Sammendrag

Skolen skal legge til rette for læring for alle elever og stimulere den enkeltes motivasjon, lærelyst og tro på egen mestring. Skolen skal gi alle elever likeverdige muligheter til læring og utvikling, uavhengig av deres forutsetninger. Læremidler er noe norske skoleelever bruker hver dag, og er viktig for undervisningen. Tilgangen på og bruken av læremidler kan påvirke elevenes motivasjon og kompetanse.

Inntil sommeren 2000 godkjente staten innholdet og kvaliteten i læremidlene gjennom vurderinger i et nasjonalt læremiddelsenter. Den sentrale godkjenningsordningen ble avskaffet blant annet for å redusere den politiske styringen av innholdet i skolen, for å gi lærere og elever større påvirkning, for å stimulere til mangfold og valgfrihet, og for å legge bedre til rette for at undervisningen kunne tilpasses behovene til den enkelte skolen og eleven. Den enkelte skoleeieren, det vil si kommunene og fylkeskommunen i den offentlige skolen, fikk dermed et større ansvar for å vurdere kvaliteten på læremidlene som skolene skal ta i bruk.

Bakgrunnen for undersøkelsen var tegn på at det ikke var lagt godt nok til rette for å sikre nødvendige læremidler etter opplæringslova. Det var blant annet indikasjoner på at skoleeierne ikke har fornyet mange av læremidlene i forbindelse med innføring av nye læreplaner.

Målet med undersøkelsen har vært å belyse om skoleeierne og de statlige myndighetene legger til rette for at elever og lærere i grunnskolen og den videregående skolen har nødvendige læremidler. Undersøkelsen omfatter perioden 2018–2024. Statlig økonomisk støtte til læremidler i dette tidsrommet er sammenlignet med perioden 2007–2009, det vil si i forbindelse med Kunnskapsløftet i 2006.

Problemstillinger

Undersøkelsen har belyst følgende problemstillinger:

  1. I hvilken grad får alle elever nødvendige læremidler?

  2. I hvilken grad sørger skoleeierne og de statlige myndighetene for finansiering som sikrer at skolene har nødvendige læremidler?

  3. I hvilken grad legger skoleeierne og de statlige myndighetene til rette for pedagogisk bruk av digitale læremidler i skolen?

Undersøkelsen har tatt utgangspunkt i Stortingets vedtak og forutsetninger. Særlig sentrale er:

  • opplæringslova

  • Innst. 442 L (2022–2023) Innstilling fra utdannings- og forskningskomiteen om Lov om grunnskoleopplæringa og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova). Utdannings- og forskningskomiteen.

  • Innst. 19 S (2016–2017) Innstilling fra kirke-, utdannings- og forskningskomiteen om Fag – Fordypning – Forståelse. En fornyelse av Kunnskapsløftet. Kirke-, utdannings- og forskningskomiteen.

Problemstillingene er belyst gjennom

  • intervjuer med blant annet interesseorganisasjoner, læremiddelprodusenter, arbeidslivsorganisasjoner og statlige myndigheter

  • spørreundersøkelser til lærere, skoleledere og skoleeiere

  • kvantitative data

  • relevant dokumentasjon og sekundærdata

Alle kommuner og fylkeskommuner fikk skoleeierundersøkelsen. Det ble trukket tilfeldig 1 000 grunnskoler til lærerundersøkelsen og 1 000 skoleledere i grunnskolen til skolelederundersøkelsen. I videregående skole var spørreundersøkelsene rettet til alle lærere og skoleledere.

Spørreundersøkelsen til lærere er besvart av 2 356 lærere i grunnskolen og 1 758 lærere i videregående skole. Det er svar fra 288 skoleledere i grunnskolen og 101 skoleledere i videregående skole.

Analysene av hvem som har svart på lærerundersøkelsen, tyder på at de grunnskolelærerne som svarte på spørreundersøkelsen, er svært lik populasjonen (alle som underviser i grunnskolen), og at spørreundersøkelsen dermed gir et godt bilde av hva lærerne mener om læremiddelsituasjonen. Lærerne i videregående skole som har svart på undersøkelsen, skiller seg noe fra populasjonen. Disse skjevhetene ser imidlertid ikke ut til å påvirke resultatene vesentlig.

Rapporten ble forelagt Kunnskapsdepartementet ved brev 11. april 2025. Departementet har i 16. mai 2025 gitt kommentarer til rapporten. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i rapporten og i Riksrevisjonens dokument.

Rapporten, riksrevisorkollegiets oversendelsesbrev til departementet 4. juni 2025 og statsrådens svar til Riksrevisjonen 19. juni 2025 følger som vedlegg til Riksrevisjonens dokument.

Konklusjoner

  • Elever og lærere mangler læremidler i skolen. Manglene er størst i grunnskolen.

  • Finansieringen av læremidler er ikke godt nok tilpasset behovene i skolen.

  • Statlige tilskudd har vært lite forutsigbare og fleksible. Skoleeierne fikk mindre økonomisk støtte fra staten enn sist det var endringer i læreplanene.

  • Skoleeierne har i ulik grad sørget for at skolene har de læremidlene de trenger.

  • Elever med særskilte behov for tilrettelegging har ikke god nok tilgang på tilpassede læremidler.

  • Det er ikke lagt tilstrekkelig til rette for en god pedagogisk bruk av digitale læremidler.

  • Skoleeierne mangler støtte til vurdering av personvern, informasjonssikkerhet og universell utforming.

Overordnet vurdering

Ikke tilfredsstillende.

Det er ikke tilfredsstillende at elever og lærere mangler læremidler i skolen.

Skoleeierne kjøper ikke inn læremidler og utstyr som dekker skolenes behov. Det gjør at elevene får ulike forutsetninger for læring, og fører til at lærerne bruker unødvendig mye tid på å kompensere for manglende læremidler.

Kunnskapsdepartementet sørger ikke for at det produseres læremidler som dekker behovene til alle elever i alle fag. Det gjelder særlig tilrettelagte læremidler og læremidler til elever i flere yrkesfag og fag med få elever på landsbasis.

Anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler Kunnskapsdepartementet å:

  • følge opp mangelen på læremidler og de store forskjellene i hva elever og lærere har tilgang på, og vurdere om det er behov for ytterligere statlige tiltak

  • iverksette tiltak som bedrer tilgangen på læremidler i yrkesfag og fag med få elever

  • iverksette tiltak som sørger for tilrettelagte læremidler for elever som har behov for det

  • fortsette arbeidet med nasjonal støtte til skoleeiernes vurderinger av om læremidlene ivaretar krav til personvern, informasjonssikkerhet og universell utforming

  • sørge for mer kunnskap om bruk av trykte og digitale læremidler i skolen og hvordan læremiddelbruken påvirker elevenes læring

  • iverksette tiltak for at staten på en bedre måte kan formidle til lærere og skoler

    • veiledningsmateriell

    • kompetansetiltak

    • forskning om læremiddelbruk

Statsrådens svar

Dokument 3:17 (2024–2025) Riksrevisjonens undersøkelse av læremidler i grunnskoler og videregående skoler ble oversendt statsråden i Kunnskapsdepartementet til uttalelse. Statsrådens svar følger som vedlegg 2 til Riksrevisjonens dokument.

Riksrevisjonens uttalelse til statsrådens svar

Riksrevisjonen har ingen ytterligere merknader.

Neste kapittel