Skriftlig spørsmål fra Hadia Tajik (A) til arbeids- og sosialministeren

Dokument nr. 15:557 (2018-2019)
Innlevert: 10.12.2018
Sendt: 10.12.2018
Besvart: 17.12.2018 av arbeids- og sosialminister Anniken Hauglie

Hadia Tajik (A)

Spørsmål

Hadia Tajik (A): I ljos av konklusjonen til Borgarting Lagmannsrett, vil statsråden nytte høvet til å gå tilbake på sin påstand om at grenseforordningen kravde endringar i utlendingsforskriften, kva var haldepunkta hennar for å hevde at slike endringar var naudsynte, og kva initiativ kjem ho til å ta no?

Begrunnelse

I svar på skriftlig spørsmål frå Dag Terje Andersen, Dokument nr. 15:947 (2015-2016), om at regjeringa valde å bryte Høyre sitt klare løfte om at dei ikkje skulle leggje til rette for å opne opp for å fly med asiatiske lønns- og arbeidsvilkår, ga statsråd Hauglie dette svaret:

«Denne regjeringen mener det er viktig å overholde inngåtte folkerettslige forpliktelser, og som det går fram av vårt forslag, vil presiseringen innebære at vi etterlever grenseforordningen slik andre land allerede gjør.»

Lagmannsretten har i sin dom av 03.12.18 slått fast at:

«Hverken Chicago-konvensjonen eller grenseforordningen forbyr imidlertid medlemslandene å kreve arbeidstillatelse for personer som jobber på nasjonalt registrerte fly som flyr interkontinentale ruter. Chicago-konvensjonen forbyr heller ikke medlemslandene å begrense adgangen til å jobbe på nasjonalt registrerte fly, som flyr interkontinentale ruter, til nasjonale borgere, og i grenseforordningens tilfelle EØS-borgere. Et slikt forbud ville gått langt utenfor både Chicago-konvensjonen og grenseforordningens formål.»

Anniken Hauglie (H)

Svar

Anniken Hauglie: Utgangspunktet for dette spørsmålet til skriftlig besvarelse er en nylig avsagt dom fra Borgarting lagmannsrett om gyldigheten av en endring i utlendingsforskriften i 2016. Endringen medførte at utenlandske borgere fra land utenfor EØS-området (tredjelandsborgere) ikke lenger trenger oppholdstillatelse dersom de arbeider på norskregistrerte fly i internasjonal trafikk.
Saken har en forhistorie som det er grunn til å minne om. I 2012 ble Stoltenberg II regjeringen oppmerksom på at utlendingsforskriftens krav om oppholdstillatelse for tredjelandsborgere på norskregistrerte fly i internasjonal trafikk kunne ses på som en konkurransemessig fordel for de utenlandskregistrerte flyene som flyr samme ruter. Kravet om oppholdstillatelse innebærer at arbeidstakerne som utgangpunkt skal ha norske lønns- og arbeidsvilkår.
I oktober 2012 sendte departementet ut et kort høringsbrev der departementet ba om synspunkter på to alternative løsninger. Den ene gikk ut på å endre forskriften slik at vilkårene ble like, uavhengig av hvor flyene var registrert. Den andre var å beholde forskriften uendret. De næringspolitiske vurderingene tok utgangspunkt i en stadig økende konkurranse i luftfarten som gjorde at også innenlandske selskaper søkte nye områder for å styrke sin inntjeningsevne og økonomi. Argumenter for endring var å fjerne mulig konkurranseulempe for norske selskaper og gi muligheter for tilgang til markedet for langtrafikk. Det ville sikre virksomhet i Norge, opprettholde et godt nasjonalt rutenett og gi nordmenn et større tilfang av reisealternativer. På den andre siden var kravet om norske lønns- og arbeidsvilkår sentralt i arbeidet mot sosial dumping. Dette kravet er særlig viktig for arbeidstakere som bor i Norge eller oppholder seg her i lengre tid, og dermed må forholde seg til norsk kostnadsnivå. I tillegg pekte høringsnotatet på at de langsiktige konsekvensene av en endring var ukjente. Notatet tok også opp mulige konsekvenser dersom norske selskaper vil flytte sine fly til andre land. Det kunne få uheldige konsekvenser for den samlete flyfaglige og sikkerhetsmessige kompetansen i Luftfartstilsynet, og også føre til tap av gebyrinntekter. Problemstillingen om mulig motstrid med Schengenregelverket, som gir rett til forenklet grensepassering, kom ikke opp da høringsbrevet ble utarbeidet.
Denne problemstillingen ble imidlertid reist i Justis- og beredskapsdepartementets høringsuttalelse som blant annet nevnte at en forskriftsendring syntes å være nødvendig for å klargjøre forholdet mellom Schengens grenseforordning og den dagjeldende bestemmelsen i utlendingsforskriften.
Daværende regjering valgte å ikke endre forskriften på det tidspunktet. Samferdselsdepartementet satte i gang en utredning som skulle belyse konkurranseforholdene i luftfartsnæringen som følge av den økte internasjonale konkurransen.
I slutten av juni 2015 varslet flyselskapet Norwegian Justis- og beredskapsdepartementet om at selskapet vurderte å gå til søksmål mot staten. Begrunnelsen var at selskapet hadde et reelt behov for rettslig avklaring. På samme tid henvendte Arbeids- og sosialdepartementet seg til Justis- og beredskapsdepartementes lovavdeling for å få klarlagt hva som var det rettslige forholdet mellom utlendingslovgivningen og grenseforordningen. Etter en grundig og balansert drøftelse (ifølge Borgarting lagmannsrett) ble Lovavdelingens konklusjon at det var motstrid. På denne bakgrunnen foreslo Arbeids- og sosialdepartementet å oppheve motstriden ved å klargjøre i utlendingsforskriften at det er grenseforordningen som gjelder. Etter en høringsrunde ble forskriftsendringen vedtatt og satt i kraft fra 1. juli 2016.
29. juni 2016 stevnet Landsorganisasjonen i Norge (LO) med flere organisasjoner og enkeltpersoner staten. Etter domstolsbehandling av spørsmål om delvis avvisning, gjensto ett spørsmål som domstolen skulle prøve, nemlig om forskriften var ugyldig. Oslo tingretts dom falt 23. februar 2017. Den frifant staten og uttrykte at "saksøkerne hadde tapt saken fullstendig". LO anket dommen.
Borgarting lagmannsrett gjennomførte ankeforhandling i høst, og dommen falt i begynnelsen av desember. Lagmannsretten konkluderte med at staten "har vunnet saken fullt ut".
Jeg har selvsagt også merket meg at lagmannsretten har en annen begrunnelse enn Oslo tingrett da den konkluderte med å forkaste LOs anke. Lagmannsretten kom til en annen konklusjon enn Lovavdelingen i spørsmålet om grenseforordningens rekkevidde. Samtidig viser lagmannsretten til at det var en reell rettslig usikkerhet om spørsmålet om motstrid mellom grenseforordningen og utlendingsregelverket. Den påpeker også at det ikke foreligger avgjørende rettspraksis fra EF-domstolen om grenseforordningens rekkevidde for situasjonen som er relevant i den aktuelle saken.
Når representanten Hadia Tajik spør om hvilke holdepunkter jeg hadde for å hevde at endringen var nødvendig, var det selvfølgelig den uklare rettslige situasjonen vi stod i og den klare konklusjonen fra Lovavdelingen om at det var motstrid. Lagmannsretten peker også på at Arbeids- og sosialdepartementet gjorde det som kunne gjøres for å avklare slik rettslig usikkerhet – nemlig å henvende seg til Justis- og beredskapsdepartementets lovavdeling for å få en tolkningsuttalelse. Det er videre verdt å merke seg at lagmannsretten mener at Lovavdelingen foretok en grundig og balansert drøftelse av grenseforordningen, og at tolkningen er klart forsvarlig. Forskriftsendringen bygget på denne tolkningen og ble ifølge lagmannsretten vedtatt etter en grundig høringsrunde hvor det også kom fram motforestillinger mot Lovavdelingens tolkning. Lagmannsretten mener likevel at det også "var klart forsvarlig av departementet å stole på at Lovavdelingens uttalelse var riktig".
Som saken viser, er det ulike hensyn og problemstillinger på dette området.
Rammebetingelsene for norsk luftfart endres som følge av økt globalisering. Dette er noe av bakgrunnen for at regjeringen nylig har satt ned et offentlig utvalg som skal framskaffe et godt kunnskapsgrunnlag for framtidig politikkutforming på luftfartsområdet. Rapporten fra dette utvalget vil gi et bedre grunnlag for å kunne avklare hvilke rammer næringen skal operere innenfor.