Det har vært sterk vekst i norsk økonomi de siste årene. Grunnlaget
ble lagt i forrige periode ved at regjeringen Bondevik II førte
en næringsvennlig og ansvarlig politikk med satsing på forskning
og vekstfremmende skattelettelser.
Forslagsstillerne mener at en lavere skatteregning på arbeidsinntekt
vil øke samlet arbeidsinnsats og velferd. Nettopp derfor ble skatten
på arbeid betydelig redusert i perioden 2001 til 2005. Over halvparten av
skattereduksjonene kom arbeidstakere til gode. Nå viser nye analyser
fra Statistisk sentralbyrå (SSB) at flere kom i arbeid og innsatsen
økte. I etterkant har skatteinntektene til staten steget med hele
158 mrd. kroner fra 2005 til 2008. Den sterke veksten skyldes flere
forhold, men viser at det ikke er noen motsetning mellom moderate
skattelettelser og velferd. Både offentlig og privat velferd fikk
glede av skattelettelser fra regjeringen Bondevik II. I tillegg
kom flere mennesker i jobb, fikk mulighet til å klare seg på egen
inntekt og mange har fått en mer meningsfylt hverdag med aktivitet
fremfor trygd.
Forslagsstillerne mener diskusjonen om at lavere skatt virker
positivt på arbeidstilbudet er kommet et viktig skritt videre. SSB
la frem en viktig rapport om skatt og arbeid før sommeren 2008.
Den viser at Høyre har rett, og at de rød-grønne partiene tar feil
i hvordan den dynamiske skattepolitikken virker. Det er ikke et
valg mellom velferd eller lavere skatt. Finansminister Kristin Halvorsen
erkjente også at det er dynamiske effekter fra skattelette på arbeidsinntekter
i stortingsdebatten om Revidert nasjonalbudsjett i juni 2008. Hun
sa følgende: "Vi vet at det har dynamiske effekter å gi skattelette
til lavtlønte i forhold til arbeidstilbudet." I rapporten fra SSB
kommer det tydelig frem at skattelettelsene bidrar til økt arbeidstilbud,
vekst og utvikling, som innebærer at staten får skattepenger tilbake.
Rapporten viser blant annet at de skattereduksjonene som ble gitt
for å tilnærme marginalskatten på arbeid og kapital gjennom skattereformen
har gitt langt høyere skatteinntekter tilbake enn forventet. Forskernes
forsiktige anslag er at 56 prosent av disse skattelettelsene kom
tilbake via dynamiske effekter. Det er effekten før andre virkninger
på lengre sikt som for eksempel de unges utdanningsvalg, vurdering
knyttet til tidligpensjon og positiv effekt på innovasjon og nyskaping
er med i den samlede vurderingen.
Skatt på arbeidsinntekt vil vri skattyterens valg mellom lønnet
arbeid på den ene siden, og fritid og annen ulønnet aktivitet på
den andre. Det kan være en kostnad for samfunnet, fordi den lønnen
som arbeidstakeren legger til grunn (lønn etter skatt), er lavere enn
den arbeidsgiver verdsetter økt arbeidsinnsats (lønn før skatt).
Kostnaden blir større jo mer følsomt arbeidstilbudet er for endringer
i lønn etter skatt og i hvilken grad arbeidsgivernes etterspørsel
etter arbeidskraft påvirkes av endringer i lønnskostnadene. Kostnaden
kalles et effektivitetstap siden varer som ville blitt produsert
uten skatt ikke er lønnsomme å produsere med skatt.
I Finansdepartementets veileder om nytte-/kostnadsanalyser står
det følgende:
"Det koster imidlertid noe å kreve inn skatter. I tillegg til
de rent administrative kostnadene, vil økte skatter gi et effektivitetstap
fordi ressursbruken blir påvirket av skatteøkningen. I den samfunnsøkonomiske
analysen bør vi derfor inkludere en skattekostnad. Det anbefales
å bruke en skattekostnad på 20 øre per krone for netto økt offentlig
finansiering som følge av et offentlig tiltak."
Dersom man tar hensyn til de kraftige adferdsreaksjonene som
kommer frem i nyere arbeider fra SSB, kan dette indikere at skattekostnaden
Finansdepartementet her bruker er for lav.
LOTTE-Arbeid er en modell utviklet av SSB på oppdrag for skatteøkonomisk
avdeling i Finansdepartementet. LOTTE-Arbeid er en utvidelse fra LOTTE-Skatt
som tar hensyn til adferdsreaksjoner hos arbeidstakere med formål
å skape bedre provenyestimater. SSB skriver selv følgende i sin
rapport:
"Hovedhensikten med en slik utvidelse er å gi mer korrekte
anslag på proveny- og fordelingsvirkninger."
og videre:
"Målet er at LOTTE-Arbeid skal bli en del av den "verktøykassen"
politikere og embetsverk har til rådighet i sitt arbeid."
Den nye modellen LOTTE-Arbeid produserer simuleringer som i utgangspunktet
ser ut til å passe godt overens med observerte data. Modellen fremstår som
en bedre modell enn tidligere anvendte versjoner av LOTTE. Forskningen
rundt LOTTE-Arbeid har således gitt et viktig innspill til politikkutforming
i praksis fremover. Forslagsstillerne mener den forbedrede metoden
gir et spesielt viktig bidrag til å kunne beregne dynamiske effekter
av skattereduksjoner på arbeidstilbudet på en langt bedre måte enn
frem til i dag.
Forslagsstillerne mener på denne bakgrunn at Finansdepartementet
bør vurdere å ta inn den nye metoden for beregninger av arbeidstilbud
ved skatteendringer i de modeller som benyttes i arbeidet med statsbudsjettene.
Et konkret og nylig publisert forskningsarbeid benytter LOTTE-Arbeid
ved beregning av effekter fra skatteendringer i forbindelse med
skattereformen i 2004–2006. Rapporten het "More Realistic Estimates of
Revenue Changes from Tax Cuts" (av Thor O. Thoresen, Jørgen Aasness
og Zhiyang Jia i SSB) og ble publisert våren 2008. Hovedkonklusjonene
i denne rapporten er at en i motsetning til tidligere måter for
beregning av proveny, gjort ved bruk av LOTTE-Skatt, bør ta hensyn
til adferdsrespons og indirekte effekter av skatteendringer i beregningene.
Dette gir bedre og riktigere estimater for provenyeffekten. Arbeidet
bruker skattereformen fra 2006 som et utgangspunkt for å illustrere
de empiriske implikasjonene.
Hovedtrekkene i endringene i personbeskatningen fra 2004 til
2006 er som følger:
1. Satsen i minstefradraget for
lønnsinntekter ble økt fra 24 til 34 prosent
2. Maksimumsgrensen for minstefradraget økte fra 49 100
kroner til 61 100 kroner
3. Innslagspunktet i trinn 1 i toppskatten ble hevet fra
366 000 kroner til 394 000 kroner
4. Toppskattesatsen i trinn 1 ble redusert fra 13,5 til 9
prosent
5. Innslagspunktet i trinn 2 i toppskatten ble redusert
fra 936 800 kroner til 750 000 kroner
6. Toppskattesatsen i trinn 2 ble redusert fra 19,5 til 12
prosent
Skattereformen virket bredt og ga skattereduksjoner til lavere
og midlere inntekter samtidig som toppskatten ble betydelig redusert.
Logikken bak de dynamiske effektene er nokså intuitiv. Ved å
redusere skatten med en krone, ved endring i marginalskatt på arbeid,
så reduseres statens inntekter med et gitt beløp. Etter gammel metode ville
dette vært kostnaden ved skattelette for staten. Metoden i dette
arbeidet tar i stedet hensyn til at arbeidere står overfor et endret
valg mellom å anvende sin tid mellom produktivt arbeid og alternative
anvendelser. Arbeideren vil oppleve de alternative anvendelsene
som relativt dyrere siden arbeid gir høyere avkastning (substitusjonseffekten).
Samtidig opplever arbeideren en inntektseffekt. Han har blitt rikere.
Det generelle resultatet er at substitusjonseffekten dominerer,
slik at tilbudet av arbeid vil være økende. Økt arbeidstilbud skaper
økt inntekt til arbeideren og økt skatteinngang via skatteseddelen
og arbeidsgiveravgiften.
Forskningsarbeidet estimerer at 80 prosent av en inntekstsøkning
blir anvendt til konsum. Dette konsumet skjer i hovedsak på varer
som gir nye skatteinntekter primært via momsinntekter fra vare-
og tjenestekjøp.
Ifølge dagens modell, LOTTE-Skatt, ble provenyeffekten fra reformen
i 2006 anslått til en samlet provenykostnad på 8,3 mrd. kroner.
I den nye LOTTE-Arbeid-beregningen er bildet veldig annerledes:
Brutto provenytap | 100 prosent | 8,3 mrd. kroner |
– Økt skatteinngang fra konsum pga inntektseffekt | 16 prosent | 1,3 mrd. kroner |
– Økt skatteinngang fra lønn som følge av økt arbeidstid
| 23 prosent | 1,9 mrd. kroner |
– Økt skatteinngang fra konsum som følge av økt arbeidstid
| 8 prosent | 0,65 mrd. kroner |
– Økt arbeidsgiveravgift som følge av endring i arbeidstid
| 10 prosent | 0,8 mrd. kroner |
= Netto provenytap | 44 prosent | 3,65 mrd. kroner |
I den nye modellen estimeres den ekstra skatteinngangen fra inntektseffekten
på 8,3 mrd. kroner via økt konsum, til å være 1,3 mrd. kroner. Økt
skatteinngang via økt personinntekt fra endring i arbeidstilbud blir
beregnet til 1,9 mrd. kroner. Økt skatteinngang via konsum fra endringen
i arbeidstid er beregnet til 0,65 mrd. kroner. Endringen i arbeidstid
medfører 0,8 mrd. kroner ekstra i innbetalt arbeidsgiveravgift. Samlet
gir dette en "dynamisk" skatteeffekt på 4,65 mrd. kroner eller 56
prosent av den initiale inntektseffekten. Særlig viktig er det å
legge merke til at 40 prosentpoeng av de 56 prosentene skyldes endringer
i selve arbeidstilbudet.
Dagens beregninger av proveny gir
et skjevt bilde av provenykostnadene ved omlegging av skattesystemet
og de samfunnsøkonomiske kostnadene ved offentlig bruk av midler.
Skattehevinger påfører samfunnet en kostnad som ikke blir
målt. Skattelette derimot fjerner en slik samfunnsøkonomisk kostnad,
og denne blir heller ikke tatt med i beregningene. Det kan med rette
påstås at endringer i skatt har en overdreven provenyeffekt ved
både skattereduksjoner og skatteøkninger i dagens budsjettsystem.
Effektivitetstapet ved beskatning er betydelig. Tilbud som
er offentlig finansiert bør stilles overfor høyere avkastningskrav
for å kunne ansees som samfunnsøkonomisk mer lønnsomme enn tilsvarende
tilbud finansiert privat.
Estimeringen av responser i LOTTE-Arbeid tar ikke hensyn til
tilpasningen hos selvstendig næringsdrivende eller personer over
62 år som vurderer avtalefestet pensjon (AFP). Dette er grupper
som trolig har høyere adferdsrespons på redusert skatt enn gjennomsnittet.
Det er derfor mulig at tilbakeføringen av kjøpekraft til staten
ved skattelette er sterkere enn estimert i forskningsarbeidet. Det
er påpekt i arbeidet at de "dynamiske" effektene ved skattelette
vil komme over noen tid, så effekten er altså ikke nødvendigvis målbar
i nasjonalregnskapet i året etter at skattereduksjonen er gjennomført.
Vi ser fra flere analyser at skattelette har mange positive effekter
på arbeidstilbudet. Selv om det er noe uenighet blant forskerne
om størrelsen på økningen i tilbudet av arbeid, er retningen helt
krystallklar. En annen undersøkelse gjort av Sentio (høsten 2007) viste
at 4 av 10 personer ønsket å jobbe mer hvis de fikk beholde mer
av egen inntekt. Og faktisk svarte omtrent like mange med inntekt
over 400 000 kroner at de ville jobbe mer. Det viser jo veldig tydelig
at økonomiske incentiver som lavere skatt på lønnsinntekt virker
positivt på arbeidstilbudet. Denne undersøkelsen underbygger også
SSBs analyse. Forslagsstillerne mener det er spesielt viktig å legge
merke til at også lønnstakere med inntekter langt over gjennomsnittet
er tilbøyelig til å øke sitt tilbud av arbeid.
I den sammenheng må vi også legge vekt på å motivere unge til
å ta høyere utdanning og eventuelt doktorgrad. Å redusere toppskatten
blir viktig når vi ser inn i fremtiden. På lang sikt kan Norge tape
kampen om de "kloke hodene" hvis det ikke lønner seg mer å utvikle
egen spisskompetanse. Det er ikke manglende kroner som er problemet
i norsk økonomi, men det er mangelen på hender. Og skal vi lokke flere
hender og hoder i arbeid, så må folk belønnes. Forslagsstillerne
mener at svært få belønnes ved at omtrent halvparten av inntekten
forsvinner i skatt. Forslagsstillerne vil derfor jobbe for å redusere
folks skatteregning og spesielt knyttet til arbeidsinntekter.
Det er gjort mange internasjonale forskningsarbeider om effekter
av skatteendringer. En forskningslinje som ble startet i 2002 av
amerikaneren Edward C. Prescott (som vant Nobelprisen i økonomi
i 2004) handler om å sammenligne strukturelle forskjeller mellom
land for å se om arbeidskraftendringene, og de dynamiske virkningene,
kunne vært større under et annet økonomisk regime. Dette er blitt
kalt en makroøkonomisk tilnærming i motsetning til en mikroøkonomisk
tilnærming som analyserer tidsserier innenfor enkeltland.
Utgangspunktet til Prescott var at flere europeiske land har
langt lavere verdiskaping pr. person i yrkesaktiv alder enn USA
til tross for sammenlignbar produktivitet. Dette skyldes i hovedsak
lavere arbeidsinnsats i Europa, hvilket Prescott mener er knyttet sammen
med skatteskjerpelser i Europa på 1970- til 1990-tallet. Videre
ser analysen på en videre definisjon av skatt som omfatter virkningen
av negative skatter (trygder, pensjoner). Det er viktig fordi valg av
arbeid medfører bortfall eller reduksjon av trygd/pensjon og da
oppstår ofte høye effektive progresjonstrinn med omtrent samme virkning
som progresjon i inntektsskatten. Den store andelen utenfor det ordinære
arbeidsmarkedet i Norge og de fleste europeiske land gjør sammenhengen
mellom skatte- og trygdesystemet veldig relevant for arbeidstilbudet fremover.
I Danmark har regjeringen laget en inngående analyse av virkninger
ved skatteendringer på arbeidstilbud og muligheter for selvfinansiering.
Den er kalt "Skatternes Økonomiske Virkning", og er fra januar 2008.
De finner blant annet at reduksjoner i toppskatten i Danmark over
tid er selvfinansierende. Det skyldes både store økninger i arbeidstilbud,
effekter gjennom unges valg av utdanning og andre ringvirkninger
på økonomien på lengre sikt. Det kan være høyere nivåer og andre
forutsetninger i det danske systemet. Forslagsstillerne mener likevel
rapporten bør gjennomgås for å vurdere lignende effekter innenfor
det norske skattesystemet.
Både bedriftene og helse- og omsorgssektoren opplever stor mangel
på arbeidskraft. Det er et viktig prinsipp at det må lønne seg å
jobbe. Det er uheldig at mange pensjonister og folk med lave inntekter
nesten ikke får noe igjen for økt arbeidsinnsats. Forslagsstillerne
mener at en gjennomgang av skatte- og trygdesystemet er nødvendig
for å sikre at flere grupper stimuleres til å arbeide. Målet er
at mange flere skal få muligheten til å klare seg på egen inntekt.
Da må også aktivitet lønne seg mer enn passivitet i arbeidslivet.
Vekstfremmende skattelettelser vil gi høyere vekst og øke tilbudet
av arbeidskraft – det skal lønne seg både å jobbe og å etablere
arbeidsplasser. Dette er et mer langsiktig tiltak, men likevel viktig
for hvordan store deler av arbeidsstyrken vurderer forholdet mellom
arbeid og fritid – heltid og deltid. Det vil også kunne påvirke
unges utdanningsvalg og kompetansenivået i Norge på lang sikt.
Norge trenger seniorenes arbeidskraft. De besitter en kompetanse
som bedriftene og offentlig sektor har behov for. Mange ønsker å
arbeide ut over ordinær pensjonsalder, men lar det være fordi de
får en kraftig avkorting i pensjonen. Forslagsstillerne mener derfor at
også pensjonister mellom 68 og 70 år kan beholde pensjonen uavkortet,
uansett hvor mye de velger å arbeide ved siden av.
Forslagsstillerne ser helt tydelig hvor viktig de ansattes bidrag
til produksjonen av velferdstjenestene er for samfunnet. Det er
uklokt av dagens regjering å avskrive reduksjoner i skatt på lønnsinntekter, beholde
avkorting i pensjon for 68–69-åringer og øke skattene på andre viktige
områder. Det synes tydelig at tiltak som øker tilgangen på arbeidskraft,
og dermed bidrar til å øke veksten uten store kostnadsøkninger,
ikke prioriteres av regjeringen. Forslagsstillerne mener også at
det er viktig å se på målrettede skattelettelser for eldre arbeidstakere
for å gjøre det mer attraktivt å stå noen ekstra år i arbeid fremfor
å gå av med AFP. I 2007 analyserte ECON tilsvarende problemstilling
(rapport 18/2007) og fant betydelige innsparinger ved at pensjonsalderen
utsettes. De fant blant annet ut følgende:
"Det er betydelige samfunnsøkonomiske gevinster å hente dersom
det lykkes å få eldre arbeidstakere til å stå lengre i jobb enn
det som er tilfellet i dag. Samfunnet kan spare inntil 3,7 milliarder
kroner i året hvis antallet nye tidligpensjonister over tid kan bli
kuttet med 10 prosent".
Forslagsstillerne mener at en fremtidig utredning bør se spesielt
på denne analysen i tillegg til utredning av dynamiske effekter
av ulike skatteendringer.
Forslagsstillerne viser til at formuesskatten er fjernet i nesten
alle europeiske land. De siste årene har også blant annet Sverige,
Finland og Island tatt bort formuesskatten som betyr at dette er
blitt en særnorsk skatt som er uheldig for rammevilkårene til privat
eierskap. Det er forsket lite på dynamiske effekter av endringer
i formuesskatten. Forslagsstillerne ønsker derfor en egen vurdering
av faren for kapitalflukt fra Norge etter at de fleste andre land
har fjernet denne skatten.