Spørsmål

Kjersti Toppe (Sp): Jeg viser til svar på skriftlig spørsmål, dokument n. 15:2014 (2025-2026), datert 26.03.2026.
Kan statsråden redegjøre for hvorfor Stortingets vedtak ikke vil gi helseforetakene saklig grunn til å avlyse og kan statsråden redegjøre for hvorfor helseforetakene vil være å bebreide for å innrette seg i samsvar med Stortingets vedtak?

Begrunnelse

I svar på skriftlig spørsmål, dokument nr. 15:2014 ( 2025-2026) skriver statsråden at han ikke vil følge opp Stortingets anmodningsvedtak om å avlyse rehabiliterings-anskaffelser i Helse Sør Øst og Helse Midt- Norge der kontrakt ikke er inngått. Helse- og omsorgs-departementet vurderer at anmodningsvedtaket ikke gir saklig grunn til å avlyse de to aktuelle konkurransene, og at det vil kunne utløse krav om erstatning.
Når kontrakt ikke er signert har Høyesterett sagt at avlysning kan skje så lenge det ikke er illojalt og oppdragsgiver ikke kan bebreides. I avgjørelsen i Fosen-Linjen aksepterte Høyesterett til og med at oppdragsgivers egne feil kan begrunne avlysning. Ut fra dette er det nødvendig å be statsråden redegjøre for hvorfor Stortingets vedtak ikke vil gi helseforetakene saklig grunn til å avlyse. Spørsmålsstiller viser videre til at overtredelsesgebyr forutsetter at det ikke var saklig grunn for midlertidig å videreføre eksisterende avtaler og at Helseforetakene kan bebreides for å ha kommet i en situasjon hvor det blir nødvendig. Da er det nødvendig å be statsråden redegjøre for hvorfor helseforetakene vil være å bebreide for å innrette seg i samsvar med Stortingets vedtak.

Svar

Jan Christian Vestre: Departementet har innhentet innspill fra Helse Sør-Øst RHF og Helse Midt-Norge RHF om deres vurderinger i saken knyttet til de problemstillingen som tas opp i spørsmålet.

Tilbakemelding fra Helse Sør-Øst RHF
Helse Sør-Øst RHF har allerede inngått kontrakt med en rekke leverandører etter den gjennomførte anskaffelsen. For Helse Sør-Øst RHF er det derfor spørsmål om en delvis avlysning av konkurransen.
Det er i realiteten to spørsmål fra spørsmålsstiller:
1) Hvorfor Stortingets vedtak ikke vil gi helseforetakene saklig grunn til å avlyse rehabiliteringsanskaffelsene.
2) "Hvorfor helseforetakene vil være å bebreide for å innrette seg i samsvar med Stortingets vedtak". Av begrunnelsen for spørsmålet fremgår det at dette spørsmålet gjelder overtredelsesgebyr ved videreføring av eksisterende avtaler, og bygger på en forutsetning om at "overtredelsesgebyr forutsetter at det ikke var saklig grunn for midlertidig å videreføre eksisterende avtaler og at Helseforetakene kan bebreides for å ha kommet i en situasjon hvor det blir nødvendig".
Spørsmål 1 – Saklig grunn til avlysning
Det gjelder et krav om saklig grunn til avlysning for at oppdragsgiver lovlig skal kunne avlyse en anskaffelse. Dette følger av de grunnleggende prinsippene i anskaffelsesloven § 4 og fast praksis fra KOFA og domstolene. Dersom det først foreligger saklig grunn, kan konkurransen avlyses frem til kontrakt er signert.
Spørsmålsstiller har i begrunnelsen for spørsmålet vist til at der kontrakt ikke er signert, "har Høyesterett sagt at avlysning kan skje så lenge det ikke er illojalt og oppdragsgiver ikke kan bebreides". Det er i forlengelsen vist til at Høyesterett i Fosen-Linjen-saken aksepterte "til og med at oppdragsgivers egne feil kan begrunne avlysning".
Terskelen for at det foreligger saklig grunn er generelt lav. KOFA har imidlertid i flere saker uttalt at terskelen for hva som anses som saklig grunn heves noe når avlysningen skjer sent i konkurransen, jf. bl.a. KOFA-sak 2020/116 avsnitt 19. Et slikt synspunkt kan også begrunnes i bevishensyn: Etter at tildeling har skjedd, er det en større risiko for at bakgrunnen for avlysning reelt er en annen enn den som fremføres, som at det er mer ønskelig at kontrakten skulle blitt tildelt andre enn vinnende leverandør.
Det er videre riktig at oppdragsgivers egne feil i visse situasjoner kan begrunne avlysning, for eksempel dersom konkurransegrunnlaget inneholder kriterier i strid med anskaffelsesregelverket. I Fosen-Linjen saken viste Høyesterett i avsnitt 85 til følgende uttalelse fra EFTA-domstolen i E-16/16 avsnitt 106:
Det kan være situasjoner der for eksempel en prosessuell feil bare kan rettes opp på forsvarlig vis ved at anbudskonkurransen avlyses og gjennomføres på nytt, for å overholde prinsippene om likebehandling, gjennomsiktighet og åpen konkurranse…
Når en avlysning er saklig i slike tilfeller, har det altså sammenheng med at oppdragsgiver ikke er forpliktet til å inngå kontrakter basert på en ulovlig gjennomført konkurranse. Dette er imidlertid ikke situasjonen her. Helse Sør-Øst RHF har gjennomført en konkurranse i tråd med regelverket og ønsker å inngå kontrakt. En eventuell avlysning vil derfor utelukkende måtte begrunnes i Stortingets vedtak.
Spørsmålsstillerens henvisning til at avlysning kan skje "så lenge det ikke er illojalt og oppdragsgiver ikke kan bebreides" er også unyansert.
Høyesterett uttalte i Fosen Linjen-saken følgende i avsnitt 86:
Etter Høyesteretts praksis er det sentrale om avlysningen etter en totalvurdering finnes å være saklig begrunnet, jf. Rt-2007-983 SB Transport avsnitt 91, som igjen viser til kjæremålsutvalgets avgjørelse i Rt-2001-473 Concord. En totalvurdering innebærer etter mitt syn at det er rom for å ta i betraktning både subjektive og objektive omstendigheter – for å bruke NOUens terminologi – forutsatt at de er saklige. Illojale hensikter, for eksempel å invitere til en konkurranse for å teste markedet, uten å ha til hensikt å inngå en kontrakt, vil ikke gi saklig grunn til å avlyse.
Som det fremgår, er "illojale hensikter" et eksempel på når en avlysning ikke vil være saklig. Uttalelsen innebærer derimot ikke at en avlysning alltid vil være saklig der det ikke foreligger illojalitet eller bebreidelse hos oppdragsgiver. Dette må avgjøres etter en totalvurdering.
KOFAs sak 2017/145 er et eksempel på at det ble lagt til grunn at det etter en totalvurdering ikke forelå saklig grunn til avlysning.
Saken gjaldt en kommunes anskaffelse av middager til sykehjem, omsorgsboliger mv. etter FOA del II. Etter tildeling av kontrakt, men før kontrakt var inngått, ble det innkalt til et politisk hastemøte etter at lokale politikere hadde engasjert seg for at produksjonen skulle skje fra lokale leverandører. Formannskapet vedtok deretter at konkurransen skulle avlyses fordi kommunen heller ønsket å utføre tjenestene i egenregi.
Klageren anførte at ikke ethvert politisk stemningsskifte gjør det saklig å avlyse en konkurranse, og viste blant annet til at det hos mange oppdragsgivere kan oppstå et politisk ønske om lokale preferanser, spesielt om en leverandør blir utfordret i et eksisterende leveranseforhold. Det ble videre vist til at det ikke forelå noen beregninger for det foreslåtte alternativet med produksjon i egenregi.
KOFA uttalte følgende om hvorvidt det forelå saklig grunn til å avlyse konkurransen (understreket her):
(36) Av avlysningsvedtaket fremgår det at en styringsgruppe nedsettes for å utrede hvordan egenregi kan gjennomføres, og at gruppen i sitt arbeid skal legge «stor vekt på å finne samarbeidsaktørar innanfor lokal matproduksjon og matforedling». Valget av egenregi hviler følgelig på et uttalt ønske om å ivareta eksterne lokale aktører. Klagenemnda er av den oppfatning at dette hensynet ligger utenfor rammen av de hensyn som forsvarlig kan vektlegges ved en avlysning der begrunnelsen er at innklagede ønsker egenregi.
(37) Oppfatningen av at avlysningen ikke fremstår som rettmessig underbygges også av at bindingstiden i den kunngjorte kontrakten bare var på ett år, og at innklagede måtte forstå at man ville måtte bruke en hel del av denne tiden på å etablere den omtalte egenregiordningen. Dersom kontrakt hadde blitt inngått med klager, ville oppstart av leveransen ha skjedd per 1. juni 2017. Det fremgår for øvrig også av konkurransegrunnlaget at innklagede har en ensidig rett til å si opp avtalen med 6 måneders varsel. Det var med andre ord mulig å inngå kontrakt med klager som rettmessig vinner av den kunngjorte konkurransen, men begrense leveransen til ett år eller eventuelt til bare 6 måneder. Innklagede kunne i så fall uansett ha etablert en egenregiordning med oppstart 1. juni 2018, eventuelt allerede 1. desember 2017. Innklagede valgte i stedet å videreføre kontrakten med den lokale leverandøren Dyrsku’n. Den egenregiløsningen som et drøyt halvår senere ble etablert innebærer videre at ansatte hos Dyrsku’n ble overført til innklagede i stillinger på 80 prosent, og at innklagede leier lokaler hos Dyrsku’n. En slik løsning henger etter nemndas vurdering sammen med hensynet innklagede ønsker å ta til lokale leverandører, og det vises til det som er sagt ovenfor om dette. Avlysningen skjedde heller ikke på bakgrunn av et endret politisk standpunkt som følge av endret politisk sammensetning i kommunen, og skiller seg derfor klart fra klagenemndas sak 2004/11.
KOFA fant altså at det ikke forelå saklig grunn til avlysning. Det ble blant annet vektlagt at den underliggende begrunnelsen for å avlyse og utføre i egenregi, var ønsket om å ivareta eksterne lokale aktører. Videre ble det vektlagt at bindingstiden på den kunngjorte kontrakten var så kort at det var mulig å inngå kontrakt med valgte leverandør som rettmessig vinner av konkurransen, og i parallell jobbe for å få etablert egenregiordningen. Begrunnelsen som ble gitt i formannskapets vedtak i KOFA-saken, har flere paralleller til Stortingets vedtak om helseforetakenes rehabiliteringsanskaffelser.
Spørsmålsstiller kan synes å vektlegge at helseforetakene uansett ikke er å bebreide dersom de begrunner en avlysning med at Stortinget har vedtatt dette. Det er uklart om spørsmålsstiller mener at det er uten relevans for spørsmålet om det foreligger en saklig grunn, og hva som har vært Stortingets begrunnelse for vedtaket.
Det er riktig at det er Helse Sør-Øst RHF som er oppdragsgiver for anskaffelsen, og at Helse Sør-Øst RHF ikke kan bebreides for at Stortinget vedtar å be regjeringen om å instruere helseforetakene om å avlyse. Dersom Stortingets vedtak hadde dreid seg om endrede rammevilkår, lovendringer e.l. som medførte at konkurransen måtte avlyses, kunne dette utgjort en saklig grunn for Helse Sør-Øst RHF til å avlyse konkurransen. Et anmodningsvedtak fra Stortinget som går ut på at regjeringen skal instruere om at konkrete anskaffelser skal avlyses, har imidlertid ikke karakter av rammevilkår. I et slikt tilfelle må det etter Helse Sør-Øst RHFs syn sees hen til Stortingets konkrete begrunnelse for vedtaket ved saklighetsvurderingen.
Stortingets begrunnelse for vedtaket kan grovt sett deles i tre hovedkategorier. For det første er det vist til forhold knyttet til at det er behov som ikke blir dekket, som f.eks. at det vil bli manglende kapasitet innen rehabilitering og at det ikke er ønskelig med omlegging fra døgnbehandling til dagbehandling med overnatting. For det andre er det vist til at etablerte institusjoner og fagmiljøer har mistet kontrakter og at det er behov for å sikre kunnskapsmiljøene og berge lokale rehabiliteringsinstitusjoner. For det tredje er det vist til at pris er vektet for høyt i forhold til kvalitet i anskaffelsen.
Når det gjelder forholdene knyttet til at det er behov som ikke blir dekket, kan Helse Sør-Øst RHF ikke se at stortingsflertallet legger til grunn riktig faktisk grunnlag. Det foreligger ikke et forskningsgrunnlag som tilsier behov for mer døgnbasert rehabilitering. Videre vil 70 % flere pasienter få tilbud om arbeidsrettet rehabilitering gjennom Helse Sør-Øst RHFs anskaffelse. Denne anskaffelsen vil sammen med de planlagte nye anskaffelsene legge til rette for at minst like mange pasienter som i dag kan få behandling hos private leverandører. Helse Sør-Øst RHF mener at inngåelse av de gjenstående kontrakter som er tildelt nettopp vil være i tråd med det Riksrevisjonen har bedt departementet om å gjøre, og innretningen er i henhold til Nasjonal helse- og samhandlingsplan.
Når det gjelder stortingsflertallets begrunnelse knyttet til at flere etablerte institusjoner har mistet kontrakter og må si opp sine ansatte, er det vist til at fagmiljøer som er opparbeidet over flere år, vil gå tapt. Et ønske om å berge konkrete leverandører og fagmiljøer, vil imidlertid ikke være en saklig grunn til å avlyse en konkurranse etter at det er blitt klart hvem som er tildelt kontrakt, se for eksempel KOFA-sak 2017/145 som det er redegjort for over.
Når det gjelder stortingsflertallets henvisning til at pris er vektet for høyt i forhold til kvalitet, kan Helse Sør-Øst RHF heller ikke se at dette i denne anskaffelsen kan utgjøre en saklig grunn til avlysning. Vektingen har ikke gitt slike store utslag som stortingsflertallet synes å legge til grunn. Helse Sør-Øst RHF har foretatt en simulering basert på de innkomne tilbudene, der kvalitet er blitt vektet med 70 %. Denne simuleringen viser at selv med en slik vekting, ville det kun blitt mindre endringer i hvilke leverandører som hadde blitt tildelt kontrakt.
I tillegg til at Helse Sør-Øst RHF mener at de momentene som Stortingsflertallet har vist til, ikke gir saklig grunn til å avlyse konkurransen, er det dessuten øvrige forhold ved situasjonen som Stortinget ikke har vurdert, og som er relevante for om anskaffelsen lovlig kan avlyses.
For det første er det av betydning at det er mulig å inngå kontrakter med de leverandører som er tildelt kontrakt, og i parallell jobbe for å nå eventuelle nye politiske målsettinger snarest mulig. De eksisterende kontraktene som Stortinget ønsker at skal gjelde videre, er fra 2015 og bygger ikke på oppdaterte behovsvurderinger. Helse Sør-Øst RHF anslår at det vil ta ca. fire år å gjennomføre en ny konkurranse basert på endrede ønsker for innretningen. Samtidig har de nye kontraktene som er tildelt etter den gjennomførte konkurransen en oppsigelsestid på 6 måneder. Det er altså en stor fleksibilitet med hensyn til muligheten til å avvikle disse. Kontraktene kan derfor inngås samtidig med at det settes i gang et arbeid for en ny retning innen rehabilitering, herunder med å gjennomføre en ny anskaffelse. Som det fremgår av KOFA-sak 2017/145, er denne alternative muligheten et forhold som taler for at avlysning av konkurransen ikke er saklig.
For det andre er det av betydning at Helse Sør-Øst RHF allerede har inngått kontrakt med 14 leverandører fordelt på 33 ulike delkontrakter, mens andre venter på kontraktsinngåelse. Det ville derfor i så fall dreie seg om en delvis avlysning. Det er lagt til grunn i praksis at det i utgangspunktet bare kan foretas en delvis avlysning, dersom dette ikke forrykker konkurransen eller forutsetningene for leverandørenes tilbud, og ikke er i strid med de grunnleggende prinsippene. I en slik vurdering vil flere forhold kunne spille inn, som konkurransebestemmelser i anskaffelsen om leverandørenes mulighet til å betinge seg minimums- og maksimumsvolum, og at de nye kontraktene forutsetter eksklusiv tilgang til pasientgrunnlag.
Samlet mener Helse Sør-Øst RHF at det ved en eventuell rettslig prøving av en avlysning som er basert på Stortingets vedtak, vil bli lagt til grunn at avlysningen ikke er saklig begrunnet.

Spørsmål 2 – videreføring av avtaler
Reglene for ileggelse av overtredelsesgebyr som følge av ulovlig direkteanskaffelse, følger av anskaffelsesloven.
Det foreligger en ulovlig direkteanskaffelse dersom oppdragsgiver inngår kontrakt direkte uten kunngjøring. Det vil også i henhold til praksis foreligge en ulovlig direkteanskaffelse der oppdragsgiver foretar vesentlige endringer i en eksisterende avtale, da dette vil bli ansett som en ny kontrakt etter anskaffelsesregelverket som må kunngjøres. Ved tidsubegrensede kontrakter kan oppdragsgiver også uansett på et tidspunkt ha plikt til å si opp avtalen og konkurranseutsette de aktuelle tjenestene på nytt.
Når det foreligger en ulovlig direkteanskaffelse, kan oppdragsgiver ilegges et overtredelsesgebyr på opptil 15 % av kontraktens verdi, jf. LOA § 12 og 14.
Helse Sør-Øst RHF sa i desember 2023 opp samtlige avtaler med virkning fra 1. januar 2024, slik at avtalene skulle løpe til og med 31. desember 2025. Som følge av forsinkelser i den nye anskaffelsen av rehabiliteringstjenester, har Helse Sør-Øst RHF forlenget avtalenes løpetid til 30. juni 2026 med samtlige avtaleparter. Avtalene er nå videreført i ytterligere fire måneder på bakgrunn av den forsinkelse og usikkerhet Stortingets vedtak medfører. I den foreliggende situasjonen er det altså i realiteten ikke et spørsmål om å la eksisterende avtaler løpe videre, men om å "gjenopplive" oppsagte avtaler.
Spørsmålsstiller bygger sitt andre spørsmål på en forutsetning om at "overtredelsesgebyr forutsetter at det ikke var saklig grunn for midlertidig å videreføre eksisterende avtaler og at Helseforetakene kan bebreides for å ha kommet i en situasjon hvor det blir nødvendig".
Det er uklart hvilket rettslig grunnlag spørsmålsstiller bygger på når det er vist til at overtredelsesgebyr kan unngås ved en "saklig grunn" til videreføring av eksisterende avtaler, samt at helseforetakene ikke kan bebreides å ha kommet i en situasjon hvor det blir nødvendig. Det kan fremstå som at dette henger direkte sammen med det spørsmålsstiller har lagt til grunn som forutsetninger for adgangen til avlysning. Dersom det hadde foreligget en saklig grunn til avlysning av konkurransen, kunne Helse Sør-Øst RHF antakelig for en kortere periode foretatt et såkalt dekningskjøp. Som det fremgår over, mener Helse Sør-Øst RHF at Stortingets vedtak ikke gir slikt grunnlag for avlysning. Helse Sør-Øst RHF kan da heller ikke se at det vil være adgang til å foreta dekningskjøp gjennom midlertidig videreføring av eksisterende avtaler.
Det påpekes også at selv dersom det skulle ha foreligget en saklig grunn til avlysning, er det ikke klart at det vil være adgang til midlertidig å fortsette avtaleforholdene i den foreliggende situasjon. Årsaken til dette er at det her vil være spørsmål om å videreføre avtaleforhold som allerede er sagt opp, samt at det er gjennomført en lovlig konkurranse. Så lenge det ikke foreligger en plikt til å avlyse i henhold til anskaffelsesregelverket, foreligger det et annet lovlig alternativ enn å fortsette avtaleforholdene, nemlig å inngå kontrakt i henhold til tildelingen i konkurransen som er gjennomført. Dette kan innebære at det ikke vil være adgang til å benytte de eksisterende og oppsagte avtalene for et midlertidig dekningskjøp.

Svar fra Helse Midt-Norge RHF:
Vi legger til grunn en forståelse av eierstyring der Stortinget ikke utøver direkte styring med de regionale helseforetakene. Stortingets anmodningsvedtak er følgelig rettet mot regjeringen, og i dette tilfellet Helse- og omsorgsdepartementet ved statsråden.
For at oppdragsgiver lovlig skal kunne avlyse en konkurranse, kreves det etter anskaffelsesforskriften at det foreligger en saklig grunn. Selve årsaken til avlysningen må være saklig. De juridiske råd Helse Midt-Norge RHF har innhentet konkluderer med at det ikke foreligger slik saklig grunn ikke i dette tilfellet.
I Fosenlinje-saken, som det vises til i begrunnelsen for spørsmålet, konstaterte Høyesterett at det, i motsetning til herværende sak, forelå saklig grunn til avlysning, og at tilbyderne derfor ikke kunne kreve erstatning for tapt fortjeneste.
Konsekvensen av å avlyse en konkurranse uten at det foreligger saklig grunn, vil være erstatningsansvar for oppdragsgiver for positiv kontraktsinteresse; erstatning for tapt fortjeneste. Hvorvidt en videreføring av eksisterende avtaler vil utløse overtredelsesgebyr, avhenger av årsaken til at kontraktene blir videreført, og hvorvidt lengden på videreføringen vurderes helt eller delvis som nødvendig. Stortinget vurderes ikke å ha noen direkte instruksjonsmyndighet overfor helseforetakene, og helseforetakene kan dermed heller ikke vise til anmodningsvedtaket som saklig grunn for videreføring i forhold til anskaffelsesregelverket.
Departementets vurdering er i likhet med vurderingene fra Helse Sør-Øst RHF og Helse Midt-Norge RHF at Stortingets anmodningsvedtak i seg selv ikke kan anses som saklig grunn. Kravet til hva som utgjør en saklig grunn er blant annet utledet av de grunnleggende prinsippene i anskaffelsesloven. Stortinget har i lov bestemt at disse prinsippene skal være en rettslig ramme for alle beslutninger oppdragsgivere tar i anskaffelsessaker. Ifølge anskaffelsesloven § 4 innebærer det at oppdragsgivers beslutninger må være i samsvar med prinsipper om konkurranse, likebehandling, forutberegnelighet, etterprøvbarhet og forholdsmessighet. Manglende overholdelse av de prinsippene vil utgjøre et brudd på regelverket på lik linje med manglende overholdelse av konkrete prosedyreregler i forskriftene. Prinsippene, slik de er forstått og anvendt i rettspraksis, vil derfor være styrende for hva som kan anses som saklig grunn, jf. Rt-2001-473 Concord og HR-2019-1801-A Fosen Linjen. Anmodningsvedtaket vil derfor bare gi saklig grunn til avlysning, så langt det bygger på en begrunnelse som er i samsvar med loven og dens prinsipper.
De to aktuelle regionale helseforetakene forutsetter at vurderingen av om avlysningen er saklig, beror på en nærmere analyse av om begrunnelsen for avlysning, slik den fremkommer av flertallets merknader i Innst. 95 S (2025-2026) s. 5, er i tråd med de nevnte prinsippene. Det er også Helse Sør-Øst RHF og Helse Midt-Norge RHF som er oppdragsgiver og ansvarlig for å gjennomføre anskaffelsen innenfor rammen av loven.