Finn Kristian Marthinsen (KrF) (ordfører for sakene): Vi har i dag tre Dokument nr. 8-forslag til behandling, som alle går på bestemmelser i forvaltningsloven. Selv om vi tar alle tre sakene i samme debatt, må jeg likevel få kommentere det enkelte forslag. Jeg velger å ta forslagene i stigende rekkefølge, slik at jeg begynner med Dokument nr. 8:116 for 1997-98.

Forslaget fra stortingsrepresentantene Torbjørn Andersen, Øystein Hedstrøm og Lodve Solholm handler om å endre § 6 i forvaltningsloven, slik at offentlige tjenestemenn som har ledende posisjoner i heleide offentlige selskap som er part i saken, blir inhabile på lik linje med representanter for private selskaper.

Det er tverrpolitisk enighet i komiteen om at man bør unngå tvil om offentlige tjenestemenns habilitet. Og når en samlet komite har kommet fram til at vi ikke ønsker å gå inn for den ordlyd forslagsstillerne presenterer, men vil ha saken oversendt til utredning og uttalelse, så har det noe ulik begrunnelse fra de enkelte partier.

Opprinnelig var det en regel i forvaltningsloven på linje med det forslagsstillerne fremmer i sitt private lovforslag. Når denne regelen ble fjernet ved en lovrevisjon i 1969, hadde det to hovedgrunner:

For det første var det vanlig praksis at tjenestemenn eller folkevalgte i kommune/fylkeskommune hadde ledende stillinger i kommunale henholdsvis fylkeskommunale selskap. Kombinasjonen var ønskelig ut fra samordnings-, effektivitets- og styringshensyn.

For det andre ble det ansett som uheldig at inhabilitetsreglene skulle kunne påvirke hva slags form for organisasjon man valgte for selskapet.

Når man foretok endringen, skyldtes det altså praktiske hensyn og kommunenes behov. Stadig flere felter innenfor kommunal tjenesteyting organiseres som selvstendige rettssubjekter, bl.a. gjennom heleide kommunale selskaper. Alle i komiteen, unntatt Fremskrittspartiet, understreker behovet for at kommunene får størst mulig frihet til å velge, både når det gjelder organisasjonsform og de personer man finner best egnet som ledere i heleide kommunale selskaper.

For Kristelig Folkeparti er det viktig at vi unngår å gi regler som skaper unødvendige vanskeligheter ved rekruttering til lederposisjoner. Ikke minst vil dette kunne bli et problem i mindre kommuner. Dessuten mener vi, som flertallet, at den skjønnsmessige bestemmelsen i forvaltningsloven § 6 annet ledd ivaretar de hensyn forslagsstillerne er opptatt av. Dette forutsetter at bestemmelsen følges opp i tråd med lovens intensjoner. Av den grunn mener vi det absolutt vil være av interesse å få en dokumentasjon av erfaringen med habilitetsreglene i kommuner og fylkeskommuner. På bakgrunn av de eventuelle problemer reglene måtte ha forårsaket, kan vi komme tilbake til behovet for en lovendring.

For øvrig må jeg gjøre oppmerksom på en feilskriving i teksten i Innst. O. nr. 34 på side 2 høyre spalte andre avsnitt og første linje: Ordet «nå» skal strykes. Setningen skal lyde slik:

«Flertallet har ikke opplysninger som tilsier at …»

Det neste forslaget er Dokument nr. 8:118 for 1997-98, fra representantene Torbjørn Andersen, Harald T. Nesvik og Lodve Solholm. Forslaget dreier seg om presisering av hvilke formelle grunner som gir adgang til å avvise en klagesak.

Forslagsstillerne peker på fire punkter som utslagsgivende for hvorfor det må gjøres endring i forvaltningsloven. Det skyldes, ifølge dem, for det første det uheldige i at det er det samme organet som har truffet vedtaket, som også skal vurdere en klage på avgjørelsen, for det andre at klager ofte blir avvist selv om de ikke skulle vært det, for det tredje at det ofte ikke medfølger noen begrunnelse for hvorfor klagen avvises, og for det fjerde at reglene om klage over enkeltvedtak ikke er uttømmende.

Dersom forvaltningsloven ikke ivaretar de hensyn som forslagsstillerne peker på, vil det være god grunn til å gjøre endringer. Men så er ikke tilfellet. Komiteen, unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, er samstemt i at dersom en klage blir avvist uten begrunnelse, er det en saksbehandlingsfeil. Vi mener det er svært viktig at saksbehandlerne meget nøye følger reglene ved behandling av enkeltsaker. Saksbehandler må også ta hensyn til bestemmelsen i § 31 når det vurderes om en klage skal avvises eller realitetsbehandles. For øvrig framgår det av innholdet i de enkelte regler at klagerens rettigheter blir ivaretatt når loven følges. Men dersom det er slik som forslagsstillerne hevder, nemlig at «utallige henvendelser til Fremskrittspartiet viser at forvaltningsorganer benytter denne bestemmelsen i tilfeller hvor den ikke skulle vært brukt», da bør Justisdepartementet vurdere å sende ut et rundskriv for å minne forvaltningen om hvordan saker skal behandles ifølge loven.

Flertallet i komiteen mener også at det er en fordel for klageren at klagen settes fram for det organ som har truffet vedtaket. Klageren vet umiddelbart hvor og til hvem han skal henvende seg. Der befinner alle sakens dokumenter seg, og organet kan rette opp åpenbart uriktige avgjørelser. På denne måten blir det mulig å få klagen prøvd i en instans før den sendes over til overordnet klageinstans. Slik blir saksbehandlingen mer omfattende, men til klagerens fordel.

For flertallet er det også vesentlig at statsrådens vedlagte svar peker på at om man tar inn i § 33 annet ledd tredje punktum en henvisning til forvaltningsloven §§ 29, 30 og 32, vil ikke det ha den virkning forslagsstillerne legger til grunn.

Mindretallsforslaget til Fremskrittspartiet har en helt annen ordlyd enn forslagsstillernes, men det er begrunnet i innstillingen.

I det tredje forslaget til endringer i forvaltningsloven, fra representanten Steinar Bastesen, uttrykt gjennom Dokument nr. 8:120 for 1997-98, dreier det seg om å likestille beslutninger om å utsette eller ikke-behandle saker med avvisningsvedtak. Dermed vil det være mulig å påklage avgjørelsen, en mulighet som ifølge forslagsstilleren ikke foreligger i dag.

Komiteen, med unntak av Fremskrittspartiet, utgjør et samlet flertall. Uenigheten går ikke på om det er viktig å forhindre unødvendig lang saksbehandlingstid eller at det skjer en realitetsvurdering av saken. Komiteen skiller imidlertid lag i synet på hvordan og når tidsfrister skal innføres.

Departementet har gjennom Gul bok varslet at det tar sikte på å legge fram en odelstingsproposisjon i løpet av mars d.å. om saksbehandlingsfrister i forvaltningen. Bakgrunnen for denne proposisjonen er bl.a. vedtak i Stortinget i forbindelse med Innst. S. nr. 8 for1994-95. For flertallet er det derfor tilstrekkelig at vi i forbindelse med den varslede odelstingsproposisjon ber Regjeringen vurdere om beslutninger om ikke å behandle saken eller ut sette saken bør likestilles med avvisningsvedtak. Flertallet viser også til at Næringslovutvalget har anbefalt at det blir innført en hjemmel i forvaltningsloven for å gi regler om tidsfrister på nærmere bestemte saksområder, slik at de aktuelle tidsfrister kan tilpasses det enkelte saksområdet.

Flertallet understreker også at forvaltningssakene er mangfoldige i sin karakter. Noen trenger man bare kort tid på å vurdere, mens andre vil kreve lang tid og komplisert arbeid. Av den grunn finner vi det vanskelig å sette en generell tidsfrist eller innføre en annen type generell sanksjonsmulighet.

Med bakgrunn i denne redegjørelse anbefaler jeg komiteens innstillinger til Dokument nr. 8:116, Dokument nr. 8:118 og Dokument nr. 8:120, alle for 1997-98.

Jørn L. Stang (Frp): Jeg viser til forslaget som fremsettes i Dokument nr. 8:116 for 1997-98. Det er identisk med anbefaling fra Smith-utvalget i NOU 1990:26 – Gransking av Oslo kommune – Rapport nr. 1.

Utvalget fremholdt bl.a. at kombinasjonen av kommunale verv og styreverv kunne være uheldig i tilfeller der det forelå interessekonflikter mellom selskapet og eierkommune. Faren for at en representant identifiserer seg med selskapets interesser, vil etter utvalgets oppfatning bli særlig stor når vedkommende har et aktivt medansvar for selskapets virksomhet, herunder for det økonomiske resultatet.

Hovedhensikten ved å organisere kommunal virksomhet i egne selskaper er ofte å fristille disse i egne, selvstendige resultatenheter samt begrense det økonomiske ansvaret dersom aksjeselskap velges. Representanter i styrene for aksjeselskaper vil i henhold til aksjeloven ha et personlig ansvar for selskapets handlinger.

Den foreslåtte endring av forvaltningsloven innebærer en vesentlig og nødvendig klargjøring av habilitetsreglene. Behovet for å utvise skjønn gjennom anvendelse av forvaltningsloven § 6 annet ledd, som fastslår at tjenestemannen er inhabil dersom «særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet», blir eliminert i de saker hvor vedkommende har ledende posisjoner i offentlig eide selskaper.

En annen viktig grunn til å la inhabilitetsreglene gjelde er folks tillit til politikere. Når en ser at politikere sitter «ved begge sider av bordet», er dette med og støtter opp om den stadig økende politikerforakten i det norske folk.

Det er ikke noe i veien for at kommunene kan plassere politikere i selskapenes organer dersom de som eiere finner dette hensiktsmessig. En naturlig konsekvens bør imidlertid være at disse må fratre når folkevalgte organer hvor de selv er medlemmer, behandler saker som angår selskapet hvor de eventuelt måtte sitte i styret eller andre ledende posisjoner.

Fremskrittspartiet er til nå tilfreds med at en samlet komite ber om at hele saken oversendes Regjeringen til utredning og uttalelse med sikte på å komme tilbake med lovforslag.

Når det gjelder Dokument nr. 8:118 for 1997-98, vil Fremskrittspartiet vise til at vedtak som er fattet av kommunestyret eller av fylkesting, eller av organer som er delegert myndighet fra disse, følger reglene om saksbehandling i forvaltningsloven.

Det gis klageadgang kun i enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Et enkeltvedtak kan påklages av en part eller annen med rettslig klageinteresse i saken til det forvaltningsorgan – klageinstansen – som er nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket – underinstansen.

Det er et problem at erklæring om klage skal fremsettes til samme organ som har truffet vedtaket. Underinstansen har da en mulighet til å avvise klagen. Det slås fast i § 33 at underinstansen skal avvise klagen dersom den finner at vilkårene for å klage ikke foreligger. Bestemmelsene sier at en klage skal avvises dersom de prosessuelle vilkårene for å behandle en klage ikke foreligger. Dette medfører at personer som klager på et vedtak, ofte får klagene i retur med beskjed om at vilkårene for å klage ikke foreligger – og det attpåtil av samme saksbehandler som behandlet saken første gang. Når en så kan legge til at slik avvisning ikke er begrunnet, noe et forvaltningsorgan er forpliktet til, er det særs viktig med en lovendring som bedre ivaretar vanlige menneskers rettssikkerhet.

Departementet har enkelte lovtekniske innvendinger til det fremsatte lovforslaget, og vi finner det derfor ikke hensiktsmessig å fremme forslaget i sin nåværende form. Det er viktig at forslaget følges opp i en egnet form som ivaretar intensjonene i forslaget. Vi fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget ber Regjeringen fremme forslag til endringer i forvaltningslovens regler om avvisning av klage, slik at avvisningsgrunnene presiseres og klargjøres for å unngå at klager avvises på mangelfullt grunnlag.»

Så til Dokument nr. 8:120 for 1997-98, forslag fra stortingsrepresentant Steinar Bastesen. Der har vi den klare formening at det vil være nyttig med en bestemmelse som setter en konkret tidsfrist og gir sakens parter sanksjonsmuligheter når forvaltningen åpenbart trenerer saken. Slik forvaltningsloven lyder i dag, står sakens parter uten sanksjonsmuligheter dersom forvaltningen unnlater å realitetsbehandle en sak eller utsette saken. Det er bare dersom saken avvises eller realitetsbehandles at avgjørelsen kan påklages, med henblikk på § 2 og § 28.

Det er å merke seg at i henhold til forvaltningsloven § 11 a skal forvaltningsorganet «forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold», som også saksordfører var inne på. Men kriteriet «uten ugrunnet opphold» er skjønnsmessig og tar ikke tilstrekkelig hensyn til partene, rettssikkerheten eller sakens omfang.

Loven må utformes i tråd med folks rettsoppfatning og ikke ta hensyn til ofte tregt byråkrati. Derfor ønsker ikke Fremskrittspartiet at byråkratiets argumenter om variasjon i typer saker og mangfoldet i forvaltningens virksomhet skal være avgjørende for at man motarbeider forslag om tidsfrister for saksbehandlingen.

Forvaltningsloven bør endres slik at beslutninger om ikke å behandle saken eller utsette saken, likestilles med avvisningvedtak. En slik likestilling vil medføre at private rettssubjekter innen nærmere angitt tidsfrist – forslagsvis seks måneder – garanteres realitetsbehandling. Dette vil være en begynnelse til å få innført flere angitte tidsfrister i forvaltningen.

Jeg tar opp mindretallets forslag, som er i tråd med forslagsstillernes ønsker.

Presidenten: Jørn L. Stang har tatt opp de forslag han refererte til.

Jan Petter Rasmussen (A): Dokument nr. 8:116 for 1997-98 dreier seg om habilitetsproblematikken vedrørende offentlige tjenestemenn og folkevalgte representanter som sitter i styrende organer i offentlige selskaper. Forslagsstillerne bringer her prinsipielt viktige spørsmål til torgs. I utgangspunktet er jeg enig i intensjonen i forslaget. Verdt å merke seg er at det opprinnelig i forvaltningsloven fantes en regel som langt på vei samsvarer med det forslagsstillerne fremmer i dette dokumentforslaget. Begrunnelsen for at en ved en lovrevisjon i 1969 fjernet denne regelen, var saksordføreren inne på, så det skulle være unødvendig for meg å omtale dette nærmere.

Et viktig moment som taler for at habilitetsreglene også må vurderes når det gjelder kommunale og fylkeskommunale selskaper, er at staten selv, når det gjelder offentlig eide selskaper, har innført forbud mot den type stillingskombinasjoner som det her er tale om. Mye kan tale for en lik praksis i forhold til posisjoner i offentlig eide selskaper, enten det er staten eller kommunene som står som den offentlige eier.

Ideelt sett mener jeg i likhet med komiteens flertall at den skjønnsmessige bestemmelsen i forvaltningsloven § 6 annet ledd skal dekke de forhold forslagsstillerne tar opp. Men i og med at dette er en skjønnsbestemmelse, kan det være en fare for at inhabilitetshensynene ikke alltid blir ivaretatt etter lovens intensjoner.

Når det gjelder praktiseringen, kan det også være grunn til å peke på siste setningen i § 6 annet ledd, der det heter:

«Det skal også legges vekt på om ugildhetsinnsigelse er reist av en part.»

I praksis betyr dette at den folkevalgte eller tjenestemannen langt på vei bør vurderes som inhabil hvis spørsmålet er blitt reist.

Selv har jeg erfaring som leder for styret i et offentlig eid selskap, der jeg i forhold til § 6 annet led meldte meg inhabil når saker der selskapet var involvert, ble behandlet i kommunale organer. For min del synes jeg det fungerte greit.

Komiteens flertall sitter pr. dags dato ikke på nok informasjon til å si at den skjønnsmessige habilitetsregelen ikke følges opp i tilstrekkelig grad. Men i tråd med forslagsstillernes påstander og signaler som ellers kommer fra ulike hold, synes jeg det er riktig at vi nå ber departementet komme med en utredning og uttalelser om problemstillingen som er reist i dette Dokument nr. 8-forslaget. Denne utredningen vil så klargjøre om det er behov for regelendringer i tråd med det som ligger i forslaget. Verdt å merke seg er at en samlet komite nå står bak dette forslag til vedtak.

Når det gjelder Dokument nr. 8:118 for 1997-98 om behandlingsmåten i forvaltningssaker, er det viktig å påpeke at gjeldende saksbehandlingsregler nøye må bli fulgt ved behandlingen av enkeltsaker, og at det foreligger en saksbehandlingsfeil hvis en klage blir avvist uten begrunnelse.

Videre er det verdt å merke seg at en klage bør tas til behandling selv om klagefristen er utløpt, dersom en klager ikke kan lastes for å ha oversittet fristen, eller at andre særlige grunner tilsier at klagen må prøves. Dette følger av forvaltningsloven § 31. Ifølge § 32 i samme lov skal det, dersom klagen inneholder mangler, gis en frist, slik at manglene kan rettes opp. Jeg synes det er riktig at klagen skal fremsettes i det organ som har truffet vedtaket. En fordel ved dagens ordning er at en klage/avvisning kan bli prøvd av to instanser, noe som gir en mer betryggende saksbehandling.

Ut fra det jeg nå har sagt, mener jeg at ordningen bør være som den er i dag. Det som imidlertid er viktig, er at Justisdepartementet nøye følger med om forvaltningen følger opp lovens bestemmelser, og om nødvendig påminner forvaltningen om hvordan saker skal behandles.

Den siste saken, som gjelder Dokument nr. 8:120 for 1997-98, går også på behandlingsmåten i forvaltningssaker, og da i forhold til tidsfrister ved behandlingen og vurdering av om en beslutning om ikke å behandle en sak eller utsette en sak, bør likestilles med et avvisningsvedtak. Dette siste punktet påpeker flertallet i komiteen spesielt nødvendigheten av å få vurdert. Det er også i tråd med forslagsstillerens ønske. Jeg synes det er helt OK at Regjeringen i løpet av mars 1999 kommer med en odelstingsproposisjon vedrørende disse forholdene.

Steinar Bastesen (TF): Når det gjelder forslaget i Dokument nr. 8:120, må jeg si at jeg virkelig trodde at dette var et meget moderat forslag, og at det var mulig for komiteen å gå inn for at folk skal kunne få svar på en forvaltningssøknad. For når man søker om et eller annet, skal man ha krav på svar. Da den nye forvaltningsloven ble vedtatt, er det klart at det ble gjort en brøler da man skrev «uten ugrunnet opphold». Da trodde politikerne at embetsverket hadde såpass folkeskikk at de behandlet saken uten å trenere den. Ettertida har vist at altfor mange saker blir trenert av politiske eller andre årsaker.

Derfor fant jeg at jeg skulle prøve å gjøre en innsats for vanlige folks problemer når de møter overmakta, ved å fremme dette forslaget. Når jeg foreslo seks måneders maksimum behandlingstid som frist, slik at man skulle ha sjanse til å anke saken til en høyere instans – at saken altså skulle anses som avvist etter seks måneder –trodde jeg det var en enkel sak som folk kunne slutte seg til. Jeg hadde lyst til å foreslå at hvis man ikke hadde fått svar innen seks måneder, kunne man anse søknaden for innvilget, det er jo slik det burde være. Men jeg gjorde nå ikke det; jeg hadde tro på at komiteen kunne slutte seg til dette. Det er mulig at det hadde blitt feil for komiteen, feil for Stortinget, hvis det hadde blitt en Lex Bastesen her. Jeg forstår problemstillingen, men jeg forstår ikke begrunnelsen.

Stortinget sa i 1994 at det skulle settes tidsfrister, men det er ennå ikke kommet et forslag til Stortinget om tidsfrister. Så sier Justisdepartementet – selvfølgelig særdeles motstridig og motvillig har embetsverket skrevet det – at de skal legge fram en proposisjon i år eller neste år. Det sier Regjeringen.

Ved konstitueringen av Stortinget da jeg kom inn første gangen, sa jeg i trontaledebatten at denne regjeringen ikke kunne garanteres evig liv. Jeg tror fremdeles ikke noe på at de får evig liv. Er det denne regjeringen som sitter neste år? Det vet vi ikke. Ved å gå inn for dette vedtaket gambler Odelstinget med at det er denne regjeringen som legger fram en odelstingsproposisjon i slutten av dette året eller neste år. For hvis det blir skifte av regjering, har embetsverket igjen vunnet en seier og kan fortsette å trenere. Jeg vil si det så sterkt: De holder Odelstinget for narr hvis denne odelstingsproposisjonen ikke kommer, og Regjeringen går av.

Jeg syns det hadde vært på sin plass at Odelstinget hadde gått inn for dette enkle og moderate forslaget mitt. Jeg må si det igjen: Nå er det snart seks år siden Stortinget vedtok at det skulle settes tidsfrister for saksbehandlingen i forvaltningen, og da syns jeg begeret er fullt.

Statsråd Jon Lilletun: Det kan vere grunn til å merke seg representanten Bastesens prognosar for kor langt liv Regjeringa vil få. Vi forventar i og for seg ikkje at han skal gje oss prognose for evig liv, det trur vi kanskje det er andre som styrer med. Derimot er vi godt nøgde om han hjelper oss i denne perioden så vi vert sitjande. Det synest vi ville vere bra.

Men det var ikkje derfor eg tok ordet. Det var for å seie at han nok har misforstått litt når det gjeld det brevet vi har sendt til Stortinget, for det vart sendt i fjor. Eg kan stadfeste at proposisjonen truleg vil kome før påske, men i alle fall garantert i mars-april. Så dermed kan representanten Bastesen sjå med forventning fram til denne, då han vil få vere med og realitetsbehandle saka.

Presidenten: Flere har ikke bedt om ordet i sakene nr. 2-4.