Innledning

I Dokument 12 (2023–2024) er det fremsatt tre grunnlovsforslag om endring i Grunnloven § 121, som regulerer hvordan Stortinget treffer grunnlovsvedtak.

Det er tre alternative forslag til endringer i § 121. Forslagene bygger på Dokument 18 (2023–2024) og har til felles at grunnlovsvedtak skal forutsette to behandlinger i Stortinget. De innebærer at grunnlovsforslag først skal behandles av Stortinget i samme valgperiode som forslaget ble fremsatt, og deretter i den påfølgende valgperioden, hvor det som i dag skal kreves to tredjedels flertall for grunnlovsvedtak. Etter den gjeldende ordningen i Grunnloven § 121 behandles grunnlovsforslag kun én gang, først i valgperioden etter at forslaget ble fremsatt.

Komiteen mener at de tre forslagene hører sammen, og velger derfor å behandle dem i en felles innstilling, jf. Stortingets forretningsorden § 31 fjerde ledd. Stortinget må likevel ta stilling til hvert enkelt grunnlovsforslag for seg.

Komiteens behandling

Komiteen har avholdt skriftlig høring i saken og har vurdert innkomne høringsinnspill. Det vises videre til at det ble avholdt skriftlig og muntlig høring da komiteen behandlet Rapport fra Utvalget til å utrede prosedyren for grunnlovsendringer inntatt i Dokument 18 (2023–2024), jf. Innst. 445 S (2023–2024). Komiteen har også vurdert disse høringsinnspillene som ledd i behandlingen av saken.

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Ronny Aukrust, Erik Hager, Sverre Myrli og Kari Baadstrand Sandnes, fra Fremskrittspartiet, lederen Per-Willy Amundsen, Pål Morten Borgli, Lars Rem og Aina Stenersen, fra Høyre, Ove Trellevik, fra Sosialistisk Venstreparti, Lars Haltbrekken, fra Senterpartiet, Geir Pollestad, fra Rødt, Hege Bae Nyholt, fra Miljøpartiet De Grønne, Julie E. Stuestøl, og fra Kristelig Folkeparti, Jonas Andersen Sayed, viser til at det er fremmet tre forslag om endring av Grunnloven § 121.

Komiteen viser til at Grunnloven § 121 gir Stortinget myndighet til å endre, tilføye og oppheve bestemmelser i Grunnloven, samt endre og oppheve regler med grunnlovs rang som ikke følger direkte av Grunnloven. Bestemmelsen må sammenholdes med Grunnloven §§ 73 og 76, om krav til deltakelse ved Stortingets behandling av grunnlovsforslag, og om retten til å fremme grunnlovsforslag.

Komiteen viser til at vedtaksprosedyren etter § 121 innebærer at et grunnlovsforslag først kan vedtas etter et påfølgende stortingsvalg. For å endre Grunnloven er Stortinget dermed avhengig av folket i valg. Om betydningen av dette vil komiteen vise til Dokument 18 (2023–2024) Rapport fra Utvalget til å utrede prosedyren for grunnlovsendringer, s. 5:

«Det prinsipielt viktigste elementet i Grunnloven § 121 er at den fastslår hvem som har den konstituerende makt, altså makten til å fastsette Grunnlovens innhold. Dette gjenspeiler suvereniteten i staten. Det er den konstituerende makt, gjennom retten til å gi og endre Grunnloven, som autoriserer de respektive statsorganene til å utøve offentlig makt. Grunnloven § 121 har med dette en overordnet maktfordelingsfunksjon. Til forskjell fra grunnlovsbestemmelser som fordeler makt horisontalt mellom de konstituerte statsmaktene, fordeler § 121 makten vertikalt mellom den konstituerende (konstitusjonsendrende) og de konstituerte statsmaktene. At det er Stortinget som vedtar grunnlovsendringer, sammenholdt med kravet om mellomliggende valg, innebærer at det er folket i valg som er den konstituerende makt. Dette er igjen forfatningens fremste uttrykk for folkesuverenitetsprinsippet.

(...)

At det er folket i valg som på denne måten har avgjørende innflytelse på hvorvidt Grunnloven skal endres, medfører at folket er overordnet konstitusjonen og staten. Dermed er det også folket som legitimerer Grunnlovens funksjon og formelle status.»

Komiteen mener at ivaretakelsen av folkesuverenitetsprinsippet gjennom kravet om mellomliggende valg hviler på to sentrale forutsetninger. For det første må velgerne før valget kunne gjøre seg godt kjent med grunnlovsforslagene og forstå hva de går ut på. For det andre må det være en viss forutsigbarhet om hvordan bruken av stemmeretten vil kunne påvirke om et forslag blir vedtatt eller ikke.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Senterpartiet, er enige i at det med dagens bestemmelser til en viss grad kan hevdes at det er liten debatt og oppmerksomhet om grunnlovsforslag når de fremmes. Flertallet er også enig i at det kan hevdes at grunnlovsforslag i dag kan fremmes og vedtas uten forutgående utredning, i motsetning til andre lovforslag. Samtidig er flertallet usikre på om dette er et så stort problem som enkelte hevder. Med et eventuelt nytt – og relativt komplisert – regelverk for grunnlovsendringer har en ingen garanti for at det blir mer offentlig debatt om grunnlovsforslagene. I den forbindelse viser flertallet til at Stortinget de siste årene har forsøkt å legge til rette for debatt om grunnlovsforslag i den perioden forslagene fremmes – både i Stortinget i plenum og i form av ulike seminarer – uten at det har vært særlig stor interesse for det.

Etter flertallets syn kan det stilles spørsmål ved argumentet om at grunnlovsforslag er lite utredet før de fremsettes. Endringer av Grunnloven på viktige områder har etter flertallets vurdering skjedd etter påfølgende grundige prosesser, som offentlige utredninger eller lignende utredninger. Her kan nevnes endringer i Grunnloven om forholdet kirke–stat, om menneskerettighetene, og om valg. Også da det ble foretatt språklige endringer i Grunnloven, ble det gjort et grundig arbeid på forhånd av fagekspertise. Dessuten kan Stortinget når som helst innhente de opplysninger og utredninger de måtte ønske, også når det gjelder grunnlovsforslag, både fra regjeringen og andre.

Flertallet mener dagens regler for endring av Grunnloven i det alt vesentligste har fungert bra. Dagens regler er svært enkle; grunnlovsforslag fremmes i ett av de tre første årene den ene stortingsperioden, ligger så over et stortingsvalg, og behandles deretter i ett av de tre første årene i den påfølgende stortingsperioden, og der må forslaget få to tredjedels flertall for å bli vedtatt. Et nytt regelverk for endring av Grunnloven vil bli mer komplisert, og etter flertallets syn må en derfor ut fra en helhetsvurdering, der ulike forhold veies opp mot hverandre, vurdere om det er ønskelig å foreta til dels store endringer i Grunnloven.

Etter flertallets syn skal ikke Grunnloven endres uten at det er høyst påkrevet, og dessuten skal det ikke være for lett å endre Grunnloven. Uansett hvilke bestemmelser som ligger til grunn for regulering av endring av Grunnloven, er det viktig at et grunnlovsforslag ligger over et stortingsvalg, og at det kreves to tredjedels flertall for at grunnlovsforslag skal bli vedtatt.

Flertallet mener videre at dersom en skal vedta et nytt regelverk, er grunnlovsforslag 14, som bygger på Andersen-utvalgets innstilling, et langt bedre forslag enn grunnlovsforslag 15. Med forslag 15 vil alle grunnlovsforslag som fremmes, bli behandlet den påfølgende perioden, uansett hva slags flertall de oppnår ved behandlingen den første perioden, og en kan da stille spørsmål ved hva som er poenget med en slik endring.

Flertallet registrerer at fra flere av dem som tar til orde for å endre Grunnlovens bestemmelser for fremsettelse av grunnlovsforslag, argumenteres det med at en svakhet ved dagens regelverk er at grunnlovsforslag ikke er tilstrekkelig utredet. Når så Andersen-utvalget, som var bredt sammensatt med tung representasjon fra politiske og akademiske miljøer, utredet og la frem et gjennomarbeidet forslag til grunnlovsendring, ønsker flere av dem som tar til orde for at grunnlovsforslag må utredes bedre, å se bort fra dette, og i stedet fremme grunnlovsforslag 15, som ikke er utredet.

Flertallet er av den oppfatning at endringer av Grunnloven på et så viktig område som prosedyren for grunnlovsendringer bør bygge på bred enighet blant Stortingets partier. Flertallet registrerer at det ikke er bred enighet om et nytt regelverk for prosedyren for grunnlovsendringer.

Flertallet vil følgelig, etter en samlet vurdering, verken støtte grunnlovsforslag 14, 15 eller 40.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Rødt, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti viser til at det over lang tid har blitt påpekt svakheter ved endringsprosedyren i Grunnloven § 121. Stortinget behandlet blant annet spørsmålet i 1926 og 1956. Under komitébehandlingen i 1956 ble det omtalt som en «stor svakhet» at grunnlovsforslag ikke blir stortingsbehandlet i samme valgperiode som forslagene blir fremsatt, i tillegg til den endelige behandlingen etter valget.

Da som nå har det særlig blitt vist til at fremgangsmåten etter § 121 ikke sikrer et godt nok utrednings- og beslutningsgrunnlag for behandlingen av forslagene i Stortinget, og at prosessen medfører at det i praksis kan være svært vanskelig, og i noen tilfeller umulig, for folket i valg å ta informerte beslutninger om grunnlovsforslag. Gjennomgående har det særlig blitt ansett som en svakhet at grunnlovsvedtak kun krever én behandling i Stortinget, til forskjell fra alminnelige lovvedtak, som krever to behandlinger.

Spørsmål om endringsprosedyren i Grunnloven § 121 fikk ny aktualitet gjennom Stortingets behandling av Dokument 21 (2020–2021) Rapport fra utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon, jf. Innst. 143 S (2021–2022) fra kontroll- og konstitusjonskomiteen, som førte til at Stortingets presidentskap oppnevnte Utvalget til å utrede prosedyren for grunnlovsendringer. I utvalgets rapport Dokument 18 (2023–2024) på s. 30 er utvalgets overordnede forslag og anbefaling oppsummert slik:

«Utvalgets forslag og anbefaling er å endre den nåværende prosedyren for grunnlovsendringer slik at Stortinget må votere to ganger for å endre Grunnloven. Det første vedtaket treffes i samme valgperiode som forslaget fremsettes, og kan fattes av et mindretall. Det endelige vedtaket treffes i den påfølgende valgperioden med krav om kvalifisert flertall – slik prosedyren også er i dag.

Den nåværende endringsprosedyren i Grunnloven har i hovedsak vært uendret siden 1814. At den samme Grunnloven fortsatt er gjeldende og fungerende, og har blitt endret om lag 320 ganger, kan umiddelbart sees som et uttrykk for at endringsprosedyren i § 121 er relativt velfungerende. Samtidig har endringsprosedyren over tid vært kritisert, i hovedsak på grunnlag av de svakhetene utvalget har redegjort for over.

I utarbeidelsen av forslaget har utvalget tatt i betraktning andre lands ordninger samt generelle modeller og hensyn. Etter utvalgets syn må imidlertid spørsmålet om endring av grunnlovsprosedyren først og fremst vurderes ut fra særegenhetene ved den norske forfatningen og landets konstitusjonelle og politiske kultur. Det må også tas hensyn til at denne kan endre og utvikle seg over tid. Et særtrekk ved den norske grunnlovsprosedyren er den umiddelbare forslagsretten, som innebærer at de fremsatte forslagene ikke behandles eller godkjennes av Stortinget før de tas opp til endelig behandling etter stortingsvalget. Komparativt gir dette en uvanlig sterk forslagsrett for den enkelte stortingsrepresentant og regjeringen. Utvalget mener at dette er et særtrekk som det bør utvises varsomhet med å gripe for sterkt inn i. Terskelen for å få et grunnlovsforslag fremlagt for folket i valg og endelig behandlet i Stortinget bør altså ikke bli for høy.

Utvalgets forslag innebærer at Stortinget vil behandle et fremsatt grunnlovsforslag to ganger, første gang i samme valgperiode som forslaget fremsettes. Utvalget foreslår ikke endringer i behandlingsmåten etter det mellomliggende valget. En del av den politiske behandlingen som i dag foregår etter valget, vil trolig bli fremskyndet til førstegangsbehandlingen av grunnlovsforslaget før valget. På den måten kan utvalgets forslag få praktisk betydning for stortingsbehandlingen etter valget. Dette er en tilsiktet konsekvens av utvalgets forslag, for bedre å ivareta flere sentrale hensyn som prosedyren for grunnlovsendringer bør understøtte.

Utvalget mener at forslaget vil bidra til å styrke forutsetningene for utøvelse av velgermakt i grunnlovssaker, herunder bidra til å sikre politisk og faglig bearbeidelse av grunnlovsforslag før de blir tatt opp til endelig votering i Stortinget. Etter utvalgets syn vil dette også legge bedre til rette for offentlig debatt om grunnlovssaker.»

Utvalget delte seg i spørsmålet om hvilken oppslutning et grunnlovsforslag burde ha i førstegangsbehandlingen, og i hvordan endringene i § 121 burde utformes. Forslaget fra utvalgets flertall, alle unntatt Per Olaf Lundteigen, er identisk med forslag 14 som behandles i denne innstillingen, mens forslaget fra utvalgets mindretall er identisk med forslag 40.

I Innst. 445 S (2023–2024) fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om utvalgets rapport i Dokument 18 (2023–2024) fremgår følgende på s. 17:

«Komiteen slutter seg til utvalgets anbefalinger om at det må innføres en behandling i to trinn med to separate avstemninger i påfølgende stortingsperioder.

Komiteen mener dette både vil motivere forslagsstillerne til å forberede sine forslag grundigere, bidra til økt kvalitet i lovgivningsprosessen og gi velgerne en bedre mulighet til å forstå forslagene og delta i debatt om grunnlovsendringer. En slik prosedyre vil også synliggjøre for velgerne hvordan partier og representanter stiller seg til ulike forslag som er fremmet.»

Disse medlemmer viser til at forslag 14 og 40 innebærer at et grunnlovsforslag ikke blir tatt opp til behandling etter valget dersom det ikke får oppslutning fra henholdsvis en tredjedel eller en fjerdedel av Stortinget ved førstegangsbehandlingen. Disse forslagene innebærer altså en silingsmekanisme. Til dette fremgår følgende i Innst. 445 S (2023–2024) på s. 17:

«Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, ønsker likevel på noen punkter en annen prosedyre enn den som utvalget foreslår. Flertallet mener det er problematisk å redusere forslagsstilleres rett til å få sitt forslag reelt behandlet i Stortinget ved at forslag uten støtte fra en tredjedel stanses allerede ved førstegangsbehandling i Stortinget.

Flertallet vektlegger at en viktig side ved prosedyren for grunnlovsforslag nettopp er at velgerne i valg skal kunne påvirke Stortingets sammensetning, også basert på kandidatenes syn på de forslag som er blitt fremmet til grunnlovsendringer. Flertallet ønsker derfor ikke at forslag skal kunne stoppes av en votering i Stortinget før valget.»

Disse medlemmer slutter seg til det samlede utvalgets generelle anbefaling, men er samtidig enig med den forrige kontroll- og konstitusjonskomiteen om at den nåværende forslagsretten, som innebærer at alle fremsatte forslag blir tatt til behandling etter valget, bør videreføres. Forslag 15 som behandles i denne innstillingen, ble fremsatt av representanter som behandlet Dokument 18 (2023–2024) i kontroll- og konstitusjonskomiteen, og som til sammen representerte samtlige partigrupper i komiteen. Som det fremgår i forslag 15, ble forslaget fremmet på bakgrunn av kontroll- og konstitusjonskomiteens behandling av Dokument 18 (2023–2024) i Innst. 445 S (2023–2024).

Disse medlemmer viser til at forslag 15 innebærer den samme grunnmodellen som de to øvrige forslagene, nemlig at grunnlovsforslag skal behandles to ganger i Stortinget. Til forskjell fra forslag 14 og 40 innebærer imidlertid forslag 15 at samtlige grunnlovsforslag skal behandles og kan vedtas etter det påfølgende valget. Den første stortingsbehandlingen innebærer altså ikke en siling som kan avskjære grunnlovsforslag fra behandling etter valget.

Disse medlemmer mener at forslag 15 innebærer en riktig balanse mellom fordelene som oppnås ved to behandlinger i Stortinget, og ivaretakelsen av representantenes forslagsrett og autonomi i grunnlovssaker, som er et særtrekk i vårt konstitusjonelle system.

Disse medlemmer mener at forslaget vil bidra til at grunnlovsforslag blir bedre utredet, både før og etter at forslagene fremsettes. Disse medlemmer viser til at det i utredningsfasen er særlig viktig å få belyst sammenhengen mellom grunnlovsforslag og annet lovverk, samt konsekvensene grunnlovsforslaget har for gjeldende rett. Disse medlemmer mener videre at forslaget kan bidra både til økt kvalitet i arbeidet med grunnlovsforslag og til å styrke Stortingets innflytelse på det nærmere rettslige innholdet i grunnlovsvedtakene.

Disse medlemmer mener også at forslaget vil styrke velgernes mulighet til å orientere seg om hva grunnlovsforslag går ut på, og hvilke representanter og partier som stiller seg bak de ulike forslagene. Samlet sett mener disse medlemmer at forslaget vil gi en vesentlig bedre ivaretakelse av folkesuverenitetsprinsippet, som grunnlovsprosedyren bygger på, og samtidig bidra til et bedre utredningsgrunnlag for Stortingets grunnlovsvedtak.

Disse medlemmer viser til at forslaget innebærer at Stortinget behandler grunnlovsforslag i to omganger. Den første behandlingen skal skje i samme valgperiode som forslaget fremsettes, etter utløpet av forslagsfristen, men senest innen siste hverdag i april på det fjerde storting i perioden. Dette vil legge til rette for at velgerne vil kunne gjøre seg kjent med forslagene i god tid før valget.

Disse medlemmer viser til at den første behandlingen innebærer votering over hvorvidt grunnlovsforslaget skal tilrådes vedtatt etter neste valg. Disse medlemmer mener at Stortinget også bør kunne tilrå endringer i fremsatte forslag, slik at et endret forslag kan tilrås. Et grunnlovsforslag anses tilrådd dersom det oppnår minst to tredjedels flertall. Ved denne behandlingen gjelder kravet om at minst to tredjedeler av Stortingets medlemmer må være til stede, jf. Grunnloven § 73 tredje punktum.

Disse medlemmer forutsetter at Stortingets første behandling skjer på grunnlag av ordinær saksforberedelse i Stortinget, der forslagene fordeles til komité, som avgir innstilling til Stortinget, med tilråding om at forslaget med eller uten endringer tilrås vedtatt etter valget, eller ikke tilrås. I og med at Stortinget kan tilråde et grunnlovsforslag med endringer, kan komiteen gi innstilling til Stortinget om endringer i forslaget komiteen har til behandling. Nærmere bestemmelser om dette, og behandlingsmåten for øvrig, reguleres i Stortingets forretningsorden. Om rekkevidden av Stortingets adgang til å tilrå endringer i et opprinnelig forslag slutter disse medlemmer seg til føringene i Dokument 18 (2023–2024) punkt 9.5.3. Disse medlemmer vil likevel understreke at det i siste instans blir opp til Stortinget å vurdere under den første behandlingen, og senere under behandlingen etter valget, om det opprinnelige og det endrede forslaget har tilstrekkelig identitet. Disse medlemmer bemerker i denne sammenhengen at et forslag med tilrådde endringer uansett vil bli lagt frem for folket i valg. Disse medlemmer mener det vil være naturlig at saksforberedelsen, både før og etter valget, legges til kontroll- og konstitusjonskomiteen.

Disse medlemmer viser til at alle fremsatte forslag skal behandles av Stortinget etter valget, uavhengig av om de får Stortingets tilråding eller ikke. Dersom et tilrådd forslag avviker fra det opprinnelige forslaget, skal både det opprinnelige og det endrede forslaget behandles etter valget. Disse medlemmer viser til at alle forslag og forslag med tilrådde endringer skal kunngjøres ved trykken så snart Stortinget har behandlet samtlige forslag for første gang, innen siste hverdag i april på det fjerde storting.

Disse medlemmer viser til at forslaget ikke innebærer endringer i behandlingen av grunnlovsforslag etter valget, men understreker at «en foreslått endring» som følge av forslaget fremover også vil omfatte tilrådde forslag, inkludert tilrådde forslag med endringer.

For øvrig viser disse medlemmer til at forslaget viderefører samme begrensning som i dag, at Stortinget ikke kan endre «en foreslått endring», men må vedta eller forkaste den nøyaktig slik den er. Disse medlemmer mener at grunnlovsvedtak ellers skal treffes som i dag, med krav om to tredjedels flertall og tilstedeværelse av to tredjedeler av Stortingets medlemmer, jf. Grunnloven § 73 tredje punktum.

Disse medlemmer presiserer avslutningsvis at grunnlovsforslag som er fremsatt på det 167. og 168. storting og kunngjort i Dokument 12 (2023–2024), i samsvar med dagjeldende § 121, behandles etter § 121 andre ledd, slik bestemmelsen lyder med endringene som gjelder fra vedtakstidspunktet.

Disse medlemmer anbefaler at forslaget i Dokument 12:15 (2023–2025) om endring i § 121 (prosedyren for grunnlovsendringer) bifalles.