3.4.1 Innledning

De fleste brudd på representantenes plikter fastsatt i Grunnloven eller forretningsordenen kan bare sanksjoneres ved riksrettssak. Dette vil meget sjelden være aktuelt, noe som innebærer at brudd på representantenes plikter fastsatt i forretningsordenen i praksis ikke vil få konsekvenser i form av formelle sanksjoner.

Arbeidsgruppen vil ikke gå inn for at det fastsettes regler i forretningsordenen om sanksjoner ved brudd på plikter fastsatt i forretningsordenen eller andre steder. Etter arbeidsgruppens mening er det ikke behov for slike regler. Det finnes allerede formelle sanksjoner i form av riksrett og alminnelige strafferettslige reaksjoner. Det finnes også uformelle måter å påtale uønsket adferd på, for eksempel at presidentskapet eller stortingspresidenten henvender seg skriftlig eller muntlig til den enkelte representant og påpeker at visse typer adferd bryter med skrevne eller uskrevne regler. Også lederne av partigruppene har mulighet til å påpeke og stramme inn uønsket adferd. I praksis vil det det også være en viktig form for «sanksjon» overfor en stortingsrepresentant som ikke overholder formelle eller uformelle regler, at vedkommende ikke får velgernes fornyede tillit ved neste valg.

Arbeidsgruppen har likevel, på oppfordring fra Stortingets presidentskap, vurdert enkelte problemstillinger knyttet til eventuelle regler i forretningsordenen om konsekvenser av brudd på pliktregler fastsatt der.

3.4.2 Gjeldende regler

Mange regler i forretningsordenen må anses å innebære «konstitusjonelle plikter» for representantene, for eksempel reglene om taushetsplikt i gjeldende § 73, plikten til å møte i komiteene (§ 20), forbudet mot å gjengi uttalelser fra andre komitémedlemmer i et lukket komitémøte (§ 25), forbudet mot å offentliggjøre innstillinger før de er avgitt (§ 30) og plikten til å registrere sine verv og økonomiske interesser (§ 74). Brudd på disse pliktene kan i prinsippet forfølges ved riksrett, jf. at ansvarlighetsloven § 12 setter straff for stortingsrepresentanter som «ikke retter sig efter Stortingets forretningsorden». Men i praksis er riksrett lite aktuelt. Det har ikke vært avholdt riksrettssak siden 1926, og spørsmål om å åpne riksrettssak kommer svært sjelden til votering i Stortinget.

I gjeldende fo. § 56 er det fastsatt at en representant som «setter seg ut over reglene i forretningsordenen» kan gis en advarsel, som gjentas om nødvendig. Hvis representanten likevel ikke retter seg etter forretningsordenen, kan vedkommende vises bort fra forhandlingene for resten av dagen. Dette er den eneste bestemmelsen i forretningsordenen om sanksjoner for brudd på forretningsordenens regler. Bestemmelsen er først og fremst ment som et sanksjonsmiddel mot regelbrudd begått under forhandlingene, som presidenten kan påtale der og da. Det gir liten mening å vise noen bort fra forhandlingene for en dag hvis de har begått regelbrudd i andre sammenhenger. Bestemmelsen er derfor lite anvendelig ved brudd på pliktregler utenom forhandlinger i Stortinget, for eksempel taushetspliktregler, plikten til å registrere sine økonomiske interesser mv.

Det er neppe noe til hinder for mer uformelle former for sanksjoner eller uttrykk for kritikk, for eksempel at Stortinget i vedtaks form gir uttrykk for kritikk mot en representant, men i praksis er nok det lite aktuelt. Det kan være mer aktuelt at den sittende presidenten muntlig gir uttrykk for kritikk mot en representant, eventuelt etter å ha konferert med partigruppene. Ettersom forhandlingene blir nedtegnet i stortingsforhandlingene, vil dette kunne oppfattes som en alvorlig form for sanksjon for den det gjelder. Det er neppe nødvendig med særskilt hjemmel i forretningsordenen eller liknende for å vedta eller uformelt gi uttrykk for kritikk. Det kan likevel være hensiktsmessig å nedfelle regler om det i forretningsordenen. Andre former for sanksjoner, for eksempel utestengelse fra Stortinget eller komiteene, er det neppe anledning til å vedta uten klar hjemmel i forretningsordenen eller i lov.

3.4.3 Regler om sanksjoner i noen andre parlamenter

Europaparlamentet har regler om sanksjoner for alle slags regelbrudd, først og fremst forstyrrelser av forhandlingenei departementet og brudd på reglene i parlamentets «Adfærdskodeks» (Code of Conduct), men også ved andre brudd på for eksempel taushetspliktregler og generelle prinsipper om at parlamentsmedlemmene skal «respektere Parlamentets værdighed …, ikke vanskeliggøre en korrekt afvikling af Parlamentets arbejde eller forstyrre roen i Parlamentets bygninger».

I Europaparlamentets forretningsorden artikkel 153 er det fastsatt følgende sanksjonsformer:

«Den pålagte sanktion kan omfatte en eller flere af følgende forholdsregler:

• a) irettesættelse

• b) fratagelse af retten til dagpenge i to til ti dage

• c) midlertidig, hel eller delvis udelukkelse fra deltagelse i Parlamentets aktiviteter i en periode på to til ti fortløbende mødedage i Parlamentet eller i et af dets organer, udvalg eller delegationer, uden at det berører stemmeretten på plenarmødet, men på betingelse af, at adfærdsreglerne nøje overholdes

• d) forelæggelse for Formandskonferencen … af et forslag om udelukkelse eller fratagelse af et eller flere hverv, som medlemmet varetager i Parlamentet.»

I Sverige kan riksdagsmedlemmer bli fradømt sitt verv av en domstol, hvis medlemmet på grunn av alvorlige kriminelle handlinger viser seg som åpenbart uskikket til å ivareta vervet. Det er ikke gitt regler om sanksjoner i andre tilfeller.

I Finland kan Riksdagen med to tredjedels flertall vedtaat et parlamentsmedlem skal fratas sitt verv dersom vedkommende gjentatte ganger ikke ivaretar fundamentale plikter som representant. Representanter kan også bli fratatt taleretten i en debatt, og ved gjentatte overtredelser kan representanten bortvises for inntil 14 dager. Det siste er først og fremst aktuelt ved regelbrudd under forhandlingene.

I det britiske underhuset er det detaljerte regler, både skrevne og uskrevne, om opptreden både i og utenfor forhandlingene, og en rekke sanksjonsformer ved forskjellige regelbrudd. «The Speaker» kan be et medlem om å avbryte et innlegg og sette seg, eller be om at medlemmet forlater parlamentet for resten av dagen. Hvis medlemmet ikke retter seg etter dette, kan parlamentet vedta å suspendere vedkommende, i fem dager første gang, 20 dager ved annen gangs overtredelse og deretter eventuelt for resten av parlamentssesjonen. Parlamentet kan også permanent utvise (expel) et medlem dersom vedkommende har blitt dømt for alvorlige straffbare forhold som korrupsjon, bedrageri eller mened.

I Kongressen i USA er det (både i Senatet og i Representantenes hus) regler både om opptreden (Ethics Rules/Code of Conduct) og om sanksjoner ved brudd på reglene. I USAs grunnlov artikkel 1, seksjon 5, er det fastsatt at begge kamre kan «punish its Members for disorderly Behavior, and, with the Concurrence of two-thirds, expel a Member». I tillegg til permanent utvisning, som skjer svært sjelden, har begge kamre utviklet formell kritikk (censure) som en sanksjonsform. Dette vedtas med vanlig flertall, og vedkommende må da stå på gulvet i kammeret mens kritikken leses opp og utestenges normalt fra alle komiteer (men ikke fra plenumsforsamlingen). Representantenes hus opererer i tillegg med «reprimande» som en mindre alvorlig form for kritikk. Disse sanksjonene kan være aktuelle ved alle slags handlinger som «bring the Senate / House of Representatives into dishonor and disrepute». De siste ti årene har ingen senatorer blitt sanksjonert, mens én representant har blitt permanent utvist, én «censured» og to «reprimanded», i hovedsak som følge av at de er dømt for alvorlige straffbare forhold.

3.4.4 Enkelte rettslige spørsmål knyttet til eventuelle nye sanksjonsformer

Det å ilegge sanksjoner krever klar hjemmel, i lov eller annet relevant rettsgrunnlag (det følger av legalitetsprinsippet). Visse former for inngripende sanksjoner, for eksempel trekk i godtgjørelse eller utestengelse fra Stortinget i lengre perioder, krever antakelig hjemmel i lov. Utestengelse fra Stortinget krever antakelig forankring i Grunnloven, ettersom dette vil bryte med representantenes rett og plikt til å møte i Stortinget og utøve sitt verv (jf. Grunnloven § 71). Også trekk i godtgjørelse krever lovhjemmel (og vil i så fall være mest naturlig å fastsette i stortingsgodtgjørelsesloven).

Mindre inngripende sanksjoner for brudd på plikter fastsatt i forretningsordenen kan fastsettes i forretningsordenen. For eksempel er det antakelig tilstrekkelig med hjemmel i forretningsordenen for å utestenge noen fra komiteene, for å utvise noen fra stortingsforhandlingene i korte perioder (jf. gjeldende § 56 omtalt ovenfor) og for ulike former for kritikk og reprimander.

Som nevnt er det neppe påkrevet med hjemmel i forretningsordenen for at Stortinget eller den sittende presidenten skal kunne gi uttrykk for kritikk mot en representant. Det kan likevel vurderes å nedfelle dette i skriftlige regler dersom slik kritikk skal innføres som en formell form for reaksjon på regelbrudd, særlig av hensyn til forutberegnelighet for den enkelte og likeartet praksis i slike saker.

Vedtak om å sanksjonere noen kan få alvorlige konsekvenser for den det gjelder. Det stiller krav til at vedtaket bygger på et riktig faktum og en prosess som ivaretar rettssikkerheten til vedkommende. Dersom det skal vedtas sanksjonsregler, bør det derfor også fastsettes regler om behandlingen av saker om mulige regelbrudd som kan lede til sanksjoner. Spørsmål som bør adresseres er hvem som skal utrede faktum i slike saker (for eksempel Stortingets ansvarskommisjon, ad hoc-granskningsutvalg, eksterne granskere), hva resultatet av en slik utredning skal være, hvilke krav til bevis som skal legges til grunn, hvordan hensynet til den «mistenktes» rettssikkerhet skal ivaretas (uttalelses- og tilsvarsrett, rett til representasjon mv.), hvordan en sak om mulig sanksjon skal legges frem for Stortinget mv.

Sanksjonering av enkeltpersoner utenfor strafferettsapparatet reiser også spørsmål om forholdet til strafferettslige og straffeprosessuelle regler, herunder om sanksjoneringen stenger for senere forfølgelse av regelbruddet som ordinær straffesak eller riksrettssak. Det kan også oppstå spørsmål om Stortinget kan ilegge sanksjoner for forhold som allerede er pådømt i en ordinær straffesak.

Former for sanksjoner som kan sammenliknes med «ordensstraff» som følge av tjenesteforsømmelse vil neppe stenge for senere straffeforfølgning eller riksrettssak, eller vice versa. I tjenestemannsloven § 21 er det klart forutsatt at tjenstlige ordensstraffer som irettesettelse, tap av ansiennitet, avskjed og suspensjon ikke er til hinder for senere straffeforfølgelse av det samme forholdet. Det samme vil antakelig gjelde for den typen sanksjoner mot stortingsrepresentanter som kan fastsettes i forretningsordenen, det vil si formell kritikk, utestengelse fra komiteene, utvisning fra stortingsforhandlingene i kortere perioder og liknende. Dette kan stille seg annerledes ved mer inngripende sanksjoner som trekk i godtgjørelse (som kan ses som en form for bot) eller mer permanent utestengelse fra Stortinget.

3.4.5 Oppsummering

Arbeidsgruppen har ovenfor skissert enkelte problemstillinger knyttet til en eventuell innføring av formelle sanksjoner for brudd på plikter fastsatt i forretningsordenen. Dersom presidentskapet skulle ønske å gå videre med dette, bør de nevnte problemstillingene antakelig utredes nærmere.

Som nevnt i punkt 3.4.1 har ikke arbeidsgruppen funnet grunn til å foreslå at regler om slike sanksjoner tas inn i forretningsordenen.