Spørsmål

Ole Herman Sveian (Sp): Kan statsråden redegjøre for det rettslige og forvaltningsmessige grunnlaget for at norske myndigheter gjennom EUs klimakvoteregelverk (EU ETS) håndhever bærekrafts- og utslippsreduserende kriterier for biomasse med henvisning til EUs fornybardirektiv, herunder de skjerpede kriteriene i endringsdirektiv (EU) 2023/2413 (RED III), til tross for at direktivet ennå ikke er innlemmet i EØS-avtalen, og er konsekvensene av denne form for forvaltningspraksis tilstrekkelig utredet?

Begrunnelse

EU vedtok i 2023 endringsdirektiv (EU) 2023/2413 (RED III), som skjerper bærekrafts- og utslippsreduksjonskriteriene for bioenergi i fornybardirektivet (EU) 2018/2001 (RED II). Direktivet trådte i kraft i EU 20. november 2023, men er foreløpig ikke innlemmet i EØS-avtalen.
Samtidig er EUs klimakvotesystem (EU ETS) innlemmet i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett. Den oppdaterte overvåkings- og rapporteringsforordningen (MRR), som er EØS-innlemmet, viser til bærekrafts- og utslippskriteriene i fornybardirektivet som vilkår for nulltelling av biogene utslipp. Dette innebærer at kriterier fra et direktiv som ennå ikke er formelt innlemmet i EØS-avtalen, i praksis får rettsvirkninger i Norge gjennom henvisning i annet regelverk.
Dette reiser prinsipielle spørsmål om hjemmelsgrunnlag, forholdet til EØS-avtalens institusjonelle system og krav til demokratisk forankring og forutsigbarhet.
Praksisen har også betydelige administrative og økonomiske konsekvenser for norsk skog- og bioenerginæring. Kvotepliktige virksomheter må dokumentere at biomasse oppfyller EUs skjerpede bærekraftskriterier for å unngå kvoteplikt, og skogeiere og leverandører pålegges økte krav til sertifisering, dokumentasjon og tredjepartsverifikasjon. Dette påvirker markedsadgang, kostnadsnivå og konkurranseforhold for norske aktører.
På denne bakgrunn er det behov for en redegjørelse for det rettslige grunnlaget for gjeldende praksis og for om de rettslige og økonomiske konsekvensene er tilstrekkelig utredet.

Svar

Andreas Bjelland Eriksen: I 2005 etablerte EU et klimakvotesystem for å begrense utslippene av klimagasser fra utvalgte sektorer. Norge har deltatt i klimakvotesystemet gjennom EØS-avtalen siden 2008. Per 2026 omfatter systemet utslipp fra industri, petroleumsutvinning, fossil kraftproduksjon, luftfart og skipsfart. Systemet er også utvidet med et nytt kvotemarked for utslipp fra veitransport, bygg og andre sektorer (ETS2). Kvoteplikten for aktivitet omfattet av ETS2 vil etter planen tre i kraft i 2028.
Kjernen i klimakvotesystemet er at de kvotepliktige aktørene må levere klimakvoter for å gjøre opp for utslippene sine. Den kvotepliktige må returnere én klimakvote per tonn CO₂-ekvivalenter den slipper ut fra sine aktiviteter. Det er et begrenset antall klimakvoter i systemet, og antall kvoter reduseres år for år. Systemet setter dermed et tak på utslippene fra sektorene som omfattes slik at utslippene gradvis reduseres.
En viktig del av klimakvotesystemet er reglene som angir hvordan de kvotepliktige aktørene skal beregne størrelsen på utslippene sine, og rapportere disse utslippene til myndighetene. Reglene på dette området fremgår av forordning (EU) 2018/2066 om overvåking og rapportering av utslipp (MRR), som er hjemlet i klimakvotedirektivets artikkel 14.
Klimakvoteregelverket, herunder forpliktelser om overvåking, rapportering og kvoteplikt, er totalharmonisert i EU/EØS-området. At regelverket praktiseres likt er viktig for å sikre at utslippene beregnes på samme måte i hele Europa, og – i forlengelsen av dette – at det blir like konkurranseforhold på det indre marked.
Utgangspunktet er at det skal leveres kvoter for utslipp av CO₂. Som et gode for aktørene, kan utslipp fra biomasse nulltelles på nærmere vilkår. Nulltelling av utslipp innebærer at de kvotepliktige aktørene ikke trenger å levere inn kvoter for de aktuelle utslippene. Det er over tid innført strengere vilkår for nulltelling av fast biomasse i klimakvotesystemet.

• Da MRR ble vedtatt i 2018 fremgikk det av artikkel 38 nr. 2 at «utslippsfaktoren til biomasse skal være null». Så lenge den kvotepliktige aktøren kunne underbygge at den forbrant biomasse, kunne utslippene nulltelles i klimakvotesystemet.

• MRR fra 2018 ble i første omgang endret gjennom forordning (EU) 2020/2085. Her ble det innført en ny artikkel 38 nr. 5 om bærekraft. Den nye bestemmelsen innebar at biomassen fra og med 2022 måtte oppfylle bærekraftskriteriene i 2018-versjonen av fornybardirektivet for å kunne nulltelles. Endringen av MRR gikk kort fortalt ut på å gjøre MRR konsistent med innholdet i 2018-versjonen av fornybardirektivet.

• MRR ble endret på nytt gjennom forordning (EU) 2022/388. I denne forordningen ble det besluttet at medlemsstatene kan velge å se bort fra artikkel 38 nr. 5 i perioden 1.1.2022 til 31.12.2022. Dermed kunne de kvotepliktige aktørene fremdeles nulltelle utslipp uten krav om oppfyllelse av bærekraftskriterier frem til 1.1.2023. Bakgrunnen for utsettelsen var utfordringer med å få regelverket til å fungere på EU-nivå.

• MRR ble senest endret gjennom forordning (EU) 2024/2493. Denne endringen av MRR gikk kort fortalt ut på å gjøre MRR konsistent med innholdet i 2023-versjonen av fornybardirektivet, dvs. utslippsreduksjons- og bærekraftskriteriene slik de lyder etter at fornybardirektivet ble endret i 2023. I EU var fristen for gjennomføring av 2023-versjonen av fornybardirektivet 21. mai 2025, og fra dette tidspunktet har de strengere kriteriene i utgangspunktet vært gjeldende i klimakvotesystemet i EU.

Klimakvotemyndighetene i Norge har gjort en rettslig vurdering av hvordan forordningen og henvisningene til utslippsreduksjons- og bærekraftskriteriene i fornybardirektivet skal forstås i en norsk sammenheng. Som stortingsrepresentant Sveian er inne på i sitt spørsmål, er det slik at norske klimakvotemyndigheter har konkludert med at det er et krav at aktørene oppfyller de utslippsreduksjons- og bærekraftskriteriene som det henvises til i den versjonen av MRR som er innlemmet i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett. Dette innebærer som representanten påpeker, at kvotepliktige virksomheter må dokumentere at biomasse oppfyller EUs skjerpede bærekraftskriterier for å unngå kvoteplikt, og skogeiere og leverandører pålegges økte krav til sertifisering, dokumentasjon og tredjepartsverifikasjon.
Det er flere grunner til at klimakvotemyndighetene har forstått og praktisert regelverket slik.
For det første har utslippsreduksjons- og bærekraftskriteriene i fornybardirektivet ikke rettsvirkninger i seg selv. Kriteriene er rettslig forankret i fornybardirektivet, men rettsvirkningene følger av de enkelte regelverkene som henviser til kriteriene. Selve rettsregelen – åpningen for nulltelling – fremgår av MRR. MRR er innlemmet i EØS-avtalen. Vi er derfor forpliktet til å etterleve MRR i Norge.
For det andre er denne forståelsen og praksisen vurdert som nødvendig for at norske aktører ikke skal miste et økonomisk viktig privilegium – muligheten til å nulltelle sine utslipp. MRR ble i EU endret for å vise til de oppdaterte utslippsreduksjons- og bærekraftskriteriene i 2023-versjonen av fornybardirektivet. Derfor er det reell risiko for at EFTAs overvåkingsorgan og Kommisjonen ikke vil tillatte at norske aktører – etter at vi har innlemmet MRR – fremdeles får nulltelle utslipp basert på eldre og svakere kriterier enn de som gjelder i EU. Det er avgjørende å sørge for likebehandling av aktørene innad i klimakvotesystemet. Det å tillate nulltelling basert på kriteriene i 2018-versjonen av fornybardirektivet innebærer en risiko for etterbetaling av klimakvoter, dersom EFTAs overvåkingsorgan eller Kommisjonen skulle slå ned på en norsk praksis der vi åpner for nulltelling på annet grunnlag enn det som følger av EU-regelverk som er innlemmet i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett.
På denne bakgrunn har klimakvotemyndighetene lagt seg på en forståelse og praksis der det er EØS-innlemmelsen av MRR, ikke innlemmelsen av fornybardirektivet, som avgjør hvilke kriterier som kommer til anvendelse i klimakvotesystemet i Norge. Dette er i tråd med tidligere forståelse og praksis. Kriteriene fra 2018-versjonen av fornybardirektivet kom til anvendelse i Norge fra og med 1.1.2023, etter EØS-innlemmelsen og den nasjonale gjennomføringen av tilhørende MRR-bestemmelser i 2022 – og uavhengig av EØS-innlemmelsen av fornybardirektivet. Tilsvarende gjøres kriteriene fra 2023-versjonen av fornybardirektivet gjeldende fra og med 1. mars 2026, som var tidspunktet for den nasjonale gjennomføringen av endrings-forordning (EU) 2024/2493 til MRR. Som tidligere nevnt går denne forordningen ut på å oppdatere MRR og å gjøre MRR konsistent med innholdet i 2023-versjonen av fornybardirektivet.
Avslutningsvis vil jeg også nevne at Miljødirektoratet har kontakt med bransjen i denne saken, de har hatt informasjonsmøter og det er utarbeidet detaljert veiledningsmateriell.