Til Stortinget
Dagens Næringsliv hadde fredag 2 november 2001
et oppslag med tittelen «Fjern KLPs privilegier» der
daværende administrerende direktør Gunn Wærstad
i Vital Forsikring ASA tok til orde for å fjerne KLPs privilegier
og la livselskapene konkurrere på like vilkår.
I dette notatet redegjøres det nærmere for bakgrunnen
for de synspunktene som fremkommer i artikkelen.
I markedet for kommunale tjenestepensjonsordninger fungere ikke
konkurransen mellom forsikringsselskapene tilfredsstillende.
Dette skyldes i hovedsak to forhold:
at KLP har fått dispensasjoner
fra lov om forsikringsvirksomhet (10. juni 1988
nr. 39), mens de øvrige livselskapene har tilpasset seg
loven, og
at bestemmelsene om flytting av forsikringer i Hovedtariffavtalen
(HTA) i kommunal sektor virker konkurransehemmende og bidrar til å favorisere
KLP.
Forslagsstillerne mener det bør etableres rammebetingelser
som sikrer at aktørene i dette markedet - KLP, øvrige
livselskaper og pensjonskasser - kan konkurrere på like
vilkår. Kundene i kommunal sektor - kommuner, fylkeskommuner
og kommunale foretak - vil tjene på at produkter og leverandører
enklere kan sammenlignes. Konkurranse på like vilkår vil
være i pakt med intensjonen i lov om forsikringsvirksomhet,
der det i forberedelsene ble lagt stor vekt på betydningen
av fri konkurranse forsikringsselskapene i mellom.
Kommunal Landspensjonskasse (KLP) har i underkant av 400 primærkommuner,
de fleste fylkeskommuner og ca. 2 700 kommunale foretak
som kunder. Forvaltningskapitalen ved utgangen av tredje kvartal
2001 var på ca. 98 mrd. kroner.
KLP ble stiftet i 1949 som en «forvaltet» kasse under
Norsk Kollektiv Pensjonskasse (NKP) med det formål å tilby
tjenestepensjonen til kommuneansatte. Fra 1974 har KLP drevet virksomheten
på egen konsesjon. Samme år ble «Felles
kommunal pensjonsordning» opprettet med gjennomsnittspriser
for hele bestanden, dvs. lik premie uavhengig av kjønn
og alder for alle forsikringstakerne i kommunene som var med i ordningen.
Pensjonsordningen med gjennomsnittspriser innebærere en
kryssubsidiering ved at pensjonspremien er uavhengig av den forsikringsrisiko
de selv representerer og i stedet er basert på en gjennomsnittsberegning.
Lov om forsikringsvirksomhet ble vedtatt med den hensikt å fremme økt
konkurranse innen forsikringsvirksomheten, blant annet
ved å fjerne kryssubsidieringen. En sentral bestemmelse
i loven er å få selskaper til å gå over
fra gjennomsnittspriser til prising av hver forsikringskontrakt
ut fra de kostnader, inntekter mv. som er knyttet til kontrakten.
Gjennom premiebetalingen overføres forpliktelser og risiko
fra kommunen til livselskapet. Eller som det heter i loven:
«Et forsikringsselskap skal
fordele sine kostnader, tap, inntekter samt alle fond m.v. på en
rimelig måte mellom forsikringsbransjer, forsikringskontrakter
og forsikrede. (§ 7-5)
Et forsikringsselskap skal benytte premier som står
i rimelig forhold til den risiko som overtas og i forhold til selskapets økonomi.
Premien skal være tilstrekkelig til å gi sikkerhet
for oppfyllelse av de inngåtte forsikringsavtaler.» (§ 7-6)
KLP søkte i brev til Kredittilsynet 28. august 1989
om dispensasjon fra lov om forsikringsvirksomhet på noen
områder, blant annet om premier, og fikk slik dispensasjon
innvilget av Finansdepartementet i brev datert 17. april
1990, der det blant annet heter:
«Finansdepartementet dispenserer også fra §7-6 om
premier, slik at KLP kan videreføre sitt nåværende forsikringsprodukt,
jfr. § 13-8.» (§ 13
omhandler unntaksbestemmelser fra loven.)
Denne dispensasjonen innebærer at KLP fortsetter kryssubsidieringen
ved å beregne gjennomsnittspriser for alle kommunekunder.
Ved å unnlate å konkretisere kostnader, inntekter
mv. som er knyttet til hver enkelt forsikringskontrakt, bidrar dette
til å begrense konkurransen i næringen og vanskeliggjør
en sammenligning av priser mellom leverandørene.
Siden mars 1999 har det versert en sak i Arbeidsretten om flytting
av kommunale pensjonsforsikringer fra KLP til andre livsforsikringsselskaper
(Arbeidsrettens sak nr. 7/1999). Det er LO og Norsk kommuneforbund
som har gått til sak mot 11 kommuner som forlot KLP fra
1. januar 1999 med krav om at de skal dømmes til å gjenopprette
sitt kundeforhold til KLP.
Siden rettssaken startet er en del av de aktuelle formuleringene
i HTA endret. Et spørsmål som fortsatt er aktuelt
er fortolkningen av formuleringen i HTA § 2.1.8:
«Tjenestepensjonsordningen skal være basert
på et finansieringssystem som er kjønnsnøytralt
og som ikke virker utstøtende på eldre arbeidstakere.»
På bakgrunn av den verserende arbeidsrettssaken fremmet
stortingsrepresentantene Erna Solberg og Per Kristian Foss 17. februar
2000 et forslag (Dokument nr. 8:38 1999-2000) om å be Regjeringen
gjennomføre tiltak for å sikre fri konkurranse
på markedet for kommunale pensjonsordninger. Bakgrunnene
for forslaget var at lov om forsikringsvirksomhet hadde til hensikt å sikre
fri konkurranse mellom forsikringsselskapene, men at konkurransen
ikke fungerer tilfredsstillende i markedet for kommunale pensjonsordninger.
Et flertall i finanskomiteen, alle medlemmer unntatt Arbeiderpartiet
og Sosialistisk Venstreparti, uttrykte enighet med forslagsstillerne
i at det er ønskelig å fjerne konkurransehindre
når det gjelder forsikringsordningene for kommunalt
ansatte. (11. april 2000)
I et brev fra Finansdepartementet v/statsråden, datert
28. april 2000, vises det til forslag fra Solberg/Foss
og konkluderes med at:
«Jeg legger til grunn at partene ved den forestående
gjennomgangen av HTA tar i betraktning de forhold Kredittilsynet
og Konkurransetilsynet har pekt på.»
Både Kredittilsynet og Konkurransetilsynet har gitt
uttalelser om at
«bestemmelsene er egnet til å begrense konkurransen
i markedet» (Kredittilsynet)
og
«bestemmelsene har begrenset konkurransen ved å forsinke
og dermed hindre flytting av pensjonsordninger» (Konkurransetilsynet).
Forslagene fra Solberg/Foss, behandlet i Stortinget,
i brevet fra statsråden og merknadene fra Kredittilsynet
og Konkurransetilsynet skjedde på bakgrunn av HTA for 1998-2000
(mellom Kommunenes Sentralforbund og LO, YS, AF). Ny hovedavtale
ble inngått fra 1. mai 2000 for ny toårsperiode.
I denne HTA er flyttereglene i § 2.1.8 noe endret,
men hovedinnvendingen om at flyttereglene er konkurransehemmende
ved at de vanskeliggjør flytting fra KLP til andre livselskaper,
står ved lag.
I forskrift om rett til overføring av oppsamlede midler
knyttet til kollektiv eller individuell livs- eller pensjonsforsikring
(FOR 27. november 1991 nr. 757) er det fastsatt dispensasjon
fra hovedregelen om at flytting kan skje når som helst
på året. Det heter i § 3-8:
«For kollektiv pensjonsforsikring som er basert på at
forsikringsforholdet må løpe gjennom hele året
for å sikre finansieringen av de forsikrede ytelser, kan
det likevel avtales at forsikringen skal opphøre ved et årsskifte.
Oppsigelsen må i så fall foreligge senest to måneder
før det aktuelle årsskifte, ...»
Det er denne bestemmelsen som gjør at kommunene må vedta «fristilling» fra
KLP innen 31. oktober hvert år. Denne begrensningen
i flytteretten er et betydelig konkurransehinder.
Overføringsavtalen, som omfatter Statens Pensjonskasse,
KLP og en rekke andre offentlige pensjonsordninger, bidrar også til
forskjeller mellom KLP og de private livselskapene.
Overføringsavtalen innebærer at arbeidstakere som
har tjent opp pensjonsrettigheter i to eller flere pensjonsordninger,
skal ha den samlede pensjonen utbetalt fra den siste ordningen arbeidstakeren
er med i. Pensjonen utregnes som om all tid var opptjent i den siste
ordningen som pensjonsgrunnlag. Forslagsstillerne mener derfor det
er nødvendig å utrede og gjennomføre
tiltak for at intensjonene som lå til grunn for utformingen
av forsikringsvirksomhetsloven § 7-8 også blir
oppfylt i forhold til kommunale tjenestepensjonsordninger. En nærliggende
måte å gjøre dette på vil være å lovfeste
et forbud mot at bestemmelser om pensjon i tariffavtaler eller individuelle
arbeidsavtaler utformes slik at de reelt er til hinder for at pensjonsordninger
flyttes fra et forsikringsselskap til et annet.
Dette spørsmålet er av sentral betydning for
finansinstitusjonenes generelle rammebetingelser, og kan ha tilknytning
blant annet til det arbeid som for tiden pågår
i Banklovkommisjonen om utredning av regler for finansinstitusjoners/finansforetaks
virksomhet. Det kan derfor være et alternativ at Banklovkommisjonen
bes vurdere også dette spørsmål. Forslagsstillerne
mener Regjeringen på denne eller annen måte bør
utrede tiltak for i sikre fri konkurranse på markedet for
kommunale tjenestepensjonsordninger, og deretter fremme forslag
om nødvendige lovendringer for Stortinget.
Private livselskaper kan ikke slutte seg til Overføringsavtalen.
Kommunene som er kunder hos private livselskaper slutter seg til
Overføringsavtalen og er dermed sin egen garantist for
oppfyllelse av sine forpliktelser. KLP påtar seg dette
garantiansvaret for kommunene som er med i KLP.
KLP garanterer for foretak på samme måte som for
kommuner. Det kan stilles spørsmål ved om det
er i strid med kommuneloven at kommuner indirekte garanterer for
andres næringsvirksomhet. Kommunale foretak som er kunder
i private livselskaper kan ikke være med i Overføringsavtalen
da ingen påtar seg pensjonsforpliktelsene dersom de går
konkurs.
I markedet for kommunale tjenestepensjonsordninger fungerer ikke
konkurransen mellom forsikringsselskapene tilfredsstillende
fordi KLP fortsatt har privilegier som virker hemmende på konkurransen
mellom forsikringsselskapene. Det bør etableres rammebetingelser
som sikrer fri konkurranse på like vilkår i markedet
for kommunale tjenestepensjonsordninger.
På denne bakgrunn fremmes følgende
forslag:
Stortinget ber Regjeringen gjennomføre tiltak for å sikre
fri konkurranse på markedet for kommunale tjenestepensjonsordninger.
21. februar 2002