Sammendrag

I Prop. 101 LS (2019–2020) foreslår Samferdselsdepartementet endringer i jernbaneloven som en del av arbeidet med å gjennomføre den såkalte fjerde jernbanepakke i norsk rett. Departementet foreslår videre enkelte øvrige lovendringer som det gjennom praktiseringen av loven har vist seg å være behov for. I tillegg til lovendringer omhandler proposisjonen også anmodning om Stortingets samtykke til deltakelse i to beslutninger i EØS-komiteen om innlemmelse i EØS-avtalen av direktiv 2012/34/EU om et felles europeisk jernbaneområde og rettsaktene som utgjør fjerde jernbanepakke. Spørsmålet om Stortingets samtykke behandles i denne innstillingen, mens forslag til lovendringer behandles i Innst. 525 L (2020–2021).

Direktiv 2012/34/EU er endret ved direktiv (EU) 2016/2370, som utgjør en del av fjerde jernbanepakke. Det opplyses i proposisjonen om at lov- og forskriftsendringer som var nødvendige for å gjennomføre direktiv 2012/34/EU allerede er vedtatt og gjennomført i norsk rett, jf. Prop. 8 L (2016–2017) Endringer i jernbaneloven og jernbaneundersøkelsesloven (gjennomføring av direktiv 2012/34/EU mv.). Det har tatt tid å avklare mellom EU- og EFTA-siden hvordan dette direktivet skulle tas inn i EØS-avtalen, særlig med tanke på gjennomføring i Liechtenstein, som bare har en kort jernbanestrekning som forvaltes av Østerrike. Slike avklaringer har nå blitt gjort i forbindelse med forberedelsene for fjerde jernbanepakke, og samtykke til deltakelse i EØS-komiteens beslutninger om innlemmelse av rettsaktene i EØS-avtalen behandles derfor samlet.

Fjerde jernbanepakke ble endelig vedtatt i EU i to omganger i 2016. EØS-komiteens beslutninger er foreløpig ikke fattet. Det opplyses i proposisjonen at utkast til EØS-komitébeslutninger er til behandling i EUs organer. Departementet ønsker å sikre rettsharmoni i EU og EØS så raskt som mulig, og dermed minimere risikoen for at pågående eller kommende prosesser om tildeling eller fornyelse av sikkerhetssertifikater og utstedelse av kjøretøytillatelser blir påvirket negativt ved en senere gjennomføring i Norge enn i EU-statene. Departementet legger derfor opp til å innhente Stortingets samtykke før beslutningene er fattet i EØS-komiteen. Det er ikke ventet vesentlige endringer i de endelige beslutningene i EØS-komiteen. Dersom de endelige beslutningene skulle avvike vesentlig fra utkastene som er lagt frem i proposisjonen, vil saken igjen bli lagt frem for Stortinget.

Departementet ber om Stortingets samtykke til deltakelse i to EØS-komitébeslutninger om innlemmelse i EØS-avtalen av en rekke rettsakter som det er gjort rede for i proposisjonen. Det gjelder

• Innlemmelse av forordning (EU) 2016/796 om Den europeiske unions jernbanebyrå – ERA-forordningen mv. (til sammen 26 rettsakter).

• Innlemmelse av direktiv 2012/34/EU om et felles europeisk jernbaneområde mv. (til sammen 10 rettsakter).

Det nærmere innholdet i de to utkastene til EØS-komitébeslutninger er omtalt i proposisjonens kapittel 4.

Gjennomføring i norsk rett av rettsaktene som omfattes av EØS-komitébeslutningene krever visse endringer i jernbaneloven og mer omfattende endringer i underliggende forskrifter. De nye reglene i jernbanepakken handler blant annet om å forenkle og harmonisere prosessene for å gi tillatelser til kjøretøyer og sikkerhetssertifikater til jernbaneforetak. I den forbindelse vil Den europeiske unions jernbanebyrå («European Union Agency for Railways» – omtales videre som ERA eller byrået) få en utvidet rolle.

Det følger av pakken at det i visse tilfeller skal treffes vedtak av ERA. Dette er begrenset til å gjelde vedtak om å utstede felles europeisk sikkerhetssertifikat og tillatelse til å bringe kjøretøyer og kjøretøytyper i omsetning som vil ha gyldighet i alle EØS-stater, avgrenset av det angitte bruksområdet. For å gjennomføre dette er det behov for å klargjøre flere bestemmelser i jernbaneloven og oppstille en tydelig hjemmel for at ERA kan treffe vedtak med gyldighet i Norge overfor norske rettssubjekter.

Videre krever fjerde jernbanepakke at det som utgangspunkt skal være fri tilgang til de nasjonale jernbanenettene. Departementet foreslår derfor endringer i jernbaneloven i bestemmelsen om trafikkeringsrett på det nasjonale jernbanenettet, for å gi jernbaneforetak tilgang til nettet slik direktiv (EU) 2016/2390 fastsetter.

Fjerde jernbanepakke innebærer også nye krav til konkurranseutsetting av persontrafikk. Det vil ikke medføre behov for endringer i jernbaneloven, men den reviderte kollektivtransportforordningen vil måtte tas inn i norsk rett ved en gjennomføringsforskrift.

Departementet foreslår enkelte andre endringer i jernbaneloven som anses nødvendige i forbindelse med praktiseringen av loven, men som ikke er knyttet til gjennomføring av en rettsakt. Endringene er omtalt i proposisjonens kapittel 10 til 13, og gjelder krav til hjemmel for å kreve politiattest, en ny hjemmel for overtredelsesgebyr, omskriving av hjemmelen for saksbehandlingsgebyr og omskriving av bestemmelsen om lønns- og arbeidsvilkår ved konkurranse om avtaler om persontransport som offentlig tjeneste.

Videre foreslår departementet å innføre en hjemmel i jernbaneundersøkelsesloven som gir Statens havarikommisjon for transport mulighet til å begjære obduksjon for å kunne fastslå dødsårsak ved ulykke, i tråd med bestemmelsene i luftfartsloven. Endringen er omtalt i proposisjonens kapittel 15.

Til slutt foreslår departementet å oppheve den delen av yrkestransportloven § 36 som omhandler jernbane, da dette nå dekkes av jernbaneloven § 6 b. Denne endringen omtales i proposisjonens kapittel 16.

Det redegjøres i proposisjonen for at fjerde jernbanepakke medfører enkelte elementer av myndighetsoverføring til ERA, ved at ERA kan utstede felles europeisk sikkerhetssertifikat og kjøretøytillatelser. Myndighetsoverføringen vurderes som lite inngripende, jf. nærmere omtale i proposisjonens kapittel 17. Departementet legger derfor til grunn at Stortingets samtykke til deltakelse i EØS-komiteens beslutninger om innlemmelse i EØS-avtalen av fjerde jernbanepakke kan vedtas i medhold av Grunnloven § 26 annet ledd. Videre inneholder proposisjonens kapittel 18 en drøfting av forholdet til EØS-avtalens to-pilarstruktur. Departementet mener det foreligger gode grunner for at to-pilarstrukturen kan fravikes hva gjelder myndighetsoverføringen til ERA og den tilhørende voldgiftsordningen ved uenighet mellom ERA og Nasjonal sikkerhetsmyndighet.

De økonomiske og administrative konsekvensene knyttet til gjennomføring av fjerde jernbanepakke for offentlige myndigheter er begrenset, og antas å kunne dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer, jf. nærmere omtale i proposisjonens kapittel 19. Proposisjonens kapittel 20 inneholder merknader til de foreslåtte lovbestemmelsene, mens kapittel 21 inneholder konklusjon og tilrådning i saken.

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Øystein Langholm Hansen, Kirsti Leirtrø, Sverre Myrli og Ingalill Olsen, fra Høyre, Solveig Sundbø Abrahamsen, Jonny Finstad, Nils Aage Jegstad og lederen Helge Orten, fra Fremskrittspartiet, Åshild Bruun-Gundersen, Bård Hoksrud og Tor André Johnsen og , fra Senterpartiet, Bengt Fasteraune og Siv Mossleth, fra Sosialistisk Venstreparti, Arne Nævra, og fra Venstre, Jon Gunnes, viser til Prop. 101 LS (2019–2020) der Samferdselsdepartementet foreslår endringer i jernbaneloven mv. som en del av arbeidet med å gjennomføre den såkalte fjerde jernbanepakke i norsk rett. I denne innstillingen behandles spørsmålet om Stortingets samtykke til innlemmelse i EØS-avtalen av direktiv 2012/34/EU om et felles europeisk jernbaneområde og rettsaktene som utgjør fjerde jernbanepakke.

Komiteen viser videre til avgitt delinnstilling, jf. Innst. 182 S (2019–2020) og vedtak i Stortinget 17. desember 2020 der det i medhold av Grunnloven § 83 ble flertall for å forelegge for Høyesterett følgende spørsmål:

«Kan Stortinget med hjemmel i Grunnloven § 26 annet ledd samtykke til deltakelse i to beslutninger i EØS-komiteen om innlemmelse i EØS-avtalen av direktiv 2012/34/EU om et felles europeisk jernbaneområde og rettsaktene som utgjør fjerde jernbanepakke?»

Høyesteretts betenkning ble avgitt av Høyesterett i plenum 26. mars 2021, oversendt Stortinget samme dag og publisert i Dokument 23 (2020–2021). Komiteen merker seg at Høyesterett i betenkningen blant annet uttaler følgende:

«Høyesterett er enstemmig kommet til at Stortinget kan gi sitt samtykke til innlemmelse av fjerde jernbanepakke i EØS-avtalen med hjemmel i Grunnloven § 26 annet ledd.

Etter Høyesteretts syn kan samtykke til overføring av myndighet til et internasjonalt organ skje ved alminnelig flertall i medhold av § 26 annet ledd dersom myndighetsoverføringen er lite inngripende. Det gjelder også når myndighetsoverføringen skjer til en organisasjon som Norge ikke er tilsluttet. Høyesterett har særlig lagt vekt på at Stortinget gjennom lang tid og oftest enstemmig har brukt § 26 annet ledd ved myndighetsoverføringer som har vært ansett som lite inngripende. Dette gjelder ikke bare ved myndighetsoverføring til organisasjoner som Norge er medlem av, men også, i noen tilfeller, ved overføring av myndighet til organisasjoner som Norge ikke er tilsluttet. Slik praksis veier rettslig sett tungt.

Den myndighetsoverføringen som etter reglene i fjerde jernbanepakke vil finne sted til EUs jernbanebyrå, går etter Høyesteretts syn ikke ut over det som må kunne regnes som lite inngripende.»

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, viser videre til at det i Prop. 101 LS (2019–2020) uttales at det er et uttalt transportpolitisk mål både i EU og Norge at transport med jernbane skal øke. Flertallet merker seg videre at det overordnede målet med EUs fjerde jernbanepakke er å styrke jernbanen som transportmiddel.

Flertallet ønsker å fremheve at det er et tverrpolitisk mål å få flere reisende med tog i Norge, og overføre mer gods fra vei til bane. Jernbanetransport er et sikkert og klimavennlig transportalternativ, og det er viktig å legge til rette for at jernbanen skal være en effektiv og konkurransedyktig transportform. Flertallet merker seg at det i Norge har vært en positiv utvikling i innenlandstrafikken for både personreiser og godstransport på jernbanen. Fra 2013–2018 økte antall togpassasjerer med over 15 pst., og den nasjonale godsmengden på jernbane økte med nesten 30 pst. fra 2014–2018. Den samme utviklingen finnes ikke på internasjonal togtrafikk til og fra Norge. Grensekryssende tog utgjorde kun 0,6 pst. av all persontransporten med jernbane i 2018, og den totale internasjonale transportmengden for gods ble redusert med 3,5 pst. fra 2017 til 2018.

Flertallet merker seg at det europeiske jernbanesystemet tradisjonelt har vært utformet etter nasjonale tekniske løsninger, og at sektoren har vært organisert på ulike måter nasjonalt. Dette utgjør en utfordring for aktører som kjører, eller ønsker å kjøre, tog på tvers av landegrenser. Videre merker flertallet seg at Samferdselsdepartementet beskriver flere forhold som medfører betydelige hindre for et velfungerende europeisk jernbaneområde.

Flertallet merker seg at formålet med et felles europeisk jernbaneområde og EUs fjerde jernbanepakke er å fjerne hindre for et velfungerende europeisk jernbaneområde og oppnå størst mulig grad av teknisk harmonisering av jernbanens ulike delsystemer og etablere et velfungerende marked for jernbanetjenester.

Flertallet merker seg også at et mål med direktivet er en videreutvikling og forbedring av sikkerheten i det europeiske jernbanesystemet gjennom tydeligere ansvarsfordeling mellom aktørene, utvikling av felles sikkerhetsmål og felles sikkerhetsmetoder.

Flertallet viser til at EUs fjerde jernbanepakke utvider oppgavene til Den europeiske unions jernbanebyrå (ERA) for å harmonisere prosessene for kjøretøytillatelse og sikkerhetssertifisering av kjøretøy og virksomheter med flernasjonal virksomhet. Dette blir gjort for å redusere ulemper som både produsenter og jernbaneforetak har i dag knyttet til søknadsprosesser og godkjenninger. Fjerde jernbanepakke skal forenkle prosessen gjennom at den samles i én enkelt fremgangsmåte (en felles portal for søknader) der hvert jernbanekjøretøy bare trenger én tillatelse som gis av ERA.

Flertallet vil fremheve at nasjonale myndigheter likevel skal bidra med vurderinger av forholdet til særlige nasjonale regler.

Flertallet viser til at komiteen gjennomførte høring om proposisjonen 18. mai 2020. Blant aktørene som deltok på høringen, var Statens jernbanetilsyn (SJT), som har ansvar for sikkerhet og tilsyn med norsk jernbaneinfrastruktur.

Flertallet merker seg at SJT fremhever at de har vært medlem i ERA de siste 16 årene, og har etablert et godt og konstruktivt samarbeid med ERA, der SJT har fulle rettigheter i saker som omfattes av fjerde jernbanepakke. SJT fremhever videre at deres oppgave vil med innføring av EUs fjerde jernbanepakke være som før; å fremme sikkerhet og like konkurransevilkår på norsk jernbane.

Flertallet merker seg at SJT mener at den fjerde jernbanepakke ikke vil svekke sikkerheten på norsk jernbane.

Flertallet merker seg også at SJT fremhever at jernbaneselskaper i Norge må forholde seg til ERA uavhengig av om Norge innfører EUs fjerde jernbanepakke, da Sverige omfattes av pakken. SJT påpeker at fjerde jernbanepakke vil utgjøre en vesentlig forenkling for norske selskaper som kjører gjennom flere europeiske land, da det vil være tilstrekkelig med én søknad til ERA, sammenlignet med én søknad til hvert land, slik det er i dag.

Flertallet merker seg at regjeringen vurderer myndighetsoverføringen som foreslås i proposisjonen til å være «lite inngripende», og at departementet derfor legger til grunn at Stortingets samtykke kan vedtas i medhold av Grunnloven § 26 annet ledd. Flertallet peker på at Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet uttaler det samme i sin vurdering 25. august 2020, og at dette også er Høyesteretts konklusjon i betenkningen avgitt 26. mars 2021, sitert ovenfor. Videre merker flertallet seg at departementet mener at det foreligger gode grunner for at to-pilarsstrukturen kan fravikes hva gjelder myndighetsoverføringen til ERA og den tilhørende voldgiftsordningen ved uenighet mellom ERA og Nasjonal sikkerhetsmyndighet.

Flertallet peker videre på at Europas jernbanesystemer lenge har vært fragmentert der de fleste land har hatt, og fortsatt har, sine egne teknologiske standarder, trafikkregler og systemer. Dette har vært et hinder for utvikling av togtrafikken mellom europeiske land, både av gods- og persontrafikk. Denne uheldige situasjonen har gitt tekniske, juridiske og kostnadsmessige utfordringer for togselskap som ønsker å trafikkere på tvers av ulike land.

Flertallet understreker at disse utfordringene også finnes mellom Norge og Sverige. Det norske jernbanenettet er koblet til resten av Europa med fire grensekryssende jernbanestrekninger. Det er sterkt ønskelig å utvikle både gods- og persontrafikken videre over landegrensene.

Flertallet viser til at store mengder fisk eksporteres i dag med jernbane, og det er behov for å få utviklet dette tilbudet videre som eksportåre til kontinentet. Det er et mål i norsk klimapolitikk å overføre gods fra veg til jernbane. Dette krever at større deler av importvarer kommer over landegrensene med jernbane, slik at det kan videresendes på det norske jernbanenettet.

Flertallet peker også på at det er sterke ønsker i markedet om å videreutvikle persontogtrafikken mellom Norge og Sverige, men også forbindelsen videre sørover til Danmark og kontinentet.

Flertallet vil fremheve at ved å slutte seg til EUs fjerde jernbanepakke blir Norge en del av det felles regelverket som gjelder for å utøve jernbanetjenester. Da kan våre operatører være med på å utvikle nye og kunderettede togtjenester på de samme vilkårene som ellers i Europa. Dette er både godstrafikken og persontogtrafikken avhengig av. Norge må ikke blir hengende etter når resten av Europa satser på å utvikle en moderne jernbane som del av satsingen på en grønn og klimavennlig transportsektor.

Flertallet viser til at EUs fjerde jernbanepakke handler om å forenkle og harmonisere prosessene for å godkjenne nytt togmateriell og gi sikkerhetssertifikat til togselskaper. Jernbanepakken legger også til rette for konkurranse for å stimulere til bedre og mer attraktive person- og godstogtjenester. Norge har allerede etablert konkurranse i godstrafikken og er i ferd med å etablere konkurranse på alle persontogstrekninger. Å slutte seg til fjerde jernbanepakke vil dermed ikke føre til vesentlige endringer i norsk jernbanepolitikk.

Flertallet viser også til at fjerde jernbanepakkes krav til konkurranseutsetting av persontrafikk ikke gir behov for endringer i jernbaneloven, men at den reviderte kollektivtransportforordningen vil måtte tas inn i norsk rett ved en gjennomføringsforskrift.

Flertallet ser at regelverket i fjerde jernbanepakke innebærer at det i visse tilfeller skal treffes vedtak av ERA, men dette er begrenset til å gjelde vedtak om å utstede felles europeisk sikkerhetssertifikat og tillatelse til å bringe kjøretøyer og kjøretøytyper i omsetning som vil ha gyldighet i alle EØS-stater.

Flertallet støtter jernbanepakkens formål om å standardisere grensekryssende trafikk i Europa. Norge er en del av det europeiske jernbanesystemet og må utnytte fordelene dette fører med seg, og ta del i den utviklingen som skjer, med sikte på å styrke jernbanen som transportmiddel.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til den omfattende debatten som har vært om EUs fjerde jernbanepakke over flere år. Videre viser disse medlemmer til den såkalte jernbanereformen som høyrepartiene vedtok i hurtigtogsfart i Stortinget i 2015, og der disse partiene la opp til at alt som kan konkurranseutsettes på jernbanen, skal konkurranseutsettes, en politikk disse medlemmer er motstandere av. Disse medlemmer er derfor ikke overrasket over at høyrepartiene over flere år har støttet alt av innhold i fjerde jernbanepakke, og det tilsynelatende uten kritiske spørsmål.

Disse medlemmer viser til at EUs fjerde jernbanepakke består av følgende direktiver/forordninger:

• Ny ERA-forordning (EUs jernbanebyrå)

• Nytt jernbanesikkerhetsdirektiv

• Nytt samtrafikkdirektiv

• Direktiv om felles europeisk jernbaneområde

• Kollektivtransportforordningen

Disse medlemmer viser til at ERA er EUs jernbanebyrå, European Union Agency for Railways. Med nytt samtrafikkdirektiv og nytt jernbanesikkerhetsdirektiv i fjerde jernbanepakke får ERA tilført nye oppgaver og myndighet.

Videre viser disse medlemmer til at ifølge denne forordningen skal klager på ERAs vedtak behandles i en klagenemnd. Vedtak i nemnda vil være bindende for ERA. Vedtak truffet av ERA, kan bringes inn for EU-domstolen. Disse medlemmer registrerer at for Norge vil dette bety at:

• vedtaksmyndighet overføres fra Statens jernbanetilsyn til ERA

• klagemyndighet overføres fra Samferdselsdepartementet til ERAs klagenemnd

• domstolsmyndighet overføres fra norske domstoler til EU-domstolen

Disse medlemmer registrerer at dette betyr at myndighet overføres til organer Norge ikke er medlem av, og at en her dermed fraviker den såkalte to-pilarstrukturen. Disse medlemmer kan ikke støtte en slik myndighetsoverføring.

Disse medlemmer er kjent med at det skal innføres et felles europeisk sikkerhetssertifikat for jernbaneforetak. Sertifikatet skal utstedes av ERA (EUs jernbanebyrå) og vil være gyldig i hele EU/EØS. For foretak som bare ønsker å operere nasjonalt, vil det fortsatt være nasjonale myndigheter som utsteder sertifikater.

Disse medlemmer registrerer videre at ifølge samtrafikkdirektivet skal ERA få myndighet til å godkjenne jernbanekjøretøy som skal brukes i flere land. Dersom søkeren ønsker det, kan kjøretøy som bare skal benyttes i ett enkelt land, fortsatt behandles av nasjonale myndigheter. Videre følger det at ERA skal få myndighet til å forhåndsgodkjenne tekniske løsninger langs sporet for det felleseuropeiske signalstyringssystemet ERTMS.

Videre viser disse medlemmer til at direktiv om felles europeisk jernbaneområde krever at det åpnes for konkurranse på jernbanenettet for innenlands persontransport. Disse medlemmer tolker denne bestemmelsen som at dette gjelder togruter uten økonomisk tilskudd fra det offentlige, altså helt kommersielle ruter. I dag finnes så å si ikke slike togruter i Norge, ettersom nesten alle ruter får tilskudd fra det offentlige (offentlig kjøp). Direktivet innebærer at alle togselskaper som er godkjent i EU/EØS, kan etablere kommersielle jernbaneruter hvor som helst i EU/EØS. Disse medlemmer er ikke enig i at jernbanenettet skal åpnes for fri konkurranse.

Disse medlemmer registrerer at ifølge kollektivtransportforordningen skal det som hovedregel være krav om konkurranse (anbud) ved tildeling av kontrakter der det offentlige subsidierer jernbaneruter (offentlig kjøp). Disse medlemmer oppfatter at regelverket åpner for at det i en overgangsperiode ville vært mulig med direktetildeling med en maksimal kontraktslengde på ti år. Etter det disse medlemmer kjenner til, har ikke den norske regjering benyttet seg av dette, noe som i grunnen ikke er overraskende ettersom dagens regjering ønsker å konkurranseutsette alt som kan konkurranseutsettes. Dette er en av bærebjelkene i regjeringens jernbanepolitikk tuftet på den såkalte jernbanereformen. Disse medlemmer er opptatt av å styrke jernbanen og togtilbudet. Disse medlemmer støtter ikke en politikk som medfører konkurranseutsetting av togrutene.

Etter en helhetsvurdering mener disse medlemmer det ikke er riktig å slutte seg til innholdet i EUs fjerde jernbanepakke. Disse medlemmer vil derfor gå imot de lovendringer som er foreslått, og forslaget om samtykke til de aktuelle beslutningene i EØS-komiteen om innlemmelse av aktuelle direktiver og rettsakter i EØS-avtalen.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er svært opptatt av å sikre at norske myndigheter skal styre i Norge, og er derfor svært restriktive med å støtte forslag som innebærer avgivelse av suverenitet. Disse medlemmer viser til at Fremskrittspartiet derfor var svært aktive for å skaffe flertall i Stortinget for å be Høyesterett om en betenkning om hvorvidt Stortinget med hjemmel i Grunnloven § 26 annet ledd kan samtykke til innlemmelse i deltakelse i to beslutninger i EØS-avtalen av direktiv 2012/34/EU om et felles europeisk jernbaneområde og rettsakter som utgjør fjerde jernbanepakke. Disse medlemmer viser til at Høyesterett enstemmig har konkludert med at Stortinget kan gi samtykke til å innlemme fjerde jernbanepakke i EØS-avtalen med hjemmel i Grunnloven § 26 annet ledd, fordi den omtalte myndighetsoverføringen er lite inngripende.

Disse medlemmer viser til at innlemmelse av pakken i EØS-avtalen betyr mer konkurranse i jernbanemarkedet. Fjerde jernbanepakke vil styrke jernbanens konkurranseevne, slik at person- og godstransport på bane blir mer attraktivt. Bestemmelsene vil forenkle og harmonisere reglene for togtransport på tvers av landegrenser med mål om å bedre jernbanen i hele Europa. Disse medlemmer mener dette er positivt for togsektoren i Norge og fremfor alt norske togpassasjerer.

Disse medlemmer ønsker at flere jernbanestrekninger skal åpnes for konkurranse, og mener innholdet i den fjerde jernbanepakken må sees på i forlengelse av de reformene Fremskrittspartiet fikk igjennom da vi satt med samferdselsministeren. En mer åpen togsektor med mer konkurranse er et gode for brukerne av jernbanen, som får et billigere og bedre tilbud. Samtidig sparer staten penger, som igjen kan investeres i sårt tiltrengt fornying og opprustning av jernbanen.

Disse medlemmer vil understreke at de positive sidene ved den fjerde jernbanepakken ikke ville oppveid for suverenitetsavståelse til EU-byråkratene i Brussel. Hadde denne saken medført en mer enn lite inngripende myndighetsoverføring, ville ikke disse medlemmer støttet den, Fremskrittspartiets programfestede nei til EU står fortsatt fast.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti ønsker at vesentlig norsk infrastruktur skal eies, driftes og kontrolleres av våre nasjonale myndigheter. Det er den til enhver tid sittende regjering som på grunnlag av Stortingets vedtak og rammer skal forvalte jernbanen, etter vurderinger som best passer for Norge, for norsk topografi, geografi, klima og bosettingsstruktur.

Disse medlemmer vil peke på at en gjennom innlemmelse av kollektivtransportforordningen i EØS-avtalen og gjennomføring av regelverket i fjerde jernbanepakke fra EU i norsk rett, blir forpliktet til å sette persontransport med tog ut på anbud. På denne måten blir New Public Management-systemet gjennomført, og høyreregjeringas jernbanereform med anbudsutsettelser gjort obligatorisk.

Disse medlemmer er av den klare oppfatning at hele denne reformen er styrt av en politisk ideologi der privatisering er målet. Fjerde jernbanepakke ønskes innført under dekke av å være standardiseringstiltak, og et uforbeholdent gode for jernbanesatsingen framover. Standardiseringer og harmoniseringer kan åpenbart ha positive sider, men fraværet av dette har ikke vært noe problem for grensekryssende trafikk hittil. Om vi ikke innlemmer disse forordningene, kan de delene som har med harmonisering å gjøre, gjennomføres av Norge på selvstendig grunnlag.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti er av den oppfatning at Stortinget ikke kan behandle denne proposisjonen og gi samtykke til innlemmelse av EUs fjerde jernbanepakke i EØS-avtalen. Med støtte i sterke betraktninger fra eksterne miljøer som jussprofessorene i offentlig rett Eirik Holmøyvik og Christoffer Conrad Eriksen i Juridica 5. april 2021, mener disse medlemmer at Grunnloven § 26 annet ledd, som regjeringen baserer seg på, ikke kan anvendes i denne saken.

Disse medlemmer peker på at utkastene til EØS-komitébeslutninger som beskrevet i Prop. 101 LS (2019–2020) bryter viktige prinsipper for EØS-avtalen og det såkalte to-pilarsystemet. Myndighetsoverføring vil i dette tilfelle skje direkte til EU-organer og ikke til EØS/EFTA-organ. Dette innebærer myndighetsoverføring til et organ Norge ikke er medlem av. I tillegg åpner regjeringens forslag for at EU-kommisjonen får hjemmel til å fastsette generelle regler som er bindende for EUs-jernbanebyrå, før disse reglene er tatt inn i EØS-avtalen. Det innebærer at det i realiteten vil overføres lovgivningsmyndighet til EUs organer.

Disse medlemmer mener at overføringen av myndighet til organer vi ikke er medlem av (Det europeiske jernbanebyrået (ERA), EU-domstolen og til dels EU-kommisjonen) er mer enn lite inngripende, og viser til at en slik fortolkning underbygges av de forannevnte professorene Eriksen og Holmøyvik.

Disse medlemmer vil minne om at statsråden ikke innhentet betenkning fra Lovavdelingen i Justisdepartementet før proposisjonen ble fremmet. Det ble gjort først etter press fra Stortinget. Stortingsflertallet var også i så mye i tvil om omfanget av myndighetsoverføringen til EU, at det ønsket uttalelse fra Høyesterett om spørsmålet.

Disse medlemmer vil understreke at Høyesterett ikke har hatt noen relevant rettspraksis å lene seg på ved utarbeidelse av sin betenkning. Høyesterett måtte derfor se til lovgivers, altså Stortingets, egen praksis i liknende saker og lovgivers antatte intensjoner med unntaksbestemmelsen i Grunnloven § 26 annet ledd. Det betyr at Høyesterett i sin konklusjon på et vis fanges i en sirkelargumentasjon. Nemlig at Stortingets fortolkning og praksis er i henhold til Grunnloven, fordi den er bygd på Stortingets fortolkning og praksis. Disse medlemmer registrerer at professorene Eriksen og Holmøyvik i refererte fagartikkel advarer mot at Grunnloven § 115 nå blir utvannet, og advarer mot at mindretallsvernet nå kan bli svekket.

Disse medlemmer registrerer også en omfattende korrespondanse gjennom Utenriksdepartementet med Island og Liechtenstein i denne saken, noe som blir bekreftet av statsråden i brev av 21. april 2021 hvor det svares på spørsmål fra Sosialistisk Venstrepartis medlem i komiteen. Korrespondansen med Island og Liechtenstein er ikke offentlig, og heller ikke komitémedlemmer får innsyn «av hensyn til Norges utenrikspolitiske interesser», svares det i brev fra statsråden til komiteen. Det er derfor nærliggende å tro at dette skyldes at regjeringen ikke liker å vise sine diplomatiske framstøt for å overbevise de andre to EØS/EFTA-medlemmene om at to-pilarstrukturen skal stå ved lag – selv om den fravikes i dette tilfellet.

Disse medlemmer er ut fra dette både imot forslagene framsatt i proposisjonen og å anvende foreslått hjemmel i Grunnloven ved Stortingets behandling av den.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Prop. 101 LS (2019–2020) Endringer i jernbaneloven mv. (fjerde jernbanepakke) og samtykke til deltakelse i to beslutninger i EØS-komiteen om innlemmelse i EØS-avtalen av direktiv 2012/34/EU om et felles europeisk jernbaneområde og rettsaktene som utgjør fjerde jernbanepakke, sendes tilbake til regjeringen. Samtykke kan etter Stortingets vurdering ikke gis i medhold av Grunnloven § 26 annet ledd, fordi det ville innebære mer enn lite inngripende myndighetsoverføring til internasjonale organer Norge ikke er tilsluttet.»

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet viser til komiteens delinnstilling, Innst. 182 S (2020–2021) av 10. desember 2020, der komiteens flertall skriver bl.a. følgende:

«Flertallet viser også til Justisdepartementets lovavdelings uttalelse av 25. august 2020, der det heter: ‘Vi har ikke foretatt selvstendige undersøkelser for å kartlegge mulige tilfeller av myndighetsoverføring, men har basert oss på beskrivelsene i Prop. 101 LS (2019-2020).’»

Dette taler for at saken bør sendes tilbake til regjeringen, og at regjeringen før man legger frem saken på nytt for Stortinget, innhenter en ny uttalelse fra Justisdepartementets lovavdeling. Lovavdelingen bør her gis i oppdrag å foreta selvstendige undersøkelser for å kartlegge mulige tilfeller av myndighetsoverføring. Lovavdelingen bør også gjennomgå Høyesteretts betenkning og særskilt kommentere de punkter der Høyesterett vurderer myndighetsoverføringen annerledes og mer dyptgripende enn regjeringen har lagt til grunn i sin kommunikasjon med Stortinget. Dette gjelder bl.a. overføring av lovgivende myndighet og muligheten til å iverksette midlertidige sikkerhetstiltak.

Disse medlemmer viser til at Høyesterett i sin betenkning blant annet skriver følgende, jf. HR-2021-655-P (sak nr. 21-001061SIV-HRET), Dokument 23 (2020–2021):

«I brev til Stortingets transport- og kommunikasjonskomité 5. oktober 2020 har samferdselsministeren gitt uttrykk for at det er ‘naturlig å se dette som en del av den forvaltningsmessige overføringen av myndighet til byrået i de sakene der Statens jernbanetilsyn i dag treffer vedtak’. Uansett er det sentrale her muligheten for at regelverk kan bli gjort gjeldende i Norge gjennom ERAs vedtak før regelverket er blitt del av EØS-avtalen. Muligheten for at Kommisjonens lovgivningsmyndighet kan få slik virkning, taler i utgangspunktet mot å anse myndighetsoverføringen for lite inngripende, men det må også her foretas en nærmere vurdering av de reelle samfunnsmessige virkningene dette kan ha.

EU-domstolens kompetanse til å overprøve vedtak truffet av EU-organet ERA er avledet av den vedtaksmyndigheten som overføres til ERA. Det samme gjelder kompetansen til den klagenemnden som er opprettet, og som også vil kunne opptre som voldgiftsorgan i visse tvister mellom ERA og nasjonale jernbanesikkerhetsmyndigheter. At vedtak truffet av ERA skulle kunne overprøves av nasjonale domstoler, er formodentlig helt uaktuelt. Vedtak som i dag treffes av norske jernbanemyndigheter, og som kan overprøves av norske domstoler, vil altså i fremtiden bli truffet av ERA med overprøving for EU-domstolen.»

Disse medlemmer mener at etter Høyesteretts betenkning må regjeringen fremme ny sak for Stortinget, der de kritiske bemerkningene i Høyesteretts betenkning er tatt i betraktning.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme ny sak for Stortinget, der Høyesteretts uttalelser i betenkningen 26. mars 2021 knyttet til omfanget av myndighetsoverføringen ved innlemmelse i EØS-avtalen av direktiv 2012/34/EU om et felles europeisk jernbaneområde og rettsaktene som utgjør fjerde jernbanepakke, er nærmere vurdert.

Uttalelse fra utenriks- og forsvarskomiteen

Transport- og kommunikasjonskomiteen sendte 11. mai 2021 utkast til innstilling til utenriks- og forsvarskomiteen til uttalelse. Utenriks- og forsvarskomiteen uttalte i brev 19. mai 2021 følgende:

«Utenriks- og forsvarskomiteen viser til transport- og kommunikasjonskomiteens utkast til innstilling datert 11. mai til Prop. 101 S (2020–2021) Samtykke til deltakelse i to beslutninger i EØS-komiteen om innlemmelse i EØS-avtalen av direktiv 2012/34/EU om et felles europeisk jernbaneområde og rettsaktene som utgjør fjerde jernbanepakke.

Utenriks- og forsvarskomiteens medlemmer viser til sine respektive partiers merknader i transport- og kommunikasjonskomiteens utkast til innstilling til Prop. 101 S (2020–2021) og har for øvrig ingen merknader.»