«Simply stated, the bright new financial system – for
all its talented participants, for all its rich rewards – failed
the test of the market place.»
Paul Volcker, tidl. sentralbanksjef i USA
Finanskrisen har historiske proporsjoner. Krisen ble den sterkeste
tilbakegangen i verdensøkonomien siden depresjonen på 1930-tallet,
og den første globale økonomiske krisen siden andre verdenskrig. Krisen
har blitt møtt med en global koordinering av finanspolitikken i
form av ekspansive offentlige budsjetter som er unike i verdens
nyere økonomiske historie.
USAs finanskrise skyldtes en konsum- og boligboble som i stor
grad var lånefinansiert. Bankene hadde tatt høy risiko ved å låne
ut penger til et overdrevent konsum, særlig engasjementet i det
såkalte «subprime-markedet» (boliglån til lavinntektsgrupper) var
risikabelt. Kapital fra blant annet Kina, som har en svært høy sparerate
og en eksport som langt overgår importen, bidro til denne situasjonen,
fordi man mente at USA var et trygt og dynamisk marked for investeringer.
Sentralbanksjef Alan Greenspan bar ved til bålet ved å holde styringsrenten
svært lav slik at det ble svært billig å ta opp lån. Den amerikanske
sentralbanken styrte snevert etter inflasjonsmålet, og så i stor
grad bort fra veksten i boligpriser og husholdningenes gjeld.
Økonomer som Kenneth Rogoff og Paul Krugman advarte mot at dette
ikke kunne vare. Ben Bernanke, Paul Prescott og andre mente derimot
at dette kunne være bærekraftig fordi fundamentale forhold var annerledes
nå – forhold knyttet til globalisering, ny teknologi, et mer avansert
finanssystem, bedre forståelse av pengepolitikk, finansielle innovasjoner og
bruk av verdipapirgjeld. Dette synet viste seg å være feil. Tvert
i mot viser økonomisk historie at perioder med stor kapitalmobilitet
og finansiell innovasjon gjerne etterfølges av finanskriser, så
også denne gang.
Krisen spredte seg til resten av verden på grunn av «smitte»
i finansmarkedene, ved at mange utenlandske banker direkte eller
indirekte var involvert i subprime-markedet. Den spredte seg også
fordi mange land hadde mange av de samme problemene som USA: boligbobler
(for eksempel Island og New Zealand) og store underskudd på driftsbalansen
kombinert med en stor inngående kapitalstrøm fra utlandet (for eksempel
Bulgaria, Irland, Island, Latvia, New Zealand, Spania og Storbritannia).
De landene som hadde de samme strukturelle problemene som USA, ble
hardest rammet.
En viktig lærdom av krisen er at et hovedfokus på inflasjonsstyring,
slik uavhengige sentralbanker over store deler av den vestlige verden
nå har, kun kan rettferdiggjøres hvis andre regulatorer sørger for
at lånegraden ikke blir overdreven.
Mer grunnleggende har ideen om at samfunnets interesser alltid
blir best ivaretatt når enkeltmennesker får følge sin egeninteresse
i frie markeder, fått en knekk. Markeder svikter hvis priser sender
gale signaler, eller hvis signalene blir oppfattet feil. Økte boligpriser
burde for eksempel avskrekke boligkjøpere. I praksis er det slik
at høyere priser ofte virker som en oppmuntring fordi kjøperne håper
å nyte godt av ytterligere prisstigning. For bankene kan høyere
boligpriser virke som en oppmuntring til å låne ut penger.
Markeder svikter også når det er skjult informasjon, for eksempel
når selgere har mer informasjon enn kjøpere, eller når prisene ikke
fullt ut reflekterer sosiale kostnader. Det var mange eksempler
på slik skjult informasjon i forkant av krisen. Banker solgte kompliserte
og risikable finansprodukter til uvitende kunder som aldri burde
tatt så høy risiko, og bankene tok ikke høyde for de sosiale kostnadene
ved potensielt mislighold av lånene. Myndighetene burde i denne
situasjonen ha grepet inn for å regulere markedet bedre.
Norge har kommet relativt godt gjennom krisen. En hadde et solid
finanspolitisk handlingsrom til å stimulere økonomien, og myndighetenes
håndtering var adekvat. Viktigst var det imidlertid at Norge hadde
lært av bankkrisen på 1990-tallet, og hadde etablert et godt regelverk
som sikret mot krisens verste utslag. Norge har allerede mye av
det regelverket som andre land nå ser behov for å innføre for å
unngå en ny finanskrise. Det betyr imidlertid ikke at regelverket
i Norge ikke kan bli bedre.
Selv om norske banker nå har god tilgang til finansiering i penge-
og kredittmarkedene, er situasjonen internasjonalt fortsatt usikker.
Det gjelder særlig i eurosonen, hvor høy statsgjeld, svak økonomisk vekst
og usikker soliditet i flere banker kan føre til nye påslag i penge-
og kredittmarkedene og nye utfordringer med å skaffe finansiering
for norske banker. Det er derfor viktig å treffe tiltak så raskt
som mulig for å være best mulig rustet når neste finanskrise måtte
komme.
Forslagsstillerne legger til grunn for sine forslag den beste
internasjonale praksis i etterkant av finanskrisen. Forslagene til
endringer i systemet for bankkriseløsning er i store trekk sammenfallende med
EU-kommisjonens nylig fremlagte skisse til håndtering av bankkriser
og Norges Banks anbefalinger. Forslagene gjelder både forebyggende
tiltak og tiltak for å bedre selve systemet for å håndtere kriser når
de har oppstått, hvis utforming også kan ha en preventiv effekt
i tillegg til å være viktige for å minimere samfunnets kostnader
ved en krise.
En av de mest sentrale lærdommene fra finanskrisen er at bankenes
opptreden må bli bedre tilpasset den risikoen som er involvert.
Dersom bankene tror de vil bli reddet av myndighetene hvis det skulle
gå galt, vil de ta for stor risiko. For å unngå slik adferdsrisiko
må kriseløsningssystemet innebære at de som har bidratt til risikotakingen,
må bære eventuelle tap. Dermed vil bankene ta mindre risiko, og
sannsynligheten for dannelser av bobler i økonomien med etterfølgende
kriser vil bli redusert.
Norges Bank skisserer tre mål for et godt kriseløsningssystem
i sitt brev til Finansdepartementet av 29. november 2010:
1. Sentrale banktjenester skal kunne
videreføres, og garanterte innskudd skal utbetales raskt ved avvikling
av banken.
2. Alle ikke-garanterte kreditorer skal ha en reell risiko
for tap, selv om banken drives videre.
3. Offentlige utgifter knyttet til løsningen skal være minst
mulig.
Forslagsstillerne mener at dette er hensiktsmessige mål for et
godt bankkriseløsningssystem, og foreslår at et slikt mål etableres.
Et sentralt virkemiddel for å oppnå disse målene er at bankene
blir pålagt å lage testament, dvs. beredskapsplaner for å motvirke
kriser og kriseplaner for hvordan kriser skal håndteres når de er
oppstått. Beredskapsplanen bør inneholde tiltak banken selv kan iverksette
dersom den får problemer, slik som innhenting av kapital og planer
for oppsplitting og salg av virksomheter eller selskaper. Kriseplanen
bør vise hvordan banken vil håndtere en krise, herunder hvordan
den vil avvikles uten at avviklingen skaper stor finansiell ustabilitet
eller medfører bruk av betydelige offentlige midler. Denne planen
må tydelig vise bankens oppbygging, hvilke deler av virksomheten som
kan selges og hvordan dette kan gjøres på kort tid. Myndighetene
må godkjenne beredskapsplanene og kriseplanene, og kunne kreve organisatoriske
endringer hvis det anses som nødvendig. Det er viktig at kravet
om utarbeidelse av testament gjøres gjeldende for alle banker, ikke
minst de største, hvis struktur er mest uoversiktlig og hvis problemer
vil ha størst ringvirkninger i økonomien.
Et annet sentralt virkemiddel er terskelverdier for når myndighetene
kan gripe inn i problembanker. Tidlige inngrep kan redusere sannsynligheten
for kriser og kostnadene ved dem. Det å frata eierne råderett over
deres eiendom er et alvorlig skritt, men finanskrisen har vist behovet
for terskelverdier og tidlig inngripen. En utfordring i bankkrisehåndtering
er at myndighetene kan ønske å utsette tiltak så lenge som mulig
i håp om at krisen vil gå over av seg selv. Harde, tallfestede terskelverdier
gjør at en slik utsettelse blir vanskelig. Myke, ikke tallfestede
terskelverdier kan på sin side ha den fordelen at de kan gi myndighetene
mulighet til å gjøre en mer helhetlig vurdering av situasjonen.
Dagens lovverk har harde terskelverdier for aksjekapital, som overfører
styringsretten fra bankens styrende organer til kriseløsningsmyndigheten,
men de slår inn når kapitalen allerede har blitt så svekket at det
vil være for sent å komme inn med tiltak. Forslagsstillerne mener
derfor at terskelverdiene i banksikringsloven bør justeres.
Loven bør tydeligere definere når de myke terskelverdiene er
overskredet. Det bør også vurderes å innføre nye tidlige tiltak
i loven som begrensninger på utbetaling av utbytte og krav om aksjeemisjon.
De harde terskelverdiene, som overfører styringsretten fra de styrende
organer i banken til kriseløsningsmyndigheten, bør slå inn ved et
høyere kapitalnivå enn i dag. Dagens verdier for aksjekapital bør
suppleres med harde terskelverdier for likviditet.
Forslagsstillerne mener også at det er nødvendig å gi myndighetene
eksplisitt fullmakt til å kunne splitte og selge en bank stykkevis.
På denne måten kan man sikre kontinuerlig drift av de sentrale banktjenestene,
aksjonærer og ikke-garanterte kreditorer må ta tap og verdiene i
banken kan bli bedre tatt vare på av en annen institusjon. Banktjenester
som har med innskudd å gjøre, kan for eksempel bli videreført ved
at innskudd og en aktivaportefølje selges til en annen bank eller
overføres til en brobank, en bank som midlertidig tar over balanseposter
fra en krisebank og som viderefører sentrale banktjenester. For
å kunne foreta en hensiktsmessig oppsplitting av en banks passiva
kan det være nødvendig å endre reglene for prioritet mellom kreditorene.
I USA har innskytere prioritet foran andre kreditorer. I Storbritannia
er det åpnet for å kunne bryte ordinær prioritetsrekkefølge, dersom
ingen kreditor kommer dårligere ut enn ved en ordinær avvikling
av bankene. Sistnevnte kan være en fornuftig tilnærming.
Forslagsstillerne mener at det også bør gis bestemmelser som
åpner for etablering av brobank. I tillegg til å videreføre sentrale
banktjenester kan en brobank sikre verdier i banken inntil man får
en mer permanent løsning i form av salg eller sammenslåing med en
annen bank. En brobank vil være under kriseløsningsmyndighetens
kontroll og kan ha en viktig, stabiliserende funksjon i en krise.
Dessuten ønsker forslagsstillerne at det etableres rutiner for
raskere utbetaling av garanterte innskudd i en krise, og at det
etableres prosedyrer for nasjonalisering som siste utvei når de
øvrige virkemidlene ikke kan brukes og der finansiell stabilitet
er truet. Forslagsstillerne vil også be regjeringen om å fremme
forslag om å gi kriseløsningsmyndigheten en generell adgang til
å gjøre om gjeld til egenkapital. Det kan bidra til en rask løsning
for banken og sikre kundene uavbrutt tilgang til banktjenester.
Gjeld som har sikkerhet i konkrete aktiva blant bankens eiendeler, må
holdes utenom en slik omgjøring.
Det vil også være fornuftig å gjøre endringer i regelverket for
Bankenes sikringsfond med sikte på å redusere adferdsrisiko. Fondet
bør kunne bli større enn dagens minstekrav, og adgangen til avgiftsfritak når
fondet er større enn minstekravet, bør fjernes. Fondet bør sees
på som en forsikringsordning hvor premiene bør være like store for
lik risiko, og beregnet av det som forsikres, dvs. garanterte innskudd. Avgiften
bør reflektere risikoen for at et medlem trekker veksler på fondet.
Forslagsstillerne støtter forslaget fra Norges Bank om å la medlemsavgiften avhenge
av vekst i utlån og kjernekapitaldekning. Filialer av utenlandske
banker bør behandles mest mulig likt med norske banker.
Forslagsstillerne mener videre at bankene må være åpne om sentrale
risikoforhold. Norske banker publiserer allerede informasjon om
sin kredittrisiko, og de varslede likviditetskravene fra Baselkomiteen vil
medføre at bankene etter hvert må publisere mer om sin likviditetsrisiko.
Men det er viktig allerede nå at bankene publiserer kvantitativ
informasjon om forhold som likviditetsbuffer, kortsiktig finansiering og
forfallsstruktur. Forslagsstillerne vil derfor fremme forslag om
at myndighetene pålegger bankene å publisere dette.
Baselkomiteen vil innføre høyere kapital- og likviditetskrav
for å gjøre bankene bedre i stand til å møte nye kriser. Det er
besluttet at dette skal skje gradvis, for å unngå at bankene skal
stramme inn sin långivning mens veksten er svak i mange land. I
Norge går imidlertid bankene og økonomien godt, noe som gjør at
kravene kan innføres raskere her.
Et av tiltakene som foreslås, er bruk av en motsyklisk kapitalbuffer
når veksten i kredittvolumet er for høy. Det er ikke besluttet hvordan
bufferen skal utformes, men forslagsstillerne støtter Norges Bank
i at de nordiske landene bør samarbeide om en tidlig innføring av
en slik motsyklisk buffer. Frem til bufferen innføres, bør bankene
pålegges høyere kapitalkrav for å gjøre bankene best mulig rustet
i stand til å møte nye finanskriser.
De store samfunnsøkonomiske og sosiale kostnadene ved finanskriser
og behovet for å begrense overdreven risikotaking gjør at det kan
være hensiktsmessig å skattlegge finansnæringen i større grad enn
i dag. Det internasjonale pengefondet (IMF) foreslår i sin rapport
til G20-gruppen en kombinasjon av en sikringsfondsavgift (som Norge
allerede har) og en egen skatt på summen av overskudd og lønn i
finansinstitusjoner.
Overskudd og lønn er et uttrykk for merverdi, og en skatt på
dette vil derfor kunne anses som en merverdiavgift, en avgift finansielle
tjenester per i dag i hovedsak er unntatt. En slik skatt vil gjøre
at finansnæringen får en skattebelastning mer på linje med andre
næringer, og på denne måten hindre at finansnæringen blir unaturlig
stor. En generell skatt på summen av overskudd og lønn kan kombineres
med skattlegging av lønn og overskudd ut over det normale, for å
motvirke overdreven risikotaking. Forslagsstillerne vil be regjeringen
om å samarbeide med andre land om å innføre en slik skatt utformet
i tråd med IMFs anbefalinger.