1.1 Hovedinnholdet i proposisjonen

Regjeringen foreslår en midlertidig stønadsordning for å kompensere husholdninger som følge av ekstraordinært høye strømutgifter. Strømprisene har i den siste delen av 2021 vært svært høye, særlig i sørlige deler av landet. Det har gitt en betydelig økning i husholdningenes strømutgifter. Det er sannsynlig at strømprisene kan bli liggende på et høyt nivå også et stykke utover i 2022. Formålet med proposisjonen er å avhjelpe de økonomiske konsekvensene dette har eller vil kunne få, for husholdninger i hele landet.

I proposisjonen foreslår regjeringen en midlertidig lov som legger de rettslige rammene for en ordning der staten gir økonomisk stønad til husholdninger som er tilknyttet strømnettet, som følge av ekstraordinære strømutgifter. I tillegg fremmer regjeringen en egen proposisjon med bevilgningsforslag om at staten skal finansiere stønadsordningen.

Siktemålet er at ordningen skal tre i kraft med virkning for strømforbruket i desember 2021, som vil havne på husholdningenes strømfaktura i januar 2022. Det foreslås at ordningen gjelder strømforbruk til og med utløpet av mars 2022, det vil si med siste oppgjør på strømfaktura i april 2022. Ordningen foreslås innrettet slik at staten betaler for halvparten av husholdningens strømutgifter over et visst nivå, som beregnes ut fra gjennomsnittlig månedspris i elspot-markedet.

Det foreslås at ordningen administreres av nettselskapene, som skal sørge for at stønad så langt som mulig gis som et fradrag på strømregningen. Ansvaret for å forvalte ordningen foreslås lagt til Reguleringsmyndigheten for energi, som også vil føre nødvendig tilsyn med ordningen. Stønadsordningen er et målrettet tiltak for husholdninger, og foreslås derfor avgrenset mot andre kundegrupper slik som næringsvirksomhet eller fritidsboliger.

Ordningen har til formål å gi en reell utgiftsreduksjon for privatpersoner dersom strømprisene blir svært høye, samtidig som den ikke skal undergrave husholdningenes motivasjon til fortsatt effektiv energibruk. Det foreslås derfor at staten kun dekker en andel av strømutgiftene. Det foreslås også et øvre tak for hvor stort strømforbruk husholdningene i stønadsordningen skal få dekket.

Regjeringen foreslår at landbrukskunder inkluderes i ordningen. Det er ikke uvanlig at disse har strømforbruket fra våningshus og driftsbygninger registrert på samme måler. For disse kundene kan gårdsbruket i sin helhet være registrert i sluttbrukergruppe næring hos nettselskapene. Mange husholdninger som driver landbruksvirksomhet risikerer derfor å falle utenfor ordningen dersom ikke denne gruppen inkluderes.

Det foreslås en særskilt bestemmelse om prisregulering av fjernvarme, som etter energiloven er knyttet til prisen for elektrisk oppvarming.

1.2 Bakgrunn

Situasjonen i kraftmarkedet er ekstraordinær, både i Norge og i landene rundt oss. Strømprisen har gjennom sensommeren og høsten 2021 økt til svært høye nivåer og gitt en betydelig økning i husholdningenes strømutgifter.

Regjeringen har i de siste ukene presentert en rekke tiltak som skal avhjelpe situasjonen, herunder forslag til redusert avgift på elektrisk kraft, økt bostøtte, økte overføringer til kommunene for merutgifter til økonomisk sosialhjelp, økt stønad til studentene og tilskudd til Enova for å støtte ENØK-tiltak i husholdningene. Det vises også til at husholdninger som ønsker forutsigbarhet kan inngå avtale om fastpris per kWt. Det er også viktig at bransjen gir betalingsutsettelser og tilbyr fastpriskontrakter til dem som ønsker det fremover. I tillegg foreslår regjeringen i denne proposisjonen en midlertidig stønadsordning til husholdningene for ekstraordinært høye strømutgifter vinteren 2021/2022. Kostnadene ved ordningen er nærmere beskrevet i en proposisjon med forslag til bevilgningsendringer, og er beregnet til 5 mrd. kroner.

Den midlertidige ordningen vil få størst betydning dersom spotprisene på kraft vedvarer utover vinteren på det høye nivået som en har sett de siste månedene av 2021, ved at husholdningene gis stønad når gjennomsnittlig spotpris på kraft i det relevante prisområdet overstiger 70 øre per kWt over en måned.

1.3 Forslag til midlertidig lov

1.3.1 Beskrivelse av ordningen

Departementet foreslår at ordningen innrettes slik at stønaden fra staten i størst mulig grad treffer husholdningene direkte. I proposisjonen beskrives trinnene i beregningen som ligger til grunn for at stønaden når fram til den enkelte husholdning.

Ordningen tar utgangspunkt i at Reguleringsmyndigheten for energi beregner den månedlige gjennomsnittlige elspotprisen for alle de fem prisområdene i Norge. Prisene skal beregnes som aritmetiske gjennomsnitt av timeprisene. På grunnlag av disse prisene beregner Reguleringsmyndigheten for energi også stønadssatser i tråd med en fastsatt formel i loven. På grunnlag av stønadssatsene som Reguleringsmyndigheten for energi har beregnet, fastsetter det enkelte nettselskapet stønadsbeløpet overfor husholdningskunden, basert på målt strømforbruk i den aktuelle måneden. Dette beløpet vil fremgå som et kronebeløp på fakturaen.

Det foreslås at beregningen nedfelles i loven, og at den gjennomføres på grunnlag av fastsatte kriterier, uten elementer av skjønn. Etter departementets vurdering vil beregningen ikke være et enkeltvedtak, se punkt 3.4 i proposisjonen.

Det foreslås en terskel for når stønadsordningen inntrer. Ordningen vil etter forslaget inntre dersom gjennomsnittlig elspotpris for måneden i det prisområdet husholdningen tilhører, overstiger 70 øre per kWt eksklusiv merverdiavgift. Med andre ord får man ikke stønad for korte perioder der elspotprisen er høyere enn terskelverdien.

Departementet foreslår at staten via nettselskapene skal gi stønad til husholdningene lik 50 pst. av den gjennomsnittlige månedlige elspotprisen i det aktuelle prisområde som overstiger terskelverdien på 70 øre per kWt eksklusiv merverdiavgift for desember 2021 og januar, februar og mars 2022. Elavgift, nettleie mv. inngår ikke i stønadsordningen.

Ved beregning av stønad skal differansen mellom den gjennomsnittlige månedlige elspotprisen og terskelverdien på 70 øre per kWt eksklusiv merverdiavgift legges til grunn. Dette beløpet skal multipliseres med stønadsgraden som foreslås satt til 50 pst. Resultatet av regnestykket gir stønadssatsen som nettselskapet skal bruke overfor husholdningene. Det foreslås at disse beregningene foretas av Reguleringsmyndigheten for energi siste dag i den aktuelle måneden.

For å unngå at ordningen dekker usedvanlig høyt forbruk, foreslår departementet at det settes et forbrukstak på 5 000 kWt per måned. Departementet legger til grunn at dette forbrukstaket vil fange opp de fleste husholdninger, også i stor grad husholdninger i store og lite energieffektive boliger.

1.3.2 Vedtak og unntak fra klagebehandling

Reguleringsmyndigheten for energi er et forvaltningsorgan og reglene i lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) kommer til anvendelse for organets myndighetsutøvelse.

Et forvaltningsvedtak skal som hovedregel kunne påklages, jf. forvaltningsloven § 28. Departementet mener imidlertid at særlige hensyn tilsier at klageadgangen i saker om uenighet om sluttbrukergruppetilhørighet bør innskrenkes. Departementet legger i denne vurderingen vekt på at stønaden er begrenset, både i omfang og tid. Departementet har ikke hatt anledning til å vurdere hvor mange tilfeller av uenigheter som antas å kunne oppstå, men viser til at ordningen gjelder alle husholdninger i Norge (ca. 2 512 500 husholdningskunder per 2021).

Klager over Reguleringsmyndigheten for energis vedtak vil kunne medføre behov for store ressurser for å dekke pågang fra et potensielt stort antall nettkunder som er uenige. Dersom Reguleringsmyndigheten for energi i tillegg må forberede klagene i henhold til forvaltningsloven kapittel IV og oversende til klageinstansen, vil dette legge beslag på ytterlige ressurser og fortrenge andre arbeidsoppgaver.

Det er Energiklagenemda som er klageinstans for enkeltvedtak som fattes av Reguleringsmyndigheten for energi, jf. energiloven § 2-3 annet ledd. Det er tvilsomt om Energiklagenemnda vil ha kapasitet og ressurser til å rekke og behandle et stort antall mulige klager innen den midlertidige ordningen opphører. De samme argumentene gjør seg gjeldende dersom departementet skulle vært klageinstans i disse tilfellene.

Departementet mener at adgangen til å bringe uenigheten inn for avgjørelse hos Reguleringsmyndigheten for energi, vil gi en betryggende saksbehandling, samtidig som effektivitetshensyn ivaretas. Etter departementets vurdering vil de administrative ulempene ved en klagebehandling av slike spørsmål i to instanser hos myndighetene klart overstige den fordelen det vil innebære for den enkelte klager. Departementet mener at Reguleringsmyndigheten for energis vedtak i disse tilfellene ikke bør kunne påklages.

1.3.3 Forholdet til annet regelverk

1.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Reguleringsmyndigheten for energi (RME) vil få økte utgifter for å forberede, gjennomføre og følge opp stønadsordningen, herunder tilsyn med ordningen og eventuelle klagesaker. RME vil få kostnader knyttet til administreringen av ordningen.

Det følger av energiloven § 2-3 annet ledd at Reguleringsmyndigheten er uavhengig og ikke kan instrueres om utøvelsen av tillagt myndighet. Av hensyn til RMEs uavhengighet som regulator for kraftmarkedet, bør oppgaven med å administrere stønadsordningen nedfelles i en midlertidig særlov. Det følger av energiloven § 2-3 tredje ledd at Reguleringsmyndigheten ikke kan instrueres i disponeringen av tildelte budsjettmidler. RME må derfor få dekket sine økte utgifter gjennom en tilleggsbevilgning for 2022 på 5 mill. kroner.

Dersom det legges til grunn en terskelverdi på 70 øre per kWt eksklusiv merverdiavgift og en stønadsgrad på 50 pst. for strømforbruk i perioden fra og med desember 2021 til og med mars 2022, vil total stønad inkludert merverdiavgift kunne komme på 5 mrd. kroner ifølge RMEs beregninger. Den totale kostnaden av ordningen vil avhenge av den faktiske gjennomsnittlige elspotprisen i de ulike prisområdene samt det faktiske forbruket.

Departementet foreslår et tak for stønad for strømutgifter inntil 5 000 kWt per måned. Dette vil dekke strømforbruket fullt ut for de aller fleste husholdningene.