Til Stortinget
InstruksjonsrettenHer: Stortingets rett til å instruere
Regjeringen. og grensen for instruksjonsretten har vært
omstridt i juridiske og politiske kretser. Instruksjonsretten er
etablert som konstitusjonell sedvane og har således Grunnlovs rang.Se
bl.a. Innst. S. nr. 277 (1976–1977). Spørsmålet er ikke omstridt
i juridisk teori. Det er stadig færre som argumenterer
mot at instruksjonsretten er blitt konstitusjonell sedvanerett.
Stortingets utenriks- og konstitusjonskomité skriver i Innst. S.
nr. 277 (1976–1977) om Stortingets instruksjonsrett, foruten på
prerogativenes områder:
"Etter at det parlamentariske system har trengt igjennom i
norsk statsliv og blitt en del av vår konstitusjonelle virkelighet,
har Stortinget i vid utstrekning ansett seg berettiget til å gripe
inn på forvaltningens område med lover og plenumsvedtak uten hinder
av Grunnlovens § 3. Utviklingen må sies å ha stadfestet at Regjeringen
er rettslig forpliktet til å følge de bestemmelser Stortinget fatter."
I tradisjonell juridisk teori har prerogativene vært ansett for
å sette skranker for instruksjonsretten. Prerogativ er en førsterett
eller særrett til å styre eller fatte beslutning. Prerogativene
i denne sammenheng er bestemmelser i Grunnloven som legger konkrete
og spesifiserte oppgaver inn under KongenI dagens statsskikk
er Kongen i statsråd unntatt for de personlige prerogativene.,
og som gir Kongen slik særrett eller førsterett til å fatte beslutning.
Det er lagt til grunn at Stortinget ikke kan fatte rettslig bindende
vedtak på prerogativenes område. Prerogativenes stilling i norsk
statsrett er sterkt svekket og mange vil hevde at de i stor grad
har mistet sin konstitusjonelle kraft etter innføringen av parlamentarismen.
Prerogativene var alle opprinnelig Kongens personlige. Det preger
innretningen på dem. I dag skilles det mellom de resterende personlige
prerogativene og prerogativene tillagt Kongen i statsråd. De personlige
prerogativene finnes i Grunnloven § 23 om tildeling av kongelig
orden, § 24 om tilsetting og avsetting av det kongelige hoff og
§ 36 om retten til å samtykke til arveberettiget prins eller prinsesses
ekteskap. Kongens personlige prerogativer omfattes ikke at dette
grunnlovsforslaget.
Prerogativene for øvrig er nedfelt i Grunnloven slik:
§ 12 første ledd (oppnevning av statsrådets
medlemmer)
§ 12 tredje ledd (opprettelse og nedleggelse av departementer,
samt saksfordelingen mellom dem)
§ 16 (om kirkelige anordninger)
§ 18 (retten til innkreving av skatter og avgifter pålagt
av Stortinget)
§ 19 (ansvar for forvaltning av statens eiendommer mv.)
§ 20 første ledd (benådning av forbrytere)
§ 21 (utnevning av embetsmenn)
§ 22 (retten til avskjedigelse av embetsmenn, statsråder
og statssekretærer)
§ 25 første ledd (beordringsretten over militære mannskaper)
§ 26 første ledd (utenrikspolitikken)
Det er klart at Kongen i statsråd og statsrådets medlemmer er
rettslig forpliktet til å følge vedtak fattet av Stortinget. Det
innebærer at regjeringens medlemmer som ikke følger Stortingets
vedtak kan bli utsatt for rettslig forfølgning gjennom påtale og
dom i Riksrett. Et spørsmål er om statsrådets medlemmer fritt kan
se bort fra Stortingets vedtak på prerogativenes område, uten å
pådra seg straffeansvar eller om en kan tenke seg at instruksjonsretten
på enkelte områder er så utviklet at det kan sette eksisterende
prerogativer til side. Et annet spørsmål er om en i det hele tatt
er tjent med denne typen ansvarsform i et parlamentarisk system,
eller om hensikten med og bakgrunnen for prerogativene og Grunnlovens
beskyttelse av Kongens myndighet er anakronismer som ikke hører
til vår statsskikk i dag.
Formålet med dette grunnlovsforslaget er å bidra til en mulig
opprydding i forholdet til prerogativene på en slik måte at de prerogativene
Stortinget mener skal være bestemte skranker for egen instruksjon
bør opprettholdes, mens prerogativer som tilhører fortiden og er
erstattet av det parlamentariske styringssystem foreslås fjernet.
En slik opprydding vil ha betydning for den fremtidige maktbalansen
mellom Storting og regjering. Gjennomgangen i forslaget er relativt
kortfattet i forhold til de problemstillingene som trekkes opp,
men det foretas noen henvisninger til aktuell litteratur i begrunnelsene.
En kan argumentere for at alle prerogativene bør fjernes fordi
Stortingets instruksjonsrett i vårt parlamentariske system har gjort
Sverdrups ord mer sanne enn han kunne forestille seg da ordene om
samling av all makt i Stortingets sal, falt. På den annen side kan enkelte
av prerogativene fremstå som en fornuftig arbeidsdeling mellom Storting
og regjering slik at enkelte av dem bør bli stående.
Siden parlamentarismen ble innført i Norge har det blitt stilt
spørsmålstegn ved prerogativenes plass i forholdet mellom Storting
og regjering. I tiden rundt 1960–1970-tallet var flere ledende juristerJohs
Andenæs, Statsforfatningen i Norge, 4. utg. 1976, s. 276. av
den oppfatning at prerogativenes rettslige rolle i stor grad var
bortfalt og at Stortinget kunne gi regjeringen rettslig bindende
instruks også på prerogativenes område.
Under Stortingets behandling av Innst. S. nr. 227 (1976–1977)
gav imidlertid Stortingets flertallAlle partier unntatt
Sosialistisk Venstreparti. støtte til den tradisjonelle
prerogativlæren. Det medførte at den generelle oppfatningen av prerogativlæren
endret seg fordi Stortingets egen oppfatning av prerogativenes
rettslige betydning nødvendigvis må tillegges vesentlig vekt.
Det er likevel grunn til å tro at Stortinget under denne behandlingen
i for liten grad foretok en reell vurdering av forholdet, i det
omtalen av spørsmålet er særdeles kort og som del i en langt større
innstilling med et svært bredt saksfelt.
I det følgende vil forslagsstillerne kort gjennomgå de ulike
prerogativene. Forslagsstillernes fremstilling er kort, men ment
som bidrag til å skape debatt om prerogativenes rolle i norsk forfatningsrett
i dag. På denne måten kan Stortinget foreta den gjennomgangen av
problemstillingen helhetlig og grundig.
"Kongen vælger selv et Raad af stemmeberettigede
norske Borgere."
Utnevnelse av medlemmer til statsrådet skjer i statsråd og ikke
av Kongen personligSe Arne Filflet, Grunnloven kommentarutgave
2005, s. 114.. Ved regjeringsskifte er det således avtroppende
regjering som er konstitusjonelt ansvarligSe Arne Filflet,
grunnloven kommentarutgave, 2005, s. 114-115. for oppnevning
av den nye regjeringen. Det gjelder uavhengig av årsaken til regjeringsskiftet.
Det er vedkommende som får regjeringsoppdraget av Kongen som
i praksis avgjør statsrådets sammensetning, men altså den avtroppende
regjeringen som formelt utnevner den. Det gjelder også utnevning
av statsminister.
Bestemmelsen må leses i lys av at den tilhører en annen forfatningstid
og ble innført i Grunnloven i 1814. Bestemmelsens innhold har derfor
endret seg i betydelig grad etter innføringen av parlamentarismen.Stavan,
Per; Stortinget og Regjering, 1999, s. 237.
Utgangspunktet i Grunnloven var at Kongen selv utpekte sitt råd.
Myndigheten utledes direkte av Grunnloven og verken regjeringen
som sådan, statsminister eller enkeltstatsråder stod til ansvar
for andre enn Kongen. I dette opprinnelige maktfordelingssystem
stod Kongen/regjeringen på egne selvstendige føtter og konflikter
mellom Storting og regjering av konstitusjonell art, ble løst gjennom
riksrettssystemet. Stortinget, det vil si Odelstinget, kunne sette statsminister
og statsråder under tiltale som påtalemyndighet i riksrettssakerJf.
Grl. § 86..
Kongen/regjeringen utledet sin makt direkte av Grunnloven og
det folkevalgte Storting kunne ikke sette andre grenser for Kongens/regjeringens
virksomhet enn den Grunnloven la opp til. Stortingets virksomhet
var således konsentrert om å gi lover og å vedta budsjetter. Dersom
Stortinget beveget seg inn på prerogativenes område, stod det regjeringen
fritt til å se bort fra vedtakene med henvisning til Grunnloven.
Etter at det parlamentariske styringssystemKonstitusjonell
sedvane inntil 2007 da Grunnloven ble endret. fikk innpass
i norsk forfatning har dette bildet endret seg. Regjeringen utleder
ikke lenger sin makt direkte fra Grunnloven eller fungerer i praksis
som Kongens råd. Regjeringen er etter 1884Parlamentarismen
ble innført ved riksrettsdommen mot regjeringen Selmer i 1882–1884,
men utviklet seg i realiteten over tid, etter 1884. avhengig
av å ikke møte mistillit i Stortinget. Det skrives på den måten fordi
det best gir et korrekt bilde av den faktiske situasjonen. Det er
en misforståelse at Regjeringen er avhengig av Stortingets tillit.
I Norsk konstitusjonell rett finnes ikke investiturInvestitur:
Innsettingsvedtak hvor et flertall i parlamentet må slutte seg til
regjeringen med aktiv tillit. Kombineres nær sagt alltid med oppløsningsrett,
slik at nyvalg kan utskrives om parlamentet ikke enes. og
Regjeringen er derfor kun avhengig av å ikke bli møtt med aktiv
mistillit.
Det kan fremstå som en oppkonstruert problemstilling, men en
kan tenke seg at at et avgående storting på sitt siste møte før
nytt storting trer i kraft, kunne vedta at en bestemt person fra
et bestemt parti skal få regjeringsoppdraget, til tross for at flertallet
i det nye storting er et annet enn det avgående storting. På den
måten instruerer Stortinget Kongens valg.
Et annet eksempel kan utledes av Stortingets behandling av den
såkalte Kings-Bay-saken, hvor Sosialistisk Folkeparti (SF) var på
vippen med sine to stortingsmandater. Arbeiderpartiets Einar Gerhardsen
var statsminister. SF stemte for et mistillitsforslag fra den borgelige
opposisjonen, og Gerhardsen måtte levere inn sin søknad om avskjed.
SF fremmet imidlertid et forslag som tillegg til mistillitsforslaget fra
de bergelige partiene: "Stortinget uttaler
at den oppståtte regjeringskrise best kan løses ved at det søkes
dannet en ny regjering med utgangspunkt i Arbeiderpartiets stortingsgruppe." Stortingets
referat, Gustavsen, Finn, Stortingstidende 1962–63, s. 4315.Forslaget
er ikke formulert som et direkte pålegg til Kongen, men som en uttalelse
som Kongen, hvis det var blitt vedtatt, kunne følt seg bundet av.
Dersom Arbeiderpartiet hadde stemt for forslaget, ville det fått
flertall, og Stortinget hadde direkte involvert seg i Kongens myndighet
etter § 12 første ledd. Slik gikk det imidlertid ikke.
I slike situasjoner vil det være sannsynlig at Kongen og hans
råd (den avtoppende regjering) ikke ville føye seg etter et eventuelt
pålegg fra Stortinget. Det finnes også eksempler på at Kongen går
mot anbefalingen fra sitt råd om hvem som bør overta,Kongen
pekte på Arbeiderpartiets Christopher Hornsrud, mot statsminister
Ivar Lykkes klare anbefaling i 1928. men det vil ikke
være avgjørende for Stortingets eventuelle rett til å gi bindende
pålegg. Kongen er bundet til å følge det råd den avtroppende regjering
gir i første omgang.Stavang, Per, Stortinget og regjering,
1999, s. 281.
I realiteten vil Kongen alltid måtte forholde seg til hvordan
Stortinget er sammensatt ved utnevning av statsminister. Spørsmålet
er derfor om bestemmelsen i dag har noe tjenelig innhold eller om
det parlamentariske system har erstattet Kongens makt på dette området.
Forslagsstillerne mener bestemmelsen ikke har noen reell betydning
i dagens parlamentariske styringssystem.
Forslagsstillerne fremmer derfor følgende forslag:
"Grunnloven § 12 første ledd oppheves."
"Kongen fordeler Forretningerne iblandt
Statsraadets Medlemmer saaledes, som han det for tjenlig eragter."
Av teksten fremkommer at Kongen har rett til å fordele saker
og ansvar for saksområder fritt. Det er imidlertid lagt til grunn
i statsrettslig teori at bestemmelsen også gir Kongen eksklusiv
rett til å organisere regjeringskontorene.Castberg, Frede,
Norges statsforfatning.
Retten er avgrenset i den grad endringer av departementsstrukturen
eller lignende medfører økte kostnader. Organiseringen etter Grl.
§ 12 tredje ledd må skje innenfor de økonomiske rammer fastsatt
av Stortinget.Jf. Grl. § 75 litra a. Stortinget
har gjennom denne begrensningen, god mulighet til å hindre en vesentlig
økning av antall statsråder, utvidelse av departement mv., men kan
ikke konkret gå inn med bindende vedtak om hvordan Kongen best bruker
tildelte midler.
Bestemmelsen har ikke i nevneverdig grad vært utsatt for konstitusjonelt
press fra Stortingets side, og en kan i hovedsak si at bestemmelsens
opprinnelige rettsstilling er lik opprinnelsen. Det er imidlertid spørsmål
om hvorvidt en regjering under dagens konstitusjonelle situasjon,
likevel kunne bli utsatt for et Storting som vil instruere regjeringen
i hvordan bestemte saker skal behandles eller fordeles mellom departementene.
Det kan også tenkes en situasjon hvor Stortinget ber Kongen opprette
et nytt departement.
En slik innblanding vil etter all sannsynlighet kun representere
unntakstilfeller. Ved innblanding i departementsstrukturen forvitrer
også noe av ansvaret for resultatene som Stortinget liker å ha liggende
på regjeringen. Dersom Stortinget velger å fatte konkrete vedtak
om departementsstruktur vil regjeringen være parlamentarisk forpliktet
til å følge vedtaket uavhengig av Grunnlovens bestemmelser. En regjering
som velger å se bort fra en henstilling fra Stortinget om dette,
risikere å bli avsatt ved mistillit. Det er derfor ikke noen bestemt
grunn til å opprettholde en grunnlovsmessig beskyttelse mot Stortingets eventuelle
ønske om innblanding i departementsstruktur.
Forslagsstillerne fremmer på den bakgrunn følgende forslag:
"Grunnloven § 12 tredje ledd oppheves."
"Kongen anordner al offentlig Kirke- og
Gudstjeneste, alle Møder og Forsamlinger om Religionssager, og
paaser, at Religionens offentlige Lærere folker de dem foreskrevne
Normer."
Som følge av det historiske kirkeforliket, hvor alle Stortingets
partier (2005–2009) har gått sammen om en ny kirkeordning, er bestemmelsen
foreslått opphevet av Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre,
Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og
Venstre.
"Kongen lader i Almindelighet indkræve de
Skatter, og Afgifter, som Storthinget paalegger."
Innkreving av skatter og avgifter etter de regler Stortinget
har fastsatt må anses for å være en ren forvaltningsoppgave. Således
dekkes oppgavetildelingen til regjeringen godt av Grunnloven § 3
i dag. Opprinnelig hadde bestemmelsen med en formulering om at statskassen
skulle være i Norge og at dens inntekter kun skulle benyttes i Norge.
Denne bestemmelsen ble endretStortingsbeslutning 18. november
1905, jf. beslutning 7. juni 1905. ved unionsoppløsningen
med Sverige.
Begrunnelsen for bestemmelsen var å anordne en forpliktelse for
Kongen til å innkreve de skatter og avgifter Stortinget påla. I
førparlamentarisk tidFør regjeringen var avhengig av Stortingets
tillit for å regjere. var den utøvende makt betydelig
friere i sin stilling. For at den utøvende makt ikke skulle unnlate
å kreve inn skatter, eller for den saks skyld pålegge strengere skattebyrder
enn stortingsvedtak hjemlet, var bestemmelsen en antatt nødvendighet
for å sikre Stortinget, som bevilgende myndighet, inntektssiden
i budsjettet.
I dagens konstitusjon er bestemmelsen i liten grad relevant og
det kan ikke oppstilles noe behov for Stortinget å sikre seg regjeringens
utførelse av oppgaven, ut over det som ligger i Grunnloven § 3 og
det parlamentariske ansvaret.
Forslagsstillerne fremmer på den bakgrunn følgende forslag:
"Grunnloven § 18 oppheves."
"Kongen vaager over, at Statens Eiendomme
og Regalier anvendes og bestyres paa den af Storthinget bestemte
og for Almenvæsenet nyttigste Maade."
Det har vært flere tilfeller hvor Stortinget på ulikt vis har
instruert eller forsøkt å instruere regjeringen i forvaltningen
av statens eiendommer. I dagens parlamentariske styringssystem er
det utenkelig at en regjering vil motsette seg pålegg fra Stortinget
også i konkrete instruksjoner på eiendomsforvaltningens område.
Det at bestemmelsen inneholder en henvisning til at forvaltningen
skal skje på den "av Storthinget bestemte" måte er også et utrykk
for at Stortinget står friere enn tilfellet er ved andre prerogativer.
Det har vært omstridt om Grunnloven § 19 var ment å være et prerogativ
for regjeringen, men Stortinget har selv sett på bestemmelsen som
det.
Bakgrunnen for bestemmelsen var sannsynligvis at Stortinget skulle
sikre seg mot at regjeringen forvaltet statens eiendommer på en
uforsvarlig måte ved å selge rimelig eller underutvikle statens
eierinteresser.
Etter forslagsstillernes oppfatning er bestemmelsen i dag av
liten praktisk betydning og bidrar til å vanskeliggjøre behandlingen
av saker som reelt sett kan underlegges Stortingets instruksjon.
Det er unaturlig å ha en egen grunnlovsmessig beskyttelse av regjeringens
myndighetsutøvelse og beslutningsmyndighet på eiendomsforvaltningens
område.
På denne bakgrunn fremmer forslagsstillerne følgende forslag:
"Grunnloven § 19 oppheves."
"Kongen har Ret til i Statsraadet at benaade
Forbrydere, efterat Dom er falden. Forbryderen har Valget om han
vil modtage Kongens Naade, eller underkaste sig den ham tildømte
Straf.
I de Sager, som af Odelsthinget foranstaltes
anlagte for Rigsretten, kan ingen anden Benaadning, end Fritagelse
for idømt Livsstraf, finde Sted."
Under denne formuleringen i Grunnloven er Stortinget avskåret
fra å påvirke utøvelsen av regjeringens benådningspraksis, både
generelt og spesielt. Stortinget kan ikke ved lov begrense eller
påvirke en regjerings benådningspraksis. Regjeringen har på denne
måten en særrett til å overstyre beslutninger tatt av domstolene
etter lov vedtatt av Stortinget. Benådningsinstituttet i seg selv
er av en slik karakter at det må utøves med varsomhet av hensyn
til maktfordelingsprinsippet og forholdet mellom statsmaktene.
Utgangspunktet til forslagsstillerne er at det er en fornuftig
arbeidsdeling at Stortinget ikke blander seg inn i konkrete benådningssaker.
Imidlertid finnes det tilfeller hvor Stortingets representanter
har tatt skritt for å hindre benådning. I forbindelse med benådningen
av landsforræderen Arne Treholt ble det i 1992 samlet inn underskrifter
fra Stortingets representanter for å påvirke regjeringens behandling
av benådningssøknaden. Det ble ikke behandlet noen sak eller tilsvarende
i Stortinget i sakens anledning, fordi benådningsretten er et prerogativ.
Det vil sannsynligvis fortsatt være en fornuftig arbeidsordning
mellom Storting og regjering at benådningsretten i utgangspunktet
er tillagt regjeringen. Imidlertid er det et visst demokratisk og
rettslig misforhold i hele benådningsinstituttet når Grunnloven hindrer
Stortinget i å gi generelle retningslinjer for praktiseringen av
benådning.
Stortinget er, gjennom sin representative sammensetning, det
øverste valgte organ i Norge. Dersom Stortinget opplever at rettssystemet
gradvis uthules av en regjering som utnytter benådningsinstituttet
for lettvint og hyppig, er det en nesten udemokratisk konstruksjon
at Stortinget ikke skal kunne gi regjeringen retningslinjer for
utøvelsen av benådningsmyndigheten. Riktignok vil sannsynligvis
en regjering som benytter seg uforholdsmessig av muligheten til
å benåde forbrytere, risikere å bli felt gjennom bruk av parlamentarisk
makt fra Stortingets side, men det kan foreligge tilfeller hvor
tilliten til en slik regjering samlet sett likevel overstiger tilliten
til alternativet. At lovgivende myndighet da blir avskåret fra å
gi retningslinjer på grunn av prerogativet, synes urimelig.
Benådningsinstituttet er svært gammelt og stammer fra tiden med
enevelde. Den tiden er forbi og instituttet bør kunne underlegges
en viss demokratisk kontroll av Stortinget.
På denne bakgrunn fremmes følgende forslag:
"Grunnloven § 20 oppheves."
"Kongen vælger og beskikker, efter at have
hørt sit Statsraad, alle civile, geistlige og militære Embedsmænd."
Denne bestemmelsen utelukker ikke Stortinget fra innflytelse
på utnevning av embetsmenn. Stortinget kan gi retningslinjer om
saksbehandlingen. Stortinget kan også gi pålegg om krav til kvalifikasjoner for
embetsmenn i bestemte embeter. Det er også ganske sikker rett for
at Stortinget kan vedta opprettelse av embetsstillinger, eksempelvis
gjennom øremerking av lønnsmidler i budsjettet til bestemt embetsstilling.
Stortinget kan imidlertid ikke, etter bestemmelsen, instruere
regjeringen i å utnevne personer som for eksempel oppnår flest stemmer
i tilsettingsutvalg eller organ eksempelvis i Den norske kirke ved
utnevning av biskoper. Et forslag om dette ble avvist av Stortinget
i 1998.
Stortinget kan heller ikke selv pålegge regjeringen å utnevne
bestemte personer til et embete. Imidlertid kan Stortinget sannsynligvis
i budsjettsammenheng stille lønnsmidler til rådighet for et bestemt
embete under forutsetning av at en bestemt person blir tildelt embetet.
Forutsetningen for en slik innblanding er imidlertid at betingelsene
fremstår som lojal og forenlig med de oppgaver og vilkår som er
knyttet til det enkelte embetet.Filflet, Arne, Grunnloven,
kommentarutgave (2005), s. 151.
Det er bestridt om Stortinget kan instruere regjeringen til å
iverksette avskjedssak mot en embetsmann. Dette omtales kort senere
i forslaget.
Dette kan underbygges av at Stortinget realitetsbehandlet et
forslag om at direktørstillingen i Utlendingsdirektoratet skulle
være en embetsstillingJf. Innst. S. nr. 237 (2005–2006)..
I debatten om saken var det ingen talere som gjorde et poeng av
at Stortinget skulle holde seg unna denne typen problemstillinger.
Forslagsstillerne mener bestemmelsen allerede er svært uthulet
og at Stortingets eneste egentlige begrensning i forhold til påvirkning
i dag gjelder konkret utnevning av bestemte personer i et bestemt
eksisterende embete. På bakgrunn av at embetsmenn er direkte underlagt
regjeringens forvaltningsansvar og skal rapportere til den, kan
det hevdes at er er unaturlig å fjerne regjeringens enerett til
embetsutnevnelser. Særlig tatt i betraktning at Stortinget i dagens konstitusjonelle
situasjon må sies å kunne utøve betydelig makt og påvirkning i forhold
til forholdene rundt utnevning av embetsmenn.
På den annen side kan det tenkes at Stortinget vil opprette konkrete
stillinger som embetsstillinger og selv foreta utnevnelsen av dem.
Et eksempel på det kan være ulike ombud. For eksempel er det ikke
utenkelig at Sivilombudsmannen og Ombudsmannen for Forsvaret, som
i dag oppnevnes av Stortinget etter særlov og som ikke er embetsmenn,
eller barneombud (oppnevnes i dag av regjeringen, men er ikke embetsmann)
og eventuelle andre ombud bør kunne oppnevnes som embetsmenn direkte
av Stortinget om Stortinget skulle ønske det. Bestemmelsen i Grunnloven
§ 21 hindrer i dag en slik ordning.
Forslagsstillerne mener det er gode grunner for å opprettholde
Kongens enerett til utnevning av embetsmenn, men legger til grunn
at Stortinget aktivt bør ta stilling til spørsmålet.
På den bakgrunn fremmes følgende forslag:
"Grunnloven § 21 oppheves."
"Statsministeren og de øvrige Statsraadets
medlemmer samt Statssekretærene kunne, uden foregaaende Dom, afskediges
af Kongen, efterat han derom har hørt Statsraadets Betænkning. Det
samme gjælder for de Embedsmænd, som ere ansatte ved Statsraadets
Kontorer eller ved Diplomatiet eller Konsulatvæsenet, civile og
geistlige Overøvrigheds-Personer, Regimenters og andre militære
Korpsers Chefer, Kommandanter i Fæstninger og Høistbefalende paa Krigsskibe."
Bestemmelsen deler embetsmenn inn i to grupper: Avsettelige og
uavsettelige. Inndelingen er noe søkt, for alle embetsmenn kan avsettes,
men noen kan avsettes direkte av Kongen, mens andre må avsettes
ved domLov av 4. mars 1983 nr. 3 (tjenestemannsloven)..
I dag må embetene som statsminister, statsråder og andre såkalt
politiske embeter, anses for å ha endret karakter i forhold til
den opprinnelige ordning. Etter innføringen av parlamentarismen
kan en legge til grunn at Kongens rett til å ikke avskjedige slike
embetsmenn er innskrenket, siden statsminister og statsrådene er
avhengig av Stortingets tillit for å inneha stillingene. En statsråd
eller en regjering som blir møtt med mistillit i Stortinget er konstitusjonelt
forpliktet til å gå av. Disse embetsstillingene må anses for å være
i en særstilling.
Stortinget har ved en anledning instruert en avskjedssak mot
en embetsmann. I den såkalte Smedal – Omstedsaken fra 1929 gikk
Stortinget til det uvanlige steg. I juridisk litteratur er dette
sakskomplekset ofte sett på som saken hvor Stortinget avstod fra
å instruere, men det må bero på en misforståelse.
På bakgrunn av overstående og argumentasjonen under omtalen av
Grunnloven § 21, hvor mange av de samme momenter er gjeldende i
forhold til Grunnloven § 22, fremmer forslagsstillerne følgende
forslag:
"Grunnloven § 22 oppheves."
"Kongen har Høieste Befaling over Rigets
Land- og Sømagt."
Det er åpenbart at regjeringen har ansvaret for styringen av
Norges militærmakt, på lik linje med at den har ansvaret for den
øvrige statsforvaltningen. Bestemmelsens praktiske betydning er
imidlertid liten, i det Stortinget vil kunne utøve vesentlig innflytelse
ved å legge premisser for utøvelsen av slik myndighet og gjennom
bevilgninger i statsbudsjettet.
Det er et særskilt spørsmål om det skal være Kongen som bør ha
endelig høyeste befal over nasjonens militære kapasiteter. Det taler
for en slik ordning at en i konkrete situasjoner har klare og konkrete
kommandolinjer. Det taler også mot endring av bestemmelsen at Stortingets
innflytelse på området med dagens konstitusjonelle situasjon allerede
er formidabel.
På den annen side er det Stortinget som er den øverste folkevalgte
myndighet, og i dagens parlamentariske system utleder Kongen/regjeringen
sin makt fra Stortinget og ikke av Grunnloven direkte. Det bør derfor
være grunnlag for en debatt om hvorvidt det er nødvendig å presisere
regjeringen som høyeste befal, når en fra før kan legge Grunnlovens generalklausul
for styringen av forvaltningen, Grl. § 3, til grunn her som på andre
områder.
Prerogativet hindrer naturligvis Stortinget i å fatte vedtak
som fratar Kongen myndighet på dette området og for eksempel legge
den inn under en bestemt sammensatt komité eller lignende. Det hindrer
også Stortinget i å utnevne forsvarssjef eller på annen måte blande
seg inn i den direkte styringen av Forsvaret.
Forslagsstillerne mener det kan være gode argumenter for å beholde
bestemmelsen som et prerogativ for Kongen/regjeringen, og enkelte
argumenter for å fjerne bestemmelsen med henvisning til den generelle
styringsretten regjeringen har over forvaltningen, herunder Forsvaret.
Imidlertid vil et slikt prerogativ under parlamentarismen ha liten
om noen betydning i praksis. Det taler for å oppheve bestemmelsen.
Forslagsstillerne mener Stortinget også bør vurdere disse forholdene
nøyere og ha mulighet til å fjerne det dersom Stortinget ønsker.
Derfor fremmes følgende forslag:
"Grunnloven § 25 første punktum oppheves."
"Kongen har Ret til at Sammenkalde Tropper,
begynde Krig til Landets Forsvar og slutte Fred, indgaa og ophæve
Forbund, sende og motage Gesandter."
Hele utenrikspolitikken er tillagt regjeringen som prerogativ
etter denne bestemmelsen. Realiteten er at Stortinget utøver sterk
innflytelse på utenrikspolitikkens område. Gjennom Stortingets utvidede
utenrikskomité utøver Stortinget stor innflytelse på utenriksfeltet,
og det er heller ingen skranke for at Stortinget kan gi generelle
og spesielle retningslinjer for Kongens utøvelse av myndigheten
etter Grl. § 26.
Stortinget har historisk sett hatt et ikke helt rettlinjeformet
forhold til dette prerogativet og foretatt ulike vurderinger av
grensen mellom det Stortinget kan instruere og det som er eksklusivt
tillagt Kongen. Det er imidlertid ikke omstridt at Stortinget gjennom lov
kan bestemme utøvelse av myndighet på utenriksfeltet. Det er videre
lagt til grunn at Stortinget gjennom plenarvedtak kan fatte generelle
instruksjoner på utenriksområdet, men ikke instruere rettslig bindende
i enkeltsaker.
Det prinsipielle spørsmålet er om det er nødvendig å tillegge
Kongen eksklusiv rett på utenriksfeltet ut over den ordinære representasjonsretten
Kongen har etter internasjonal rett og alminnelig utøvende myndighet
etter Grunnloven § 3.
Etter forslagsstillernes oppfatning vil en i et parlamentarisk
system kunne felle en regjering som ikke utfører politikk på utenriksfeltet
som er i tråd med stortingsflertallets ønske. Imidlertid kan det
også i slike situasjoner være formålstjenlig å kunne gi bindende
pålegg gjennom instruksjonsretten uten hinder av Grl. § 26, fordi
spørsmålet ikke har så stor betydning at en vil felle regjeringen
på den aktuelle saken. Så får det eventuelt være opp til regjeringen
å stille kabinettspørsmål dersom den mener saken er så avgjørende
for deres arbeid.
I praksis har det i flere år vært stor enighet om norsk utenrikspolitikk,
og samspillet mellom Storting og regjering har vært ganske godt
på utenriksfeltet. Det er derfor gode argumenter i begge retninger, men
for å få frem en debatt om Stortingets innflytelse på utenriksfeltet
vil forslagsstillerne fremme følgende forslag:
"Grunnloven § 26 oppheves."
På denne bakgrunn fremmes følgende
forslag:
Grunnloven § 12 første ledd oppheves.
Grunnloven § 12 tredje ledd oppheves.
Grunnloven § 18 oppheves.
Grunnloven § 19 oppheves.
Grunnloven § 20 oppheves.
Grunnloven § 21 oppheves.
Grunnloven § 22 oppheves.
Grunnloven § 25 første punktum oppheves.
Grunnloven § 26 oppheves.
Anders Anundsen | Bård Hoksrud |
Carl I. Hagen | Lodve Solholm |
Referert i Stortingets møte 30. september 2008.
"Forslaget blir under presidentens ansvar å bekjentgjøre ved
trykken for å komme til avgjørelse på første, annet eller tredje
storting etter neste valg."
Thorbjørn Jagland | Signe Øye |
president | sekretær |
22. september 2008