Bakgrunn

DSS skal levere sikre og effektive fellestjenester med riktig kvalitet til departementene. DSS organiserer departementenes innkjøpstjeneste og inngår fellesavtaler for departementsfellesskapet. DSS er underlagt Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet.

Rammeavtalen om formidling av IKT-konsulenttjenester ble inngått med ProData Consult AS, som senere endret navn til emagine A/S. Avtalen hadde en varighet på to år med mulighet til å forlenge avtalen ett år om gangen inntil to ganger. Avtalen var en fellesavtale som hele departementsfellesskapet, DSS, Statsministerens kontor, Regjeringsadvokaten, 22. juli-senteret, Direktoratet for utviklingssamarbeid (Norad) og Norsk senter for utviklingsarbeid (Norec) kunne bruke. Virksomhetene var enten omfattet av avtalen eller hadde opsjon for tiltredelse.

Revisjonsobjektene i revisjonen er DSS som eier og forvalter av rammeavtalen. Andre revisjonsobjekter er de departementene og virksomhetene som har kjøpt gjennom avtalen etter at de fikk informasjon om at rammeavtalens maksimale verdi var overskredet.

Ifølge konkurransegrunnlaget var formålet med anskaffelsen å etablere en ny rammeavtale for konsulentformidlingstjenester innenfor fagområdet IKT. Avtalen ble inngått med en total verdi på 600 mill. kroner. Gjennom rammeavtalen er det kjøpt IKT-tjenester til flere prosjekter, blant annet Program Felles IKT i staten, og driftsrelaterte oppgaver internt i virksomhetene.

Figur 2 i Dokument 3:16 viser hvordan rammeavtalen med konsulentmegleren emagine A/S fungerer i praksis. Konsulentmegleren er et mellomledd mellom den som trenger en konsulent, og konsulenten som tilbyr tjenesten. Kunden er den som gjør avrop (kjøper) på avtalen.

I november 2024 kunngjorde DSS en ny konkurranse for å anskaffe en ny rammeavtale for formidling av IKT-konsulenttjenester. Kontrakten ble tildelt emagine A/S med en maksimal verdi på 1,2 mrd. kroner. Avtalen ble inngått av Departementenes digitaliseringsorganisasjon (DIO) og trådte i kraft 25. januar 2025.

Første gang DSS inngikk en fellesavtale om konsulentkjøp med en konsulentmegler, var i 2018. Avtalen ble inngått med Bragd Consulting Network AS. Avtalen skulle vare til 9. juli 2022, men måtte utlyses på nytt fordi den var i ferd med å overstige rammeavtalens maksimale verdi. Konkurransen ble utlyst med en estimert verdi på 240 mill. kroner. Det ble kjøpt for 216 885 526 kroner gjennom avtalen. Ifølge dokumentasjon fra DSS kan tallet være høyere, da timer for januar 2022 ikke er mulig å hente ut.

Riksrevisjonen viser til at Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité har i sin innstilling til en tidligere revisjon om rammeavtaler i forsvarssektoren understreket at budsjettmidlene må brukes på en måte som sikrer tillit til offentlige anskaffelser. Videre uttaler komiteen at virksomhetene må sørge for nødvendige systemer og rutiner for å sikre at rammeavtaler blir brukt som de er tiltenkt, og at prinsippene i anskaffelsesloven blir etterlevd.

Konklusjoner

Hovedkonklusjon

DSS har ikke fulgt opp at forbruket gjennom rammeavtalen for formidling av IKT-konsulenttjenester er innenfor maksimal verdi. Overskridelsen utvider kontraktens omfang med 31 pst.

Flere brukere har kjøpt gjennom rammeavtalen etter at det ble kjent at den maksimale verdien var overskredet.

Etter Riksrevisjonens vurdering framstår overskridelsen som betydelig og kan bryte med formålet og grunnleggende prinsipper i anskaffelsesregelverket.

Konklusjonen bygger på følgende hovedfunn:

• Det er gjort avrop for 187 mill. kroner utover avtalens maksimale verdi.

• Som avtaleeier har ikke DSS fulgt opp at det totale forbruket gjennom rammeavtalen overholder maksimal verdi.

• Flere av brukerne fortsatte å gjøre avrop (kjøpe) på rammeavtalen etter at de fikk beskjed om at videre avrop kan være i strid med anskaffelsesregelverket.

Overordnet vurdering: Ikke tilfredsstillende

Riksrevisjonen mener det ikke er tilfredsstillende at DSS ikke har fulgt opp at totalt forbruk på rammeavtalen er innenfor avtalens maksimale verdi.

Det er gjort avrop på avtalen for 787 mill. kroner, noe som er 187 mill. kroner utover avtalens maksimale verdi på 600 mill. kroner. Overskridelsen av avtalens maksimale verdi framstår etter Riksrevisjonens vurdering som betydelig og kan bryte med anskaffelseslovens grunnleggende prinsipper om konkurranse, likebehandling og forutberegnelighet. Som avtaleeier har DSS et ansvar for dette. Ansvaret innebærer blant annet å sørge for løpende oversikt over det totale forbruket gjennom rammeavtalen og gi brukerne av avtalen nødvendig informasjon slik at de ikke bryter regelverket.

Det er ikke tillatt å gjøre endringer i en avtale dersom den fører til at den blir vesentlig forskjellig fra den opprinnelige avtalen. Det offentlige skal opptre med integritet, slik at allmennheten har tillit til offentlige anskaffelser, jf. anskaffelseslovens formålsparagraf. Riksrevisjonen mener overskridelsen av maksimal verdi for denne rammeavtalen bryter med anskaffelseslovens grunnleggende prinsipper og at dette kan bidra til å svekke allmennhetens tillit til offentlig forvaltning.

Det er heller ikke tilfredsstillende at flere departementer og virksomheter har kjøpt for 130 mill. kroner gjennom avtalen etter at de ble kjent med at avtalens maksimale verdi var overskredet. De som fortsetter å kjøpe når avtalens maksimale verdi er oversteget, er ikke lojale overfor avtalens betingelser og bidrar til brudd på anskaffelseslovens formål og grunnprinsipper.

Utdyping av konklusjoner

Det er kjøpt tjenester for 187 mill. kroner over rammeavtalens maksimale verdi på 600 mill. kroner. Overskridelsen utvider kontraktens omfang med 31 pst.

Etter Riksrevisjonens oppfatning framstår overskridelsen som betydelig og kan bryte med formålet og grunnleggende prinsipper i anskaffelseslovgivningen. Anskaffelsesregelverket skal bidra til at det offentlige har en effektiv bruk av samfunnets ressurser og opptrer med integritet, slik at allmennheten har tillit til offentlige anskaffelser. Dette skjer gjennom å sikre blant annet konkurranse, likebehandling og forutberegnelighet. Dersom kontraktsverdien i den opprinnelige konkurransen hadde vært 187 mill. kroner høyere, kunne det ha ført til at andre leverandører potensielt ville ha deltatt i konkurransen. Det kan videre reises spørsmål om en overskridelse på til sammen 187 mill. kroner har endret kontraktens økonomiske balanse til fordel for leverandøren.

Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet har i sin tilbakemelding til utkastet til rapporten stilt spørsmål om overskridelsen utgjør en vesentlig endring av kontrakten. Departementet mener at om en endring skal ansees som vesentlig, må avgjøres etter en konkret vurdering. Videre har departementet vist til at vesentlighetskravet må tolkes i lys av anskaffelsesforskriften § 28-1 første ledd bokstav c og d, som i gitte situasjoner aksepterer overskridelser på opptil 50 pst. Riksrevisjonen er enig med departementet i at det må foretas en konkret vurdering av hvorvidt det foreligger en vesentlig endring av kontraktens verdi. Riksrevisjonen fastholder at en overskridelse på over 30 pst. framstår som betydelig. Grensen på 50 pst. i de nevnte bestemmelser kan i denne sammenheng ikke være avgjørende. Riksrevisjonen kan heller ikke se at bestemmelsen kommer til direkte anvendelse i dette tilfellet.

Det er gjort avrop for 187 mill. kroner utover avtalens maksimale verdi

DSS har plikt til å gjøre realistiske beregninger av, og sette en maksimal verdi for rammeavtalene de inngår, jf. anskaffelsesforskriften § 5-4. Maksimal verdi skal oppgis i kunngjøringen. Rammeavtalen er oppbrukt og gjelder ikke lenger når den angitte maksgrensen er nådd.

Kontraktsvilkårene i rammeavtalen kan ikke endres vesentlig ved tildeling av kontrakter. Avrop over den fastsatte verdien vil kunne innebære at kontrakten endres vesentlig, dersom avropene utvider kontraktens omfang betydelig, jf. anskaffelsesforskriften § 26-1 femte ledd og § 28-2 bokstav c. Ifølge anskaffelsesforskriften er en endring også vesentlig dersom den gjelder nye betingelser som ville ført til at andre leverandører kunne deltatt i konkurransen, eller den endrer kontraktens økonomiske balanse til fordel for leverandøren, jf. § 28-2 bokstav a og b.

I kunngjøringen av konkurransen opplyste DSS at rammeavtalen hadde en estimert verdi på 600 mill. kroner. DSS har beregnet at avtalens maksimale verdi ble overskredet en gang i perioden mellom 9. og 15. september 2024, syv måneder før avtaleperioden var utløpt.

Rapportering fra leverandøren per 6. mai 2025 viser at det totale forbruket gjennom rammeavtalen er 786 568 144 kroner. Det betyr at det er brukt 31 pst. over avtalens maksimale verdi. Riksrevisjonen viser til at avtalens verdi er oversteget med over 186 mill. kroner. Dette er beløp som kunne vært konkurranseutsatt. Det er også et spørsmål om overskridelsen har endret kontraktens økonomiske balanse til fordel for leverandøren av rammeavtalen.

Som avtaleeier har ikke DSS fulgt opp at det totale forbruket gjennom rammeavtalen overholder maksimal verdi

Som avtaleeier og forvalter av rammeavtalen må DSS ha en internkontroll som bidrar til å sikre at avtalens maksimale verdi ikke overskrides. Internkontrollen må innrettes med tanke på at det er mange som kan gjøre avrop (kjøpe) på avtalen. DSS må holde oversikt over forbruket og sørge for at brukerne har tilstrekkelig informasjon til å følge opp at forbruket deres er innenfor avtalens maksimale verdi.

I januar 2023 observerte DSS at forbruket gjennom avtalen tilsa at de måtte gjennomføre en ny konkurranse før det hadde gått fire år, dersom forbruket var det samme framover. Til tross for dette ble det ikke innhentet hyppigere informasjon om totalt forbruk eller utarbeidet prognoser for framtidig forbruk gjennom avtalen. DSS fulgte heller ikke opp at leverandøren rapporterte i tråd med kravene som var fastsatt i avtalen. DSS etablerte ikke en styringsgruppe, slik det var forutsatt i avtalen med leverandøren, og gjennomførte ikke kontraktsoppfølgingsmøtene i henhold til avtalen. Dette viser at DSS ikke brukte de mulighetene de hadde til å få tilstrekkelig informasjon om forbruket gjennom avtalen.

DSS ble i januar 2024 kjent med at 60 pst. av avtalens verdi var brukt. Rapport over forbruk for april 2024 viste at det dette hadde økt til 77 pst. Da DSS ble kjent med at over 77 pst. av rammen var brukt, satte de ikke i gang med forberedelser for å utlyse ny rammeavtale. De ga heller ikke informasjon til brukerne av avtalen om hvor stort forbruket var, og at det kunne bli behov for å begrense avrop.

I august 2024 startet DSS arbeidet med å utlyse en ny konkurranse. Ifølge DSS er dette et arbeid som vanligvis tar mellom seks og tolv måneder. Allerede i september ble rammeavtalens maksimale verdi overskredet. Den 13. oktober 2024 ble DSS orientert av leverandøren om at forbruket var 624 mill. kroner, 24 mill. kroner over rammeavtalens maksimale verdi. Den 21. oktober 2024 orienterte DSS brukerne om at forbruket gjennom avtalen overstiger det kunngjorte omfanget.

DSS har ikke skaffet seg tilstrekkelig informasjon om forbruket gjennom avtalen. DSS har heller ikke sørget for at brukerne er tilstrekkelig orientert om utviklingen i det totale forbruket gjennom avtalen. Først i oktober 2024, ca. en måned etter at rammeavtalens verdi var overskredet, ble brukerne orientert.

Etter Riksrevisjonens vurdering har ikke DSS som avtaleeier og forvalter av avtalen hatt en oppfølging av avtalen som hindret at forbruket gjennom rammeavtalen gikk utover avtalens maksimale verdi. DSS har som en del av sin internkontroll etablert rutiner for kontraktsoppfølging. Revisjonen viser at DSS ikke har fulgt denne rutinen i sin oppfølging av denne avtalen. DSS har heller ikke brukt avtalens vilkår for å sikre en god kontraktsoppfølging.

Flere av brukerne fortsatte å gjøre avrop (kjøpe) på rammeavtalen etter at de fikk beskjed om at videre avrop kan være i strid med anskaffelsesregelverket

Brukerne av avtalen skal tildele kontrakter på grunnlag av kontraktsvilkårene i rammeavtalen. De tildelte kontraktene kan ikke innebære vesentlige endringer i kontraktsvilkårene for rammeavtalen. Kjøp utover rammeavtalens maksimale verdi kan medføre vesentlige endringer i kontraktsvilkårene.

Revisjonen viser at informasjon om totalt forbruk gjennom avtalen ikke var lett tilgjengelig for andre brukere enn DSS. Som avtaleeier orienterte ikke DSS brukerne av avtalen om utviklingen i totalforbruket, og detaljer om forbruket var heller ikke tilgjengelig for brukerne i leverandørens kundeportal. Uten informasjon om totalforbruket hadde ikke brukerne mulighet til å sette inn tiltak for å hindre at rammeavtalens maksimale verdi ble overskredet.

Forsvarsdepartementet er det departementet som har brukt avtalen mest. Departementet har kjøpt for 360 mill. kroner, som er 60 pst. av avtalens maksimale verdi. Verken Forsvarsdepartementet eller de andre brukerne har etterspurt informasjon om forbruket gjennom avtalen.

Brukerne fikk først beskjed om forbruket gjennom avtalen etter at den hadde overskredet maksimal verdi, i oktober 2024. DSS orienterte brukerne av avtalen om at videre avrop på rammeavtalen ville være i strid med anskaffelsesregelverket og vil anses som ulovlig direkteanskaffelse. I tillegg orienterte DSS om alternative rammeavtaler som kunne benyttes fram til ny avtale var etablert. Men de sa også at den enkelte virksomhet må vurdere sitt behov opp mot denne risikoen. Riksrevisjonen mener at DSS har gitt uklare signaler om det er anledning til å benytte avtalen etter at den hadde overskredet maksimal verdi. Riksrevisjonen mener likevel at brukerne må ha et selvstendig ansvar for å unngå å gjøre avrop på avtalen når de fikk vite at den var overskredet. DSS, DIO, Forsvarsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet og Utenriksdepartementet fortsatte å bruke avtalen etter at de fikk vite at forbruket hadde overskredet avtalens maksimale verdi. Riksrevisjonens estimater viser at det er ført utgifter på avtalen for 130 mill. kroner etter 21. oktober 2024.

Det er Forsvarsdepartementet som har de største utgiftene med 63 mill. kroner, etter at det ble kjent at avtalen var oversteget maksimal verdi. DSS og DIOs utgifter er til sammen 35 mill. kroner, og Utenriksdepartementets utgifter er 31 mill. kroner. De begrunner at videre avrop på avtalen var nødvendig for å videreføre kritisk bistand og unngå forsinkelser i prosjekter, blant annet program for felles-IKT, for å ivareta sikkerhet og for å unngå tap av omdømme.

Avrop over avtalens fastsatte verdi er ikke tillatt dersom avropene utvider kontraktens omfang betydelig. Etter Riksrevisjonens vurdering er overforbruket gjennom avtalen betydelig. De som fortsetter å kjøpe gjennom avtalen når de har fått informasjon om at avtalens maksimale verdi er overskredet, kan bidra til at kontraktsvilkårene blir vesentlig endret og at anskaffelsesregelverket brytes.

Anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet følger opp at Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon og Departementenes digitaliseringsorganisasjon har rutiner som ivaretar en god oppfølging av rammeavtaler. Dette er spesielt viktig når det gjelder felles rammeavtaler som flere kan benytte.

Riksrevisjonen anbefaler at Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon og Departementenes digitaliseringsorganisasjon

• etablerer en løpende kontraktsoppfølging av felles rammeavtaler som bidrar til å sikre at påløpte og framtidige kostnader på avtalen er innenfor avtalens maksimale verdi

• lager prognoser for framtidige avrop for å vurdere utlysning av en ny rammeavtale i tilstrekkelig tid før avtalens maksimale verdi vil bli nådd

Riksrevisjonen anbefaler også at Forsvarsdepartementet, Utenriksdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet ved kjøp gjennom rammeavtaler unngår å gjøre avrop når den maksimale verdien er nådd.

Statsrådenes svar

Dokument 3:16 (2024–2025) Riksrevisjonens undersøkelse av oppfølging av forbruk gjennom rammeavtalen for formidling av IKT-konsulenttjenester inngått av DSS i 2022 ble oversendt statsrådene i Digitalisering- og forvaltningsdepartementet, Forsvarsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet og Utenriksdepartementet til uttalelse. Statsrådenes svar følger i vedlegg 2 til 5 til Riksrevisjonens dokument.

Riksrevisjonens uttalelse til statsrådenes svar

Riksrevisjonen har sluttmerknad til svarene fra tre av statsrådene.

Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet og Forsvarsdepartementet

Statsrådene viser til at Riksrevisjonen vurderer overforbruket på avtalen som betydelig, med henvisning til anskaffelsesforskriften § 28-2 bokstav c. De viser til at anskaffelsesforskriften § 28-1, om tillatte endringer i kontrakten, må inngå i vurderingen av om overskridelsen i rammeavtalen er ulovlig.

Riksrevisjonen er av den vurdering at de tillatte endringene etter forskriftens § 28-1 ikke kommer til anvendelse i denne saken.

Riksrevisjonen viser til at det er kjøpt tjenester for 187 mill. kroner over rammeavtalens maksimale verdi på 600 mill. kroner. Overskridelsen utvider kontraktens omfang med 31 pst. Etter Riksrevisjonens vurdering framstår overskridelsen som betydelig og kan bryte med formålet og grunnleggende prinsipper i anskaffelsesregelverket.

Utenriksdepartementet

Statsråden viser til at anskaffelsesforskriften gir åpning for å gjøre avrop på inntil 10 pst. av den opprinnelige kontraktsverdien, selv om avtalens maksimale verdi er nådd, jf. anskaffelsesforskriften § 28-1. Ifølge statsråden ble kun absolutt nødvendige avrop gjennomført. Han stiller derfor spørsmål ved Riksrevisjonens konklusjon om at de som fortsetter å kjøpe tjenester når avtalens maksimale verdi er oversteget, ikke er lojale overfor avtalens betingelser og bidrar til brudd på anskaffelseslovens formål og grunnprinsipper.

Riksrevisjonen viser til at departementene samlet overskred kontraktens omfang med 187 mill. kroner. Dette tilsvarer 31 pst. av kontraktens opprinnelige verdi. Det er i denne sammenhengen Riksrevisjonens konklusjon må leses.