Innsigelsesrett i plan- og arealsaker

Forslagsstillerne mener at den lovbestemte saksgangen i kommunale plan- og arealsaker legger alvorlige hindringer for den frie utøvelsen av det kommunale selvstyret. Fylkeskommunen, nabokommuner og statsforvalteren har alle den samme retten til å fremme innsigelser til planvedtak i en enkelt kommune. Statsforvalterens detaljrike innsigelser oppleves ofte som problematiske fra kommunenes side. Videre er det grunn til å problematisere at statsforvalternes administrasjon legger ned veto mot det som er skjønnsmessige beslutninger fattet av folkevalgte representanter.

For å sikre at de statlige føringene for plan- og arealsaker fortsatt ble fulgt, og for å sikre at andre kommuner og regionale myndigheters interesser ble ivaretatt, ble prinsippet om innsigelsesrett innført i 1985 og senere presisert i plan- og bygningsloven fra 2008. Fylkeskommunen, nabokommuner og statsforvalteren er tildelt slik innsigelsesrett mot utlagt arealbruk etter plan- og bygningsloven § 5-4, som beskriver hvem som har myndighet til å fremme innsigelse til planforslag. Plan- og bygningsloven § 5-5 gir begrensningene i adgangen til å fremme innsigelse, og § 5-6 omtaler kommunens rett til å kreve mekling og avgjørelse av departementet. Dersom berørte statlige og regionale organer, fylkeskommunen eller nabokommuner har avgitt innsigelser til kommuneplanens arealdel, kan ikke kommunen fatte vedtak uten at det har blitt enighet mellom kommunen og den som fremmer innsigelse. Dersom det ikke oppstår enighet, heller ikke etter mekling, går saken til Kommunal- og distriktsdepartementet for endelig avgjørelse. Plan- og bygningslovens bestemmelser om innsigelsesrett er derfor myndighetsbegrensende for det kommunale selvstyret. I utgangspunktet skal organer med innsigelsesadgang vise stor aktsomhet med å fremme innsigelse og dermed i realiteten overprøve kommunale vedtak. Det ligger til det enkelte organ å avgjøre hva som er et vesentlig forhold for at innsigelse rettferdiggjøres.

Forslagsstillerne mener det er et lokaldemokratisk problem at statsforvalteren har innsigelser som en mulighet. Dette sinker utviklingen av kommuner, det gir liten forutsigbarhet og virker som en hemsko på utvikling av både privat eiendom, næringseiendom og kommunale områder. Forslagsstillerne viser til at da kommunene fikk endelig myndighet i plansaker gjennom plan- og bygningsloven, ble ordningen med innsigelser innført for å sikre at statlige og regionale organers og nabokommuners interesser ble tilstrekkelig ivaretatt i den enkelte kommunes arealplan. Anledningen til å fremme innsigelser var altså ikke ment å være en ordning som de ulike organene kunne bruke for å demonstrere at de hadde en annen skjønnsoppfatning enn den enkelte kommune. Det var derimot en ordning ment som en konfliktløsningsmodell for de tilfeller der kommuner ikke klarte å behandle plansaker i tråd med nasjonale retningslinjer. Erfaringen som mange kommuner har, er at særlig statsforvalteren, i utpreget grad, fremmer innsigelser. Det kommer stadig rapporter om at statsforvalteren i stadig mer omfattende grad overprøver det kommunale skjønnet, selv om kommunens fortolkning er i samsvar med gjeldende nasjonale retningslinjer og er fundamentert på lokalpolitisk skjønnsanvendelse.

Forslagsstillerne er opptatt av nærhetsprinsippet og mener at kommunen i størst mulig grad må kunne bestemme hvordan kommunens arealer forvaltes. Dette inkluderer politikk med hensyn til strandsonen, vindmølleparker, sjøarealforvaltning og verneområder. Det er kun i helt spesielle tilfeller av vesentlig nasjonal betydning, for eksempel der det skal bygges en europavei gjennom kommunen, eller tilfeller hvor et tiltak har negative konsekvenser for arealer i andre kommuner, at kommunen ikke helt fritt skal kunne disponere egne arealer. Dagens ordning hindrer kommunalt selvstyre i plan- og reguleringssaker. Utgangspunktet for innsigelsesadgangen er velbegrunnet, og det finnes tilfeller der innsigelser er fremmet på et godt grunnlag. I enkelte reguleringssaker som har en mer interkommunal betydning, er det sentralt at ikke én kommune kan ødelegge for sentrale utviklingsplaner.

Forslagsstillerne mener at det fortsatt må drives lovlighetskontroll av kommunale planvedtak, men at den politiske skjønnsutøvelsen helt og holdent skal ligge til de lokaldemokratiske organene. For å oppnå dette mener forslagsstillerne at en slik kontroll bør legges til departementet. Da vil det også være departementet som behandler arealsaker som må etterprøves. På denne måten fjerner man ett eller flere unødvendige ledd i arealsaker. Statsforvalteren og settestatsforvalteren er overflødige i arealsaker og må derfor fratas retten til å fremme innsigelser i lokale saker. Forslagsstillerne viser videre til at Fremskrittspartiet ønsker å legge ned fylkeskommunen, og vil derfor fjerne deres innsigelsesrett. Forslagsstillerne viser til at en rekke fagmyndigheter har muligheten til å fremme innsigelser. Forslagsstillerne ønsker derfor å begrense fagmyndighetenes rett til å fremme innsigelser, herunder begrense hvilke myndigheter som har rett til å fremme innsigelser, og heve terskelen for at innsigelser kan fremsettes. Innsigelser fra staten må komme fra departementet, slik at statsråden står ansvarlig overfor Stortinget. Det sikrer at kommunene ikke kan gjøre ting som er i strid med nasjonale interesser.

Forslagsstillerne viser videre til at statsforvalters beslutninger på flere områder også har direkte påvirkning på næringslivets vekstmuligheter. Mange opplever at statsforvalteren er et betydelig hinder for utvikling i privat næringsliv, og at statsforvalteren i praksis gjør det mer krevende å utvikle offentlig infrastruktur som kai, kraft og nett. Forslagsstillerne viser videre til at statsforvalteren utøver kontroll over lokale beslutninger i arealspørsmål uten å ta nevneverdig hensyn til nasjonale eller lokale politiske mål om næringsutvikling og jobb- og verdiskaping. Eksempler viser at statsforvalteren ofte fremmer innsigelser som fører til forsinkelser eller avslag på viktige næringsprosjekter.

Forslagsstillerne ønsker å skille skjønn og legalitetskontroll og mener dagens statsforvalterembete har en uheldig sammenblanding av disse rollene, noe planavdelingen i Kommunal- og distriktsdepartementet er bedre til å håndtere, om det er ytterst nødvendig. Dagens begrensning om «samme forhold» er uklar, og denne svakheten blir ofte misbrukt av statsforvalteren.

Tidsfrister og saksbehandling i plan- og bygningsloven

Forslagsstillerne mener at lang saksbehandlingstid fører til uforutsigbarhet, kostbare planprosesser og høye byggekostnader som skaper en negativ utvikling. Det er derfor viktig at kommunene i plan- og byggesaker forenkler saksbehandlingen, fatter vedtak raskere og ikke stille fordyrende krav som øker kostnadene.

Forslagsstillerne mener det er viktig å sikre en rask saksbehandling og legge til rette for at tidsfrister overholdes uten ekstra forsinkelser. Forslagsstillerne mener derfor at det er viktig at det gjøres endringer i plan- og bygningsloven som sørger for at alle søknader omfattes av en frist for offentlig saksbehandling før eventuell politisk behandling, herunder også dispensasjonssøknader. Forslagsstillerne mener det også er viktig å presisere at dersom man ikke overholder fristen, vil dette medfører at tillatelse ansees som gitt. Samtidig må det legges til grunn at eventuelle feil og/eller mangler i søknaden må dokumenteres av offentlige myndigheter innen tre virkeuker etter at søknaden er mottatt.

Vernebestemmelser

Siden den første vernebestemmelsen i Norge kom på plass i 1910, har det vært en inflasjon i omfanget av vernebestemmelser i den grad at ingen kan redegjøre for hvor mange vernebestemmelser man har. Dette kommer i tillegg til kommunale og fylkeskommunale bestemmelser og bestemmelser fra Sametinget. De tvetydige vernebestemmelsene gir statsforvalteren et rom for skjønn i innsigelsessaker som er svært uheldig. Forslagsstillerne er av den oppfatning at Norge fortsatt skal ivareta landets fantastiske natur, med fjell, skog, historiske kulturminner og strandsoner, men at dette ivaretas på en best mulig måte om det skjer en opprydding i og gjerne en kritisk gjennomgang av vernebestemmelser. Forslagsstillerne vil ved en redegjørelse for noen av de eksisterende vernebestemmelsene vise til hvor sammensatte reglene for bygging kan være, og dermed hvor vanskelig det vil være å utvikle områder for vekst.

Norge har nok kystlinje til at man kan ivareta både privat eiendom og etablering av næring og legge til rette for båtliv og offentlige strender. Det kan heller ikke være slik at så store områder som i dag er vernet, er vernet fordi man antar at folk har levd der før. Norge har helt klart områder av historisk betydning som skjuler historiske og verneverdige gjenstander, men da må det foretas en gjennomgang av hva som skal bevares og ikke. Det bør også foretas en kartlegging av private eiendommer der det må gjøres arkeologiske utgravninger ved bygging på tomten. Et krav om arkeologiske utgravninger fra det offentlige skal betales av det offentlige og ikke av grunneier, som ofte uventet har fått millionregninger for påkrevde arkeologiske utgravninger. Planlegging og forvaltning av arealer og ressurser skal som et hovedprinsipp foregå etter bestemmelsene i plan- og bygningsloven. Plan- og bygningsloven er den viktigste loven for forvaltning og bruk av arealer i Norge.

Loven er såkalt sektorovergripende. Imidlertid har en rekke sektorlover bestemmelser om disponering av arealer og naturressurser innenfor sine spesielle saksområder, som naturmangfoldloven og kulturminneloven. Vern av areal og bygninger kan derfor skje i medhold av plan- og bygningsloven i den enkelte kommune, men også ved bruk av sektorlover som typisk håndheves av fagetater på ulike nivåer i forvaltningen. De viktigste sektorlovene er jordlova, naturmangfoldloven, kulturminneloven, markaloven, energiloven, veglova, forurensningsloven, akvakulturloven, mineralloven, vannressursloven, vassdragsreguleringsloven, jernbaneloven, konsesjonsloven, havne- og farvannsloven, jordskiftelova, folkehelseloven, eierseksjonsloven, lakse- og innlandsfiskloven, luftfartsloven, naturoppsyns-loven og brann- og eksplosjonsvernloven.

Verneområder er områder der myndighetene har bestemt at naturen skal vernes mot inngrep eller forstyrrelser. Verneområder blir opprettet etter naturmangfoldloven. For hvert enkelt verneområde vedtas det en egen forskrift. Totalt er det over 3 100 verneområder i Norge. Ansvaret som forvaltningsmyndighet er fordelt på tre: kommunen, nasjonalpark- og verneområdestyrene og statsforvalteren.

I tillegg til dette kommer kulturminnene eller kulturmiljøene av nasjonal verdi som er fredet etter kulturminneloven. Kulturminner og kulturmiljøer med regional eller lokal verdi er sikret vern av kommunene ved hjelp av plan- og bygningsloven.

Landbruks-, natur- og friluftsområder samt reindrift

Kommunen skal ha en arealplan for hele kommunen. Arealplanen skal angi hovedtrekkene i hvordan arealene skal brukes og vernes, og hvilke viktige hensyn som må ivaretas ved disponeringen av arealene. Plan- og bygningsloven § 11–7 angir konkret hva et areal kan brukes til.

Planen skal angi hvilke arealer som ikke skal bebygges, på hvilke arealer ny bygging er aktuelt, og samtidig hvordan bebygde områder kan utvikles, fortettes eller oppgraderes og tas vare på. Videre forutsettes det at kommunen i denne forbindelse foretar en samlet vurdering av hvordan arealdisponeringen bør være for å oppfylle kravet til en bærekraftig utvikling og forvaltning av areal-, natur- og kulturmiljøressursene.

I medhold av plan- og bygningsloven kan kommunene sette av områder til landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift (LNFR) i sine kommunale arealplaner. Utgangspunktet er at LNFR-områder ikke er byggeområder, og at det kun skal tillates bebyggelse direkte knyttet til landbruk, natur, friluftsliv og reindrift. Gjennom plan- og bygningsloven § 11-7 nr. 5 bokstav b er det åpnet for å tillate spredt bolig-, fritids- eller næringsbebyggelse i LNFR-områder, men det er en betingelse at bebyggelsens omfang, lokalisering og formål er nærmere angitt i planen. Der slike bestemmelser er benyttet, kan slike tiltak enten gjennomføres på grunnlag av søknad om tiltak etter plan- og bygningsloven § 20-1 (enkeltsaksbehandling) eller på grunnlag av reguleringsplan.

Hensynssoner

Arealformål etter plan- og bygningsloven § 11–7 angir konkret hva et areal kan brukes til. Hensynssonene skal vise hensyn og restriksjoner som har betydning for bruken av arealet. Hensikten med å skille ut hensynssoner på denne måten er å vise hvilke viktige hensyn som må ivaretas innenfor sonen, uavhengig av hvilken arealbruk det planlegges for.

Gjennom å gi bestemmelser om hensynssoner innfører kommunene rettslig bindende begrensninger – også for private – på bruken av et areal ut fra det hensynet som skal ivaretas.

I § 11-8 er det fastlagt både hvilke hensynssoner som kan benyttes, og hvilke bestemmelser og retningslinjer som kan gis for den enkelte sone. Hensynene er angitt i hovedkategoriene i tredje ledd bokstav a til f, herunder eksempelvis

«c) Sone med særlige hensyn til landbruk, reindrift, mineralressurser, friluftsliv, grønnstruktur, landskap eller bevaring av naturmiljø eller kulturmiljø, med angivelse av interesse.»

Slike soner vil for en stor del ligge i arealformålet LNFR. Det kan f.eks. angis jordvernsone, soner med særlige hensyn til kulturvern, kulturlandskap, naturvern eller friluftsliv og differensierte jordbruks-, skogbruks- og reindriftssoner. Når det gjelder reindriften spesielt, setter reindriftsloven og etablerte rettigheter rammer for hva som kan bestemmes i kommuneplanen.

Hensynssonen mineralressurser er tatt inn i bestemmelsen med grunnlag i Prop. 110 L (2016–2017), jf. Innst. 425 L (2016–2017), og endringen trådte i kraft 1. juli 2017. Den nye hensynssonen åpner for at kommunen gjennom sin planlegging kan synliggjøre mineralressurser som kan være aktuelle for fremtidig utvinning.

En hensynssone kan f.eks. brukes til å angi retningslinjer for forvaltning av naturmiljø og vegetasjon for å ivareta viktige naturmiljø-, opplevelses- og nærmiljøverdier. Det kan gjelde naturforholdene langs et dalføre eller vassdrag, deler av grønnstrukturen eller et overgangsområde mellom utbygde områder og naturen rundt for å ivareta naturmiljøet eller nærmiljø-, opplevelses- og friluftslivsverdier. En hensynssone vil være aktuell å bruke til å angi en bestemt beskyttelse av naturmiljøverdier i bebygde områder der det er særlige forekomster av arter, eller der det er avgjørende at trevegetasjon videreføres eller etableres. Tilhørende retningslinjer bør si noe om utbyggingsmønster og hvilke forhold som skal ivaretas og utredes, herunder hvilken prosess og saksbehandling som skal ligge til grunn for beslutninger. Særlig innen grønnstrukturer og bynære markaområder kan hensynssoner også brukes til å beskytte mot støyskapende anlegg og aktiviteter og angi stille områder eller andre viktige kvaliteter. Det kan gjelde skjermede områder som deler av grønnstrukturen eller nærturområdene, men også lommer i mer støypåvirkede områder hvor en ønsker å videreføre områder med fravær av høy uønsket støy.

Det kan også gis retningslinjer om tilrettelegging for eller begrensning av ferdsel eller om former for bruk eller vern som er knyttet opp mot ulike sektorlovverk og virkemidler i landbruket eller verneforvaltningen.

Sektorlover

Beslutninger om arealdisponering og om bruk og vern av naturressurser skal i størst mulig utstrekning tas av lokalt, sektornøytralt og folkevalgt organ. En rekke sektorlover har imidlertid bestemmelser om disponering av arealer og naturressurser innenfor sine spesielle saksområder. Disse lovene håndheves for det meste av fagetater på ulike nivåer i forvaltningen. De viktigste sektorlovene som berører plan- og bygningsloven, er:

• jordlova

• naturmangfoldloven

• kulturminneloven

• markaloven,

i tillegg til energiloven, veglova, forurensningsloven, akvakulturloven, mineralloven, vannressursloven, vassdragsreguleringsloven, jernbaneloven, konsesjonsloven, havne- og farvannsloven, jordskiftelova, folkehelseloven, eierseksjonsloven, lakse- og innlandsfiskloven, luftfartsloven, naturoppsynsloven og brann- og eksplosjonsvernloven. Alle disse sektorlovene har ulik kobling til plan- og bygningslovens plansystem.

Verneområder er områder der myndighetene har bestemt at naturen skal vernes mot inngrep eller forstyrrelser. Natur kan vernes ut fra ulike formål. De fire viktigste verneformene er nasjonalpark, landskapsvern, naturreservat og marine verneområder. Det finnes også noen spesielle og sjeldne verneformer som oftest samles i en egen gruppe for «annet vern».

Verneverdige kulturminner og kulturmiljøer

Et vernet kulturminne eller kulturmiljø kan være vernet med hjemmel i lov eller gjennom andre virkemidler. I utgangspunktet er alle bygg ifølge kulturminneloven kulturminner.

I tillegg til kulturminner og kulturmiljø som er fredet etter kulturminneloven eller svalbardmiljøloven, omfatter dette kulturminner og kulturmiljø som er vernet etter plan- og bygningsloven, kirkeloven eller naturmangfoldloven. Andre virkemidler for vern er for eksempel statlige verneplaner, listeføring og tilskuddsordninger.

Et verneverdig eller bevaringsverdig kulturminne eller kulturmiljø har gjennomgått en kulturhistorisk vurdering og er identifisert som verneverdig. De mest verneverdige kulturminnene eller kulturmiljøene er av nasjonal verdi. Det er først og fremst disse som fredes etter kulturminneloven. Kulturminner og kulturmiljøer kan også ha regional eller lokal verdi. Normalt vil det være kommunene som sikrer vern av slike kulturminner og kulturmiljøer ved hjelp av plan- og bygningsloven, se veilederen «Kulturminner, kulturmiljøer og landskap, Planlegging etter plan- og bygningsloven» (Riksantikvaren, 2016).

En annen måte å markere at et kulturminne eller kulturmiljø er verneverdig på, er listeføring. Det innebærer en oppføring på en liste over objekter eller miljøer som skal forvaltes på en nærmere definert måte. Kulturminner uten formelt vern kan være listeførte.

De fleste verneverdige kulturminner og kulturmiljøer er ikke formelt vernet etter kulturminneloven eller plan- og bygningsloven. Mange blir likevel tatt godt vare på fordi de oppfattes som verdifulle av eiere og brukere.

En fredning er den strengeste formen for vern. Fredning innebærer at inngrep/endringer på kulturminnet som går ut over vanlig vedlikehold, må godkjennes av myndighetene. Lovene som benyttes ved fredning av kulturminner, er kulturminneloven og svalbardmiljøloven. Fredete kulturminner kan være vedtaksfredet eller automatisk fredet. Et vedtaksfredet kulturminne er fredet gjennom særskilt vedtak for det enkelte kulturminnet, mens et automatisk fredet kulturminne er fredet direkte gjennom kulturminneloven eller svalbardmiljøloven uten særskilt vedtak.

Dispensasjoner

Kommunenes dispensasjonspraksis etter plan- og bygningsloven har vært gjenstand for kritikk de seneste årene. I 2008 innskjerpet lovgiver kommunenes adgang til å gi dispensasjon fra lovbestemmelser og planer. Fra det mer vage kravet om «særlige grunner» i plan- og bygningsloven av 1985 § 7 vedtok Stortinget den bestemmelsen vi i dag finner i plan- og bygningsloven § 19-2 andre ledd, som slår fast at dispensasjon kun kan gis dersom to rettslige vilkår er oppfylt:

«Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, hensynene i lovens formålsbestemmelse eller nasjonale eller regionale interesser, blir vesentlig tilsidesatt. Fordelene ved å gi dispensasjon skal være klart større enn ulempene.»

Bestemmelsen er generell og dekker alle «typer» dispensasjoner, uavhengig av hva det dispenseres fra (lov, planformål, planbestemmelse, forskrift), og uavhengig av kvalitetene ved det arealet dispensasjonen knyttes til (strandsone, dyrket mark, byområder osv.).

Dagens bestemmelser i plan- og bygningsloven kapittel 19 har en lang forhistorie. Både bygningsloven av 1924 § 7, bygningsloven av 1965 § 7 og plan- og bygningsloven av 1985 § 7 åpnet for å gi dispensasjon fra lovbestemmelser og planer. Etter regjeringsskiftet høsten 2013 ble ansvaret for plan- og bygningsloven i sin helhet lagt til Kommunal- og regionaldepartementet. Som en del av myndighetsoverføringen ble planavdelingen i Miljøverndepartementet overført til Kommunal- og regionaldepartementet. Kort tid etter fremmet Kommunal- og regionaldepartementet forslag om å endre dispensasjonsbestemmelsen. Bakgrunnen var å «bidra til redusert ressursbruk og økt kommunalt handlingsrom» i dispensasjonssaker. Blant annet ble plan- og bygningsloven §19-2 andre ledd foreslått endret til følgende:

«Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. Dersom andre viktige samfunnshensyn tilsier det, og det foreligger særskilte behov, kan det likevel gis dispensasjon. Det må i tilfelle gå fram av vedtaket om dispensasjon hvilke hensyn det da er lagt avgjørende vekt på. Det kan ikke dispenseres fra saksbehandlingsregler.»

Forslagsstillerne viser til at forslaget den gang innebar at kommunene skulle avgjøre dispensasjonssøknader ut fra faglig og politisk skjønn. Forslagsstillerne mener dette utgangspunktet er viktig å opprettholde og utvikle videre. Derfor er det viktig at lokalpolitikerne som sitter med lokalkunnskapen, skal få styrket sine dispensasjonsmuligheter.