1.1 Innledning

Helse- og omsorgsdepartementet foreslår i proposisjonen å autorisere naprapater, osteopater og paramedisinere etter lov 2. juli 1999 nr. 64 om helsepersonell m.v. (helsepersonelloven). Dette foreslås fastsatt i helsepersonelloven § 48 første ledd. Det foreslås også tekniske justeringer i bestemmelsen når det gjelder opplistingen av yrker som er autorisert etter loven.

I forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 2021, fattet Stortinget følgende vedtak (vedtak 165):

«Stortinget ber regjeringen gi offentlig autorisasjon til naprapater og osteopater, samt ta en ny vurdering av om akupunktører skal autoriseres som helsepersonell. Inntil vurderingen av akupunktører er fullført skal momsunntak videreføres.»

1.2 Naprapater

Naprapati innebærer å diagnostisere, behandle og rehabilitere smertetilstander og funksjonelle problemer i ledd og muskler.

Høringsinstansene er delte i sitt syn på om naprapater bør autoriseres som helsepersonell etter helsepersonelloven § 48 første ledd. De av pasient- og brukerorganisasjonene som har kommentert forslaget om autorisasjon av naprapater er positive.

Flere av høringsinstansene er kritiske til autorisasjon av naprapater fordi behandlingen mangler et tilstrekkelig forskningsbasert kunnskapsgrunnlag.

Det er ingen formelle krav til utdanningsbakgrunn for naprapater i dag, og hvem som helst kan kalle seg naprapat. Dette kan gjøre det vanskelig for pasienter å vite hvilken utdanning og faktisk kompetanse behandleren har. Autorisering av naprapater innebærer at det kan stilles krav til yrkesgruppens utdanning og kompetanse. Autorisering åpner også for at det kan føres tilsyn med naprapater. Dette kan føre både til en kvalitetssikring av tjenesteutøvelsen og til at pasienter kan være tryggere på kompetansen til behandleren.

Departementet vurderer samlet sett at fordelene ved å gi gruppen autorisasjon oppveier ulempene. Videre vil mulighetene for myndighetene til å stille krav til kompetansen til yrkesgruppen kunne bidra til kompetanseheving og til at kompetansen til yrkesgruppen i større grad blir rettet inn mot behovene i den norske helse- og omsorgstjenesten.

Videre vektlegger departementet at autorisasjon av naprapater vil føre til at yrkesgruppen underlegges tilsynsmyndighetenes ansvarsområde.

På bakgrunn av dette foreslår departementet autorisasjon av naprapater iht. helsepersonelloven § 48 første ledd. Det foreslås å innplassere naprapater i § 48 første ledd nr. 15.

1.3 Osteopater

Osteopati er en profesjon basert på manuell undersøkelse og behandling.

Høringsinstansene er delte i sitt syn på om osteopater bør autoriseres som helsepersonell etter helsepersonelloven § 48 første ledd. Pasient- og brukerorganisasjonene som har kommentert forslaget om autorisasjon av osteopater, er positive.

Det er mange høringsinstanser som ikke støtter departementets forslag. Det er de samme argumentene mot autorisasjon av osteopater som for motstanden mot autorisasjon av naprapater. Det gjelder manglende oppfyllelse av de kriterier som det i forarbeidene ble uttalt at bør ligge til grunn for autorisasjon av bestemte yrkesgrupper. Videre at osteopati mangler forskningsbasert kunnskapsgrunnlag, og at Helsedirektoratet tidligere har vurdert at det på faglig grunnlag ikke anbefales autorisasjon av osteopater.

Departementet viser til at det norske utdanningstilbudet som en del av osteopatene i Norge skal ha fullført, inneholder helsefaglige emner som bygger på medisinske fagområder som anatomi, fysiologi, klinisk medisin og sykdomslære. Dette betyr at selv om det kan være uavklart hvorvidt og i hvilken grad det er dokumentert at behandlingen i seg selv har forskningsbasert dokumentert effekt, så fremstår det, etter departementets vurdering, som at den norske osteopatiutdanningen inneholder en betydelig andel emner med et forskningsbasert kunnskapsgrunnlag.

Det er i dag ingen formelle krav til utdanningsbakgrunn, og hvem som helst kan kalle seg osteopat. Dette kan gjøre det vanskelig for pasienter å vite den faktiske kompetansen til behandleren. Autorisering av osteopater innebærer at det kan stilles krav til yrkesgruppens utdanning og kompetanse og vil bidra til at pasienter kan være tryggere på kompetansen til behandleren.

Departementet vurderer samlet sett at fordelene ved å gi gruppen autorisasjon oppveier ulempene. I sin vurdering legger departementet vekt på at autorisasjon av osteopater vil bidra til at den store gruppen som allerede i dag benytter seg av behandlingstilbudet til osteopater, i større grad enn i dag kan ha en trygghet for at behandleren har en viss kompetanse. Dette har særlig betydning for denne gruppen, siden en betydelig andel av osteopatene, så langt departementet kjenner til, har sin utdanning fra utlandet.

Videre vil mulighetene for myndighetene til å stille krav til kompetansen til yrkesgruppen kunne bidra til kompetanseheving og at kompetansen til yrkesgruppen i større grad blir rettet inn mot behovene i den norske helse- og omsorgstjenesten.

Departementet vektlegger også at autorisasjon av osteopater vil føre til at yrkesgruppen underlegges tilsynsmyndighetenes ansvarsområde. Som Helsetilsynet viser til i sitt høringsinnspill gjør tilsynsmyndighetene vurderinger på bakgrunn av alminnelig god praksis på området.

Departementet foreslår på denne bakgrunn autorisasjon av osteopater iht. helsepersonelloven § 48 første ledd. Det foreslås å innplassere osteopater i § 48 første ledd nr. 20.

1.4 Paramedisinere

Paramedisinere er en yrkesgruppe som i dag autoriseres som ambulansearbeidere. En paramedisiner har en bachelorgrad fra høyskole eller universitet (180 studiepoeng). Studiet omfatter både praktisk og teoretisk undervisning ved studiestedet og eksternt veiledet praksis. Ambulansearbeidere har utdanning i yrkesfaglig løp i videregående opplæring med to år på skole og to år i bedrift.

Det er bred støtte for autorisasjon av paramedisinere fra de av høringsinstansene som har uttalt seg om dette forslaget. Departementet har ved sin vurdering lagt vekt på Helsedirektoratets faglige anbefaling.

Paramedisinere har stor grad av selvstendighet og tett pasientkontakt. Akuttmedisinske tjenester utenfor sykehus kjennetegnes blant annet ved at helsehjelpen skal ytes med stor grad av hast, begrenset informasjonstilgang og begrenset mulighet for å innhente bistand. Dette innebærer at yrkesutøvelsen innebærer et stort skadepotensial og derfor også behov for å tydeliggjøre kvalifikasjoner og arbeidsoppgaver for involvert helsepersonell.

Paramedisinere og tilsvarende yrker er regulert i de fleste EU-/EØS-land. Departementet vurderer at mulighetene for å legge til rette for økt internasjonal mobilitet for en gruppe som helse- og omsorgstjenestene har behov for også er et argument for å regulere yrket i Norge. Dette vil åpne for at norskutdannede yrkesutøvere i større grad vil kunne få godkjent sine yrkeskvalifikasjoner i utlandet og dermed vil kunne få økt tilgang til det europeiske arbeidsmarkedet. Tilsvarende vil norske arbeidsgivere kunne få økt tilgang på arbeidstakere med utdanninger fra andre europeiske land.

Departementet foreslår på denne bakgrunn autorisasjon av paramedisinere iht. helsepersonelloven § 48 første ledd. Det foreslås å innplassere paramedisinere i § 48 første ledd nr. 21.

1.5 Logopeder

Forslaget om å gi autorisasjon til logopeder fikk støtte i høringen. Departementet mener det er et behov for kompetansen til logopeder både i spesialisthelsetjenesten og i den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Departementet fremmer likevel ikke forslag om autorisasjon av logopeder nå.

Departementet viser til at flere av høringsinstansene er tydelige på at det er prematurt å gi denne yrkesgruppen autorisasjon nå fordi det er variasjoner i opptaksgrunnlag og faglig innhold i de eksisterende utdanningstilbudene innen logopedi. Departementet viser også til at en rekke sentrale høringsinstanser, som Norsk Logopedlag og en rekke utdanningsinstitusjoner, vurderer at dagens toårige masterutdanning bør endres til et femårig utdanningstilbud.

Det helsefaglige innholdet i de eksisterende utdanningene og tjenestenes behov for logopedikompetanse, bør vurderes før en kan fastsette hvilke faglige krav som skal legges til grunn for autorisasjon. Det er nødvendig at det er samsvar mellom kompetansen til nyutdannede logopeder og kompetansebehovene i helse- og omsorgstjenestene før gruppen kan gis autorisasjon.

Det framgår av både Helsedirektoratets vurdering og høringsinnspillene at dagens logopediutdanninger har variasjoner i opptaksgrunnlag og ulikt innslag av helsefaglige emner. Dersom det er den eksisterende toårige masterutdanningen som skal ligge til grunn for autorisasjonen, så vil ikke alle logopeder nødvendigvis kvalifisere til autorisasjon. Dette skyldes at det nødvendigvis vil bli stilt faglige krav til helsefaglig kompetanse for de som skal kvalifisere til autorisasjon. Det betyr for eksempel at logopeder som har tatt masterutdanningen ved institusjoner som har et lavere innslag av helsefaglige emner enn det som følger av de faglige kravene, ikke vil kunne kvalifisere til autorisasjon og bruk av tittelen logoped, med mindre de på annet vis kan tilegne seg den manglende kompetansen.

Videre vil en eventuell løsning der det er et femårig utdanningsløp som skal være grunnlaget for autorisasjon, innebære at de som kun har dagens toårige masterutdanning, uavhengig av graden av helsefaglig innhold i denne, ikke vil kunne kvalifisere til autorisasjon, med mindre de på annet vis kan tilegne seg den manglende kompetansen.

Begge forslagene om toårige og femårige utdanningsløp for logopeder vil innebære at de av dagens logopeder som ikke klarer eller ønsker å kvalifisere til autorisasjon, for eksempel fordi de har tenkt primært å jobbe pedagogisk rettet, ikke vil kunne bruke tittelen logoped fordi denne da vil være forbeholdt de som oppfyller kravene til den autorisasjonsgivende tittelen.

Departementet vurderer at det vil være krevende å frata en gruppe en slik innarbeidet yrkesbenevnelse selv om den ikke er å anse som en regulert tittel. Det vises her til at autorisasjon gir en tittelbeskyttelse som innebærer at kun den som er autorisert, har rett til å benytte en viss tittel. Yrkesutøvere uten autorisasjon kan ikke benytte samme tittel.

Departementet mener derfor at det er behov for en bredere prosess knyttet til faglige krav, innretning og lengde på utdanning, og tittel før det gis autorisasjon til logopeder. Departementet legger derfor ikke fram forslag om autorisasjon av logopeder nå.

1.6 Vilkår for autorisasjon og overgangsregler

For naprapater etableres det en midlertidig løsning med faglige krav basert på studieplanen til den svenske naprapatiutdanningen. På sikt vil det bli vurdert hvordan det kan stilles faglige krav som er basert på behovene til den norske helse- og omsorgstjenesten.

For osteopater etableres det en midlertidig løsning med faglige krav basert på studieplanene til den eksisterende norske 4-årige osteopatidanningen, som består av henholdsvis treårig bachelorutdanning og ettårig videreutdanning. På sikt vil det bli vurdert hvordan det kan stilles faglige krav basert på behovene til den norske helse- og omsorgstjenesten.

Paramedisinere skal autoriseres på grunnlag av eksisterende nasjonale retningslinjer for paramedisinutdanningen.

Det foreligger ikke tilsvarende nasjonale faglige retningslinjer eller faglige vilkår for naprapati- og osteopatiutdanningene. Departementet mener det er behov for å vurdere å innlemme også naprapat- og osteopatutdanningene i Kunnskapsdepartementets styringssystem RETHOS når disse gruppene autoriseres. Innlemming av utdanningene i RETHOS vil også innebære at utdanningene blir omfattet av forskrift om felles rammeplan for helse- og sosialfagutdanninger.

Departementet vil sørge for at det før loven trer i kraft foreligger en midlertidig løsning med faglige krav, som skal ligge til grunn for autorisasjon av osteopater og naprapater.

Det er i dag mange etablerte naprapater og osteopater i Norge. Videre kan det være yrkesutøvere som i dag benytter tittelen paramedisiner. For at disse ikke skal miste muligheten til å bruke titlene når lovendringen trer i kraft, er det behov for overgangsregler. Departementet foreslår derfor at de som på det tidspunktet loven trer i kraft, bruker titlene naprapat, osteopat eller paramedisiner, fortsatt kan bruke titlene inntil de eventuelt får endelig avslag på søknad om autorisasjon som naprapat, osteopat eller paramedisiner. Retten til å bruke titlene faller likevel bort dersom det ikke er søkt om autorisasjon som naprapat, osteopat eller paramedisiner innen 12 måneder etter at det er åpnet for slik søknad.

1.7 Økonomiske og administrative konsekvenser

Autorisasjon av naprapater, osteopater og paramedisinere innebærer at Helsedirektoratet må gi veiledning og behandle søknader og klager fra tre nye yrkesgrupper. Dette gir økt saksmengde og økte kostnader. De faktiske kostnadene ved å autorisere naprapater, osteopater og paramedisiner vil avhenge av hvor mange som søker autorisasjon. Det vil kunne forventes et stort antall søknader både fra de som allerede har tatt disse utdanningene, både i Norge og i utlandet, og fra de som er under utdanning eller kommer til å ta disse utdanningene i fremtiden.