant
Ulf Leirstein viser til at det er kommunene som i henhold
til introduksjonsloven har plikt til å følge opp en individuelt
tilpasset plan for norskopplæring og introduksjonsprogram. Ifølge
Riksrevisjonen er det mange kommuner som ikke gjør en god nok jobb
på dette området.
Det er flere årsaker
til at kommunene har hatt vansker med å etterleve kravene i introduksjonsloven.
Det dreier seg om mangel på egnede tiltak, manglende samarbeid med
Nav og deltakere med store helseproblemer og/eller store omsorgsoppgaver. Disse medlemmer er
enige med Riksrevisjonen i at det er alvorlig at mange deltakere
går gjennom introduksjonsprogrammet uten at kommunene i tilstrekkelig
grad legger til rette for et godt individuelt tilpasset program
som både er helårlig og på fulltid. Disse medlemmer vil særlig
påpeke at det er en stor utfordring at nivået i norsk ofte er på
et for lavt nivå etter deltakelse i introduksjonsprogrammet, noe
som gir negative konsekvenser for den enkeltes mulighet til videre
skole og studier og muligheten til å finne arbeid. Disse medlemmer merker seg
at regjeringen tar dette på alvor. I forslaget til ny lov om integrering
skal norskopplæringen fornyes og forbedres. Det legges opp til å
stille krav til at deltakerne må nå et minimumsnivå i norsk, fremfor
som i dag, der det legges vekt på å gjennomføre et visst antall
timer med norskopplæring.
Disse medlemmer registrerer
også at mange kommuner gjør en god jobb og får til et godt samarbeid med
Nav, blant annet gjennom arbeidsrettede tiltak. Men dessverre er
det store forskjeller mellom kommunene. Disse medlemmer viser til
at det i 2016 ble tatt initiativ fra Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet
for å bedre resultatene i introduksjonsprogrammet og redusere forskjellene
mellom kommunene. Kunnskapsdepartementet har fulgt opp dette. IMDi
har fra 2019 innledet dialog med de kommunene som har de svakeste
resultatene i introduksjonsordningen, med sikte på å styrke arbeidet
med ordningen, samtidig som det arbeides med en ny integreringslov
med mål om å styrke introduksjonsordningen.
Komiteen viser
til at svært få kommuner gir en personlig tilpasset plan i introduksjonsordningen,
og at deltakerne har rett til å få et fulltids- og helårsprogram. Riksrevisjonens
undersøkelse viser til en rekke lovbrudd i sin undersøkelse. For
eksempel var det kun i 8 av 55 undersøkte kommuner at alle deltakerne
fikk et individuelt tilpasset program i 2017 og 2018. Komiteen mener
at de ansvarlige departementene må følge dette tettere opp med kommunene
for å sikre at loven følges. Komiteen mener at et tiltak
som bør vurderes er at det i større grad legges til rette for lengre
varighet på introduksjonsprogrammet der det er nødvendig for å sikre
at deltakerne får den grunnleggende kvalifiseringen programmet skal
gi.
Komiteen merker seg at deltakelse
i ordningen med lønnstilskudd gir høyest overgang til arbeid, likevel synker
sysselsettingsgraden for alle innvandrere over tid, både for de
som har deltatt, og for de som ikke har deltatt på ulike tiltak.
Dette er bekymringsfullt. Komiteen deler Riksrevisjonens
vurdering av at man hadde forventet en høyere måloppnåelse, gitt
de betydelige ressursene som årlig brukes på arbeidsmarkedstiltak rettet
mot innvandrere.
Komiteens flertall,
medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti,
merker seg at det er en rekke årsaker til at arbeidssøkende innvandrere
har en synkende sysselsettingsrate over tid, både når det gjelder dem
som har deltatt, og dem som ikke har deltatt på tiltak. I rapporten
pekes det på mangel på kompetanse som en mulig årsak, og at å gi
bedre formelle kvalifikasjoner gjennom opplæring kan bidra til å
forhindre dette. En annen årsak kan være at brukere som deltar i arbeidstrening,
oftest får jobb i det ufaglærte arbeidsmarkedet, der det kan være
lett å falle ut av arbeidslivet igjen. Svak tilknytning til arbeidslivet
og dårlig lønn pekes også på. Flertallet mener at dette
er noe som må undersøkes nærmere og følges opp med tiltak for kompetansebygging
og et tryggere arbeidsliv. Det er viktig at alle, også innvandrere
som er nye i det norske arbeidslivet, får ta del i et trygt og organisert
arbeidsliv med faste og hele stillinger. Flertallet mener også at arbeidsmarkedstiltakene
i større grad bør tilpasses innvandrere med svake norskkunnskaper
og svake grunnleggende kvalifikasjoner. Flertallet ser det som positivt
at enkelte Nav-kontor selv har tatt ansvar for å sikre nødvendig
norskopplæring, men det er samtidig et symptom på at dagens system
ikke er godt nok, når denne opplæringen skulle vært sikret av andre
instanser. Flertallet mener
at dette må følges opp nøye, slik at alle kommuner sikrer god nok
norskopplæring.
Komiteen viser
til viktigheten av at innvandrere gis mulighet til å delta i kvalifiseringsprogrammet.
Dette programmet er et viktig virkemiddel i kampen mot fattigdom
og er rettet mot personer i yrkesaktiv alder med vesentlig nedsatt
arbeids- og inntektsevne.
Komiteen viser til at Nav
ikke gir alle et rettmessig tilbud om å delta i kvalifiseringsprogrammet,
og at kommunene har store forskjeller i behandlingen av like saker
om å få tilgang på programmet. Manglende språkferdigheter brukes
som begrunnelse både for avslag og godkjenning. Komiteen mener at regjeringen
må sikre at alle som har rett på deltakelse i kvalifiseringsprogrammet,
får det.
Komiteen mener det er positivt
at det prøves ut flere ordninger for å få innvandrere i jobb. Tilskuddsordningen
«Jobbsjansen» administreres av IMDi på vegne av Kunnskapsdepartementet.
Dette tiltaket er ment å gi innvandrere som står langt unna arbeidslivet, grunnleggende
kvalifisering, øke sysselsettingen og styrke deres økonomiske selvhjulpenhet. Komiteen synes
det er positivt at tiltaket ser ut til å ha en god måloppnåelse,
og at en stor andel av deltakerne som fikk jobb, fortsatt er i jobb
fire år etter endt program.
Komiteen viser til Riksrevisjonens
anbefalinger:
-
De tre ansvarlige
departementene bør gå gjennom det samlede virkemiddelapparatet og
vurdere hvordan tiltak og samarbeid mellom etater og kommuner kan
forbedres for å styrke arbeidet med å integrere innvandrere gjennom
kvalifisering og arbeid.
-
Justis- og beredskapsdepartementet
i samarbeid med Kunnskapsdepartementet bør sikre en best mulig registrering
av asylsøkere i mottak, slik at kommunene kan starte integreringsarbeidet
så tidlig som mulig ved bosetting.
-
Kunnskapsdepartementet
må fortsette med rask bosetting og sørge for at kvalifisering, bruk
av kompetanse og mulighet for jobb vektlegges ved bosetting.
-
Kunnskapsdepartementet
må legge bedre til rette for at kommunene etterlever introduksjonsloven.
-
Kunnskapsdepartementet
må sørge for bedre tilpasset opplæring i norsk.
-
Kunnskapsdepartementet
må vurdere innrettingen av de ulike tiltaksordningene overfor innvandrere, slik
at effekten av tiltakene blir større, og at tiltakene bidrar til
at flere forblir sysselsatt over tid.
-
Arbeids- og sosialdepartementet
og Kunnskapsdepartementet må i større grad samarbeide for å sikre bedre
helhet i kvalifiseringsarbeidet overfor innvandrere, slik at flere
får kvalifikasjoner som gjør at de får en varig tilknytning til
arbeidslivet.
Komiteen merker
seg at alle statsrådene i sine svar gir uttrykk for at Riksrevisjonens
rapport beskriver viktige utfordringer, og at de i all hovedsak
er enige i undersøkelsens funn og anbefalinger. Komiteen merker seg at statsrådene
allerede har satt i gang nye tiltak, og at flere vil bli innført
for å styrke arbeidet med å integrere innvandrere gjennom kvalifisering
og arbeid. Komiteen vil
vise til Kunnskapsdepartementets forslag om ny integreringslov med
mer fokus på norskopplæring, oppstart av en inkluderingsdugnad og
en integreringsstrategi med fokus på utdanning, kvalifisering og
arbeid som sentrale satsingsområder.
Komiteen vil i likhet med
Riksrevisjonen anbefale at de ansvarlige departementene i fellesskap
går gjennom det samlede virkemiddelapparatet for å styrke og effektivisere
arbeidet med å integrere innvandrere gjennom kvalifisering og arbeid.
Det er spesielt viktig å se på hvordan virkemiddelapparatet best
mulig kan innrettes og koordineres mellom departementer, statlige
etater og kommuner for å sikre at flere innvandrere kommer i arbeid.
Komiteen merker seg at statsrådene
tar funnene i rapporten på alvor, og anbefaler at statsrådene og
departementene følger opp Riksrevisjonens anbefalinger.
Komiteen viser til Riksrevisjonens
poeng om at for mange har for svake resultater i norsk etter deltakelse
i introduksjonsprogrammet, og at deltakernes kompetanse i norsk
har betydning for overgangen til arbeid på landsbasis. Språk er
en forutsetning for integrering og arbeid, og språkopplæringen kan
gjennomføres mer effektivt enn i dag. Komiteen understreker rapportens
funn om at verken individuelle kjennetegn ved den enkelte deltaker
eller ved den enkelte kommune forklarer graden av overgang til arbeid.
Den enkelte kommunes evne til integrering må være avgjørende for
bosetting, og ikke kommunestørrelse. Både små og store kommuner
må gis like muligheter til å bosette flyktninger og gjennomføre
gode introduksjonsprogram og effektiv norskundervisning. Små kommuner
har en særlig fordel i å unngå ghettofisering. Bosetting av flyktninger og
innvandrere bør derfor i større grad gjennomføres i små kommuner. Komiteen påpeker
også betydningen frivillig sektor har i arbeidet med integrering
av flyktninger og innvandrere, og at denne rollen bør synliggjøres
i prosessen med kvalifisering av flyktninger og innvandrere til
arbeid.
Komiteens medlem
fra Sosialistisk Venstreparti viser til egne merknader og
forslag om å kunne fullføre kompetanse under introduksjonsordningen
og Nav-tiltak i Innst. 327 L (2017–2018), der det vises til NOU
2017:2 Integrasjon og tillit, og forskningsrapport fra FAFO – Introduksjonsprogram
og norskopplæring (2017). Dette medlem viser også til Representantforslag
29 S (2015– 2016) fra Karin Andersen og Audun Lysbakken om å sikre
integrering, Meld. St. 30 (2015–2016) Fra mottak til arbeidsliv
– en effektiv integreringspolitikk og Innst. 399 S (2015–2016),
der det ble skissert mange og vedtatt flere forbedringer som i altfor
liten grad er fulgt opp av regjeringen. Dette medlem vil også vise
til NOU 2011:14 Bedre integrering – Mål, strategier, tiltak. Utvalget
foretok en kunnskapsbasert gjennomgang av en rekke store temaer
av betydning for integrering. Det ble lagt vekt på arbeidsliv, utdanning,
deltakelse i demokrati og sivilsamfunn og levekår for øvrig. Temaene
ble vurdert ut fra et klasse-, ressurs- og kvinneperspektiv. Utvalget
hadde som en del av sitt oppdrag å se på områder hvor ulike verdier og
prinsipper kan komme i konflikt. I alle disse dokumentene er det
påvist et stort behov for bedre individretting, kvalitet, organisering
og lengde på opplæring og tiltak
Dette medlem vil peke på at
Jobbsjansen er et av de tiltakene som sørger for at innvandrerkvinner
som står langt unna arbeidslivet, får en mulighet til å få innpass.
Derfor er det svært uheldig at regjeringen har utestengt dem som
mottar sosialhjelp, fra dette tiltaket. Dette medlem vil også peke
på at så lenge flertallet opprettholder en kontantstøtte, vil den
motvirke målsettingen om å få flest mulig i arbeid og i realiteten
betale mennesker for å holde barna hjemme fra barnehagene, som er
en svært viktig arena for integrering og språkopplæring.
Per 2018 deltar
ca. 5 200 personer i kvalifiseringsprogrammet. I finansieringen
til kommunene er det lagt inn at totalt 9 000 personer skal delta
i kvalifiseringsprogrammet, og det er anslått at antallet som kan
ha rett til deltakelse, er over 13 000. Dette medlem mener at denne
modellen bør utvides.