1.2 Departementets vurderinger og forslag
Det ble ikke oppnådd enighet mellom regjeringen Stoltenberg
II og partene i offentlig sektor i 2009 om en omlegging av offentlig
tjenestepensjon og AFP i offentlig sektor med sikte på at pensjonsordningene
for offentlig ansatte fullt ut skulle tilpasses pensjonsreformen.
Den eksisterende tjenestepensjonsordningen ble avtalt videreført.
AFP i offentlig sektor ble avtalt videreført som en tidligpensjonsordning.
Tjenestepensjonsregelverket ble likevel avtalt
tilpasset levealdersjusteringen og ny regulering av alderspensjon
under utbetaling. Videre ble samordningsregelverket avtalt tilpasset
at årlig alderspensjon fra folketrygden blir høyere jo senere den
tas ut, og at den fritt kan kombineres med arbeidsinntekt uten avkorting
av pensjonen. Dette ble blant annet avtalt gjennomført slik at tjenestepensjonen
ikke kompenserer for lavere årlig alderspensjon fra folketrygden,
dersom denne tas ut før man fratrer offentlig stilling.
Av Stortingets vedtak i 2005 følger det at alderspensjon
fra offentlige tjenestepensjonsordninger skal levealdersjusteres.
Det ble derfor avtalt at dette kan motvirkes ved at nivået på brutto
tjenestepensjon blir høyere dersom man kompenserer for effekten
av levealdersjusteringen ved å stå i jobb utover 67 år. Effekten
gjelder bare frem til man har fullt ut kompensert for effekten av levealdersjusteringen.
Avtalen ble fulgt opp med Prop. 107 L (2009–2010) Lov
om avtalefestet pensjon, jf. Innst. 360 L (2009–2010). I konkretisering
av avtalen i høringsnotatet og lovproposisjonen går det frem at
det ikke skal gjelde en tilsvarende begrensing for beregning av
samordningsfradraget for ytelsen fra folketrygden. Det betyr at
tjenestepensjonen reduseres for dem som står i jobb etter at de
har kompensert for effekten av levealdersjusteringen. Stortinget
fattet vedtak i tråd med departementets forslag.
Alderspensjon fra folketrygden øker jo senere
den tas ut, frem til fylte 75 år.
Offentlig tjenestepensjon garanterer for et
samlet nivå på pensjonen (66 pst. av sluttlønn pluss såkalte samordningsfordeler),
og nødvendig påslag fra tjenestepensjonsordningen blir derfor gradvis
lavere jo lenger man står i jobb. Det blir ikke utbetalt tjenestepensjon dersom
folketrygden alene sikrer det garanterte pensjonsnivået.
Reglene for levealdersjustering og samordning
av offentlig tjenestepensjon som gjaldt fra 2011 er en innstramming
sammenlignet med reglene de siste årene før pensjonsreformen.
Det er mulig å ta ut alderspensjon fra folketrygden før
man slutter i arbeid. Etter pensjonsreformen innebærer dette at
man fordeler opptjent pensjon på flere år som mottaker av pensjon,
og årlig pensjon blir derfor lavere. I tråd med avtalen fra 2009
kompenserer ikke tjenestepensjonen for at årlig pensjon fra folketrygden
blir lavere hvis den tas ut før man fratrer stillingen. Samlet årlig
pensjon, inkludert tjenestepensjon, blir derfor også lavere dersom
man tar ut alderspensjon fra folketrygden før man slutter i arbeid.
Dette gjelder ansatte både i privat og offentlig sektor.
Det spesielle for ansatte i offentlig sektor
er at for års.kull født før 1963 er tjenestepensjonen ikke fullt
ut tilpasset pensjonsreformen, med gode insentiver til å stå lenge
i arbeid. For disse garanterer tjenestepensjonsordningen for et
samlet nivå på alderspensjon fra folketrygden og fra tjenestepensjonsordningen.
Fordi utbetalt tjenestepensjon blir lav for dem som står lenge i
arbeid, og i noen tilfeller null, blir regelverket av mange oppfattet
som urimelig. Effekten har blitt omtalt som «samordningsfellen».
I avtalen fra 2018, og i Stortingets etterfølgende
lovvedtak, er det to elementer som demper effekten av den såkalte
samordningsfellen for de som fullt ut er omfattet av bruttomodellen
i offentlig tjenestepensjon og som har alderspensjon fra folketrygden
delvis opptjent etter nye regler, det vil si årskullene 1954–1962.
Det første elementet er at selv om det ble videreført såkalte
samordningsfordeler, det vil si at ikke all alderspensjon fra folketrygden
går til fradrag i tjenestepensjonen, blir deler av verdien av samordningsfordelene
videreført som et netto tjenestepensjonselement etter samordning.
Dette er særlig til gunst for dem som har lav sluttlønn, og det
sikrer at alle med offentlig tjenestepensjon som er født i 1954
eller senere får utbetalt tjenestepensjon etter samordning, også
de som står svært lenge i jobb.
Det andre elementet henger sammen med at levealdersjusteringen
er sterkere i ny alderspensjon enn i gammel alderspensjon fra folketrygden,
noe som gjør at offentlig ansatte født i 1954 må stå ett år lenger
i arbeid enn 1953-kullet for fullt ut å kompensere for levealders.justeringen.
1954-kullet har 90 pst. av pensjonen knyttet til de gamle reglene,
og for å unngå at tjenestepensjonen i størstedelen av pensjonen
blir lavere før man fullt ut har kompensert for den fulle effekten
av levealders.justeringen, ble det avtalt og senere vedtatt av Stortinget,
at effekten av det som senere har blitt omtalt som «samordningsfellen»
først slår inn når hele effekten av levealdersjusteringen er kompensert
for. Dette forlenger perioden etter 67 år der også offentlig ansatte
har insentiver til å stå lenger i arbeid, og øker samlet pensjonsnivå
for offentlig ansatte født i 1954–1962 som jobber etter å ha kompensert
for effekten av levealdersjusteringen i gammel alderspensjon. Effekten
på samlet pensjon er størst for de eldste av disse årskullene, som har
den høyeste andelen opptjent i gammel alderspensjon fra folketrygden.
Det vises til at justeringer i samordningsregelverket for
dem som er født etter 1953 var et tema i prosessen med partene i
offentlig sektor som ledet frem til avtalen 3. mars 2018.
Endringene som ble vedtatt i forbindelse med
behandlingen av Prop. 61 L (2017–2018) Endringer i lov om Statens
pensjonskasse, lov om samordning av pensjons- og trygdeytelser og
enkelte andre lover (tilpasning av alderspensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning
til alderspensjon fra folketrygden opptjent etter nye regler – levealdersjustering
og samordning), jf. Innst. 343 L (2017–2018), innebærer at offentlig
ansatte født i årskullene 1954–1962 har bedre insentiver til å fortsette
i jobb etter 67 år enn eldre årskull.
Insentivene til å jobbe etter 67 år har vært
dårlige for årskullene 1943–1953 ved at det har vært en begrenset
tid etter 67 år hvor utsatt uttak gir økt årlig samlet pensjon.
Dette er en følge av at man i 2009 ikke lyktes å bli enige om en
omlegging til et system hvor de som står lenge i jobb premieres
og i stedet avtalte å videreføre et system med små konsekvenser
for samlet pensjon ved å gå av tidlig.
Aldersgrensen i offentlig sektor er 70 år og
det er svært få som står i ordinær jobb i offentlig sektor etter
70 år. De som gjør det, jobber hovedsakelig på pensjonistvilkår
hvor en ikke meldes inn i pensjonsordningen. Slikt arbeid påvirker
derfor ikke beregningen av tjenestepensjonen, og pensjonsreglene
svekker dermed ikke arbeidsinsentivene. Å endre regelverket for
denne gruppen, vil følgelig ha en svært beskjeden effekt på arbeidstilbudet,
og ville primært gi endret pensjon for de som allerede er gått av
med pensjon. Mange av de berørte vil også ha vært pensjonister i
lang tid. Regelverket bør derfor ikke endres for personer født før
1954. Anmodningen fra Stortinget gjelder tiltak som kan styrke insentivene
til utsatt avgang. Regelendringer som primært vil gi høyere pensjon
til personer som har gått ut av arbeidslivet svarer dårlig på Stortingets
anmodning.
Mange personer født mellom 1954 og 1962 er fremdeles
i jobb, og kan velge å stå lenger dersom de får bedre uttelling
for dette. Det vurderes derfor at endret regelverk som forsterker
arbeidsinsentivene for denne gruppen vil være mer i tråd med Stortingets
anmodning. Det vises til at levealdersjusteringen virker sterkere
i ny alderspensjon enn i gammel alderspensjon, men at dette må ses
i sammenheng med at alleårsopptjeningen i ny alderspensjon bidrar
til at det er enklere å motvirke effekten av levealdersjustering
ved å stå lenger i arbeid. Offentlig ansatte født i perioden 1954–1962
er i tråd med avtalen fra 2018 og Stortingets etterfølgende vedtak,
i gradvis større grad omfattet av denne sterkere levealdersjusteringen
i ny alderspensjon fra folketrygden. Opptjening av tjenestepensjon
skjer imidlertid i sin helhet i en modell der man ikke får opptjening
utover 30 år. I tillegg er denne tjenestepensjonen en bruttopensjon, der
økt opptjening i folketrygden også gir økt samordningsfradrag, slik
at samlet årlig pensjon i hovedsak ikke påvirkes av folketrygdens
nye opptjeningsmodell. Det kan derfor argumenteres for at offentlig
ansatte født 1954–1962 får ulempene med sterkere levealdersjustering,
og at tjenestepensjonsordningen motvirker fordelene med en opptjeningsmodell
der det er enklere å kompensere for levealdersjusteringen.
Fra og med 1963-kullet vil det bli langt gunstigere
å stå i jobb til ordinær aldersgrense og utover denne. For dem som
står svært lenge i jobb, til 70 år eller lenger, blir det svært
store forskjeller i pensjonsnivåene mellom 1962- og 1963-kullet.
Å fjerne den særskilte nedre grensen på delingstallet
ved beregning av den delen av brutto alderspensjon med sterkere
levealdersjustering, det vil si den delen som levealdersjusteres
med delingstall og som samordnes med ny alderspensjon fra folketrygden,
vil styrke arbeidsinsentivene til årskullene som gradvis blir berørt av
den sterkere levealdersjusteringen. En slik regel.endring svarer
dermed på Stortingets anmodning. Dette vil innføre full fleksibilitet
etter 67 år, der tjenestepensjonen blir høyere jo senere den tas
ut, for den delen av tjenestepensjonen som er knyttet til ny alderspensjon
fra folketrygden. Med en slik løsning vil fleksibiliteten fases gradvis
inn fra og med 1954-kullet, og vil gjelde 90 pst. av pensjonen for
1962-kullet, slik at man får en gradvis overgang til de nye reglene
som gjelder fullt ut fra og med 1963-kullet.
Det er også argumenter mot en slik regelendring. Det
vedtatte regelverket er fullt og helt i tråd med eksplisitte elementer
i en inngått avtale med partene i offentlig sektor, der samtlige
parter har måttet avveie ulike hensyn og foreta prioriteringer for
å få gjennomslag. Det kan argumenteres for at det er urimelig at
det skjer lettelser i regelverket i etterkant av avtalen, uten motsvarende
innrømmelser motsatt vei. Insentivproblemene etter 67 år for årskullene
1954–1962 er beskjedne. Disse årskullene får økt samlet pensjon
ved å stå i jobb opp mot aldersgrensen i offentlig sektor.
Det har blitt lagt vekt på at mange blant 1954–1962 kullene
fortsatt står i jobb og kan forlenge sin arbeidsinnsats i offentlig
sektor dersom den pensjonsmessige uttellingen blir bedre, også i
høy alder. Etter en samlet vurdering foreslås det derfor å øke uttellingen
for den delen av tjenestepensjonen som samordnes med ny alderspensjon
fra folketrygden og som levealdersjusteres med delingstall. Det
foreslås derfor at begrensingen på justeringstallet som avledes
av delingstall oppheves.
Forslaget har ikke vært på høring. Det er vurdert
om forslaget først burde sendes på alminnelig høring før det fremmes
en lovproposisjon. En høringsrunde vil forsinke ikrafttredelse av
endringsforslaget. Videre vurderes det at saken er godt opplyst
gjennom tidligere behandlinger på Stortinget og at det derfor kan
forsvares at forslaget ikke har vært sendt på høring. De som berøres
av forslaget vil entydig få høyere samlet pensjon enn med gjeldende
regler. Dette taler også for at lovforslaget kan fremmes uten en
høring.
Departementet er også bedt om å vurdere kravet
til innbetaling av premie fra det tidspunkt den enkelte har kompensert
for levealdersjusteringen, jf. vedtak 238.
Innbetalt medlemspremie til offentlig tjenestepensjonsordning
dekker langt mer enn det som bidrar til høyere alderspensjon, blant
annet uføredekning og etterlattedekning. Det er i dag ingen differensiering
av medlemspremien etter hvor stor del av inntekten som bidrar til
økt tjenestepensjon. Tjenestepensjonen gir et mye høyere bidrag
i årlig opptjening for høye inntekter enn for lave inntekter. Det
er også mange som har full opptjening i bruttoordningen lenge før
fylte 67 år. For dem som har full opptjening, får man ingen pensjonsmessig
uttelling av å utsette uttaket av pensjon etter fylte 62 år. Endelig
vil de som ikke har full opptjening likevel ha pensjonsmessig uttelling
også etter at de har kompensert for levealdersjusteringen. Å knytte
kravet til premiebetaling til hvorvidt det er kompensert for levealdersjusteringen
eller ikke, vil altså være svært lite målrettet dersom formålet
er at det ikke skal betales medlemspremie for tjenestetid som ikke
bidrar til økt alderspensjon. Det vil også gjøre regelverket mer
komplisert. Regelverket for innbetaling av premie bør derfor ikke
endres.
Det vises til lovforslaget:
-
lov om Statens pensjonskasse
§ 24 tredje ledd tredje punktum
-
lov om pensjonsordning for apotekvirksomhet
mv. § 8 a tredje ledd tredje punktum
-
lov om pensjonsordning for sykepleiere
§ 10 a tredje ledd tredje punktum
-
lov om pensjonsordning for Stortingets
ombudsmann for forvaltningen § 2 fjerde ledd nytt andre punktum
-
lov om tillegg til lov 28. juli 1949 om
Statens pensjonskasse § 3 andre ledd nytt andre punktum.
Det foreslås at loven trer i kraft
fra den tid Kongen bestemmer. Det legges opp til at endringen trer
i kraft så raskt som mulig og med virkning fra 1. januar 2023.