Kommunal- og arbeidsdepartementet viser i proposisjonen til at etableringsloven av 20. februar 1976 nr. 5 ble opphevet den 18. mars 1994, og at departementet i Ot.prp. nr. 24 (1993-1994) sa at en ville komme tilbake til spørsmålet om en hjemmel for å gjøre inngrep i byggevirksomheten.
Departementet viser til at norske myndigheter siden 1917 har hatt en hjemmel for en viss regulering av byggevirksomheten. Et viktig formål har vært å jevne ut svingningene både i det økonomiske liv generelt og i byggevirksomheten spesielt.
Departementet peker på at byggesektoren spiller en viktig rolle i norsk økonomi. Som leverandør til andre sektorer, vil lønns- og prisøkninger raskt kunne spre seg til andre deler av økonomien. For å møte en slik pressituasjon finner Regjeringen det ønskelig at myndighetene har en hjemmel til å regulere byggevirksomheten. Hjemmelen bør utformes slik at det kan tas hensyn til geografisk avgrensning, slik at virkemidlene kan rettes inn der pressproblemene er størst.
Departementet mener at det bare er aktuelt å bruke en slik hjemmel når det foreligger helt ekstraordinære situasjoner som truer den økonomiske stabiliteten i form av vekstkonsentrasjoner som skaper samfunnsproblemer. For å understreke dette foreslår departementet at det bare kan gis forskrifter om regulering av byggevirksomheten for ett år av gangen.
I proposisjonen drøfter departementet om den foreslåtte lovhjemmelen kan innpasses i gjeldende lovverk ved å endre bestemmelsene i en eksisterende lov, men konkluderer med at det mest naturlige vil være å gi en egen lov som hjemler inngrep i byggevirksomheten.
Departementet sendte høsten 1994 ut et omfattende høringsutkast til en rekke sentrale kommuner, fylkeskommuner, fylkesmenn, arbeidslivets hovedorganisasjoner og interesseorganisasjoner i bygge- og anleggsnæringen. En del av høringsinstansene mente at det ikke burde fremmes lov om regulering av byggevirksomheten, mens et flertall av høringsinstansene enten mente forslaget burde fremmes, eller de hadde ingen innvendinger mot at det ble framsatt. I proposisjonen er de viktigste spørsmålene som høringsinstansene uttalte seg om kommentert nærmere. Dette gjelder spørsmålet om å treffe i tid med reguleringene, økonomiske konsekvenser av en reguleringslov, forholdet til konkurranselovgivningen og spørsmålet om saksbehandlingsorgan.
I merknadene til § 1 første ledd er det utdypet hvilke situasjoner som må foreligge før Kongens myndighet til å gi forskrifter om regulering av byggevirksomheten kan benyttes. Vilkårene for å benytte loven vil være sammensatt av flere forhold som til sammen må anses for å være uheldige for samfunnet. Det er bare nybygg som skal benyttes til næringsvirksomhet som kan bli gjenstand for regulering. De forhold en står overfor vil være avgjørende for hvor detaljert reguleringen skal være. En reguleringsforskrift bortfaller automatisk etter ett år dersom den ikke blir forlenget ved eget vedtak.
Det er i § 1 andre ledd foreslått en hjemmel for å gi forskrifter om avgrensning av størrelsen på bygg som skal omfattes av loven.
I § 2 foreslås det gitt hjemmel for å kunne fastsette at reguleringen bare skal gjelde i nærmere bestemte kommuner som faller inn under bestemmelsen i § 1 første ledd, og at reglenes strenghet kan differensieres fra kommune til kommune.
I medhold av § 3 er det kommuner og fylkeskommuner som kan pålegges oppgaver i forbindelse med loven.
Overtredelse av loven eller forskrift gitt med hjemmel i den straffes etter § 4 med bøter.
Departementet fastslår at det ikke er mulig å gi et overslag over konkrete økonomiske og administrative konsekvenser av et lovforslag som først kan påregnes tatt i bruk en gang i framtida. Det påpekes imidlertid at reduksjon i prispress på byggebransjens tjenester direkte vil komme både enkeltpersoner/-husholdninger, offentlige myndigheter og privat sektor til gode. Kostnaden ved den foreslåtte reguleringen av byggevirksomheten vil til en viss grad måtte bæres av det private næringsliv.
Behovet for en lovregulering
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, lederen, Anneliese Dørum, Eirin Faldet, Rolf Terje Klungland, Rune E. Kristiansen og Leif Lund, fra Senterpartiet, Terje Riis-Johansen, Eva Lian og Morten Lund, fra Høyre, Tore A. Liltved og Arild Lund, fra Sosialistisk Venstreparti, Børre Rønningen og fra Kristelig Folkeparti, Ola T. Lånke, vil vise til at det ved Stortingets behandling av opphevelse av etableringsloven (jf. Ot.prp. nr. 24 (1993-1994) og Innst.O.nr.22 (1993-1994) ble lagt til grunn at det ville bli foreslått en lovhjemmel for å erstatte den mulighet for å regulere byggevirksomheten som derved ble opphevet. Komiteen viser til de ulike partiers merknader i Innst.O.nr.22 (1993-1994) til behovet for en slik regulering.
Komiteen har merket seg departementets beskrivelse av de lovhjemler på dette området som eksisterte sammenhengende fra 1917 til 1994, og likeså departementets vurdering av at etableringsloven slik den ble praktisert i perioden 1976 til 1994 sto for en mye mindre streng regulering enn de tidligere lovene.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, er enig med departementet i at det trengs en lovhjemmel for å gripe inn i byggevirksomheten, og at det er hensiktsmessig at denne hjemmel etableres som en egen lov. Flertallet viser til de uheldige virkninger i byggebransjen av byggeboomen på slutten av 1980-tallet, og de negative følger dette fikk for andre viktige samfunnsområder. Flertallet vil i denne sammenheng vise til de høringsuttalelser som er referert i proposisjonen fra Landsorganisasjonen i Norge og Oslo kommune. Flertallet legger stor vekt på at reguleringene skal brukes til å redusere veksten i de områder hvor vekstkonsentrasjonen er sterkest, og hvor situasjonen er slik at den kan skape samfunnsmessige problemer.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, mener det er viktig at svingningene i aktivitet innenfor bygge- og anleggsbransjen er beskjedne av hensyn til pris og kvalitet på arbeidene, rekruttering til disse yrkene og en balansert utvikling mellom regionene. Dette flertallet vil understreke at det særlig av hensyn til ungdom som ønsker å satse på en yrkeskarriere i denne bransjen er viktig med en reguleringsmulighet og en vilje til å bruke den til å sikre trygg sysselsetting.
Dette flertallet vil i denne sammenheng vise til den store andel av aktiviteten innenfor bygg og anlegg som skjer på oppdrag fra det offentlige. Dette flertallet mener mye av den nødvendige utjevning kan oppnås ved en bevisst styring av de offentlige oppdrag og ved å synliggjøre vekstimpulsene som gis til privat sektor av visse offentlige vedtak, jf. vedtaket om stedsvalg for ny storflyplass. Dette flertallet mener det er viktig at det offentlige medvirker til at det enkelte oppdrag og de offentlige oppdrag som helhet gis en framdrift som bidrar til en optimal utnytting av ressursene i bygge- og anleggsbransjen.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet vil i denne sammenheng vise til høringsuttalelsen fra Den norske Bankforening som er referert i proposisjonen, og fremmer følgende forslag:
« Stortinget ber Regjeringen legge fram en egen sak om hvordan offentlige oppdragsgivere kan medvirke slik at det enkelte oppdrag og de offentlige oppdrag som helhet gis en framdrift som bidrar til en optimal utnytting av ressursene i bygge- og anleggsbransjen. »
Komiteens medlemmer fra Høyre viser til merknad i Innst.O.nr.22 (1993-1994) hvor det står følgende:
|
« Komiteens medlemmer fra Høyre, ..., vil peke på at Høyre helt siden loven ble vedtatt har ment at loven var overflødig, og at den snarere har hindret næringsetablering enn bidratt til nyskapning. » |
Disse medlemmer mener denne merknaden er like relevant i dagens situasjon. Både Regjering og Storting burde bruke sine krefter på andre områder enn å vedta reguleringslover for å bremse næringsutvikling.
Disse medlemmer vil i den sammenheng vise til at det alt overveiende av høringsuttalelser går imot en slik lov som her fremmes.
Disse medlemmer viser til Høyres holdning til tilsvarende lover som har vært fremmet tidligere. Disse medlemmer mener denne type reguleringslover er unødvendige, og at erfaringene med etableringsloven som ble opphevet 18. mars 1994 var klart negative.
Disse medlemmer vil understreke betydningen av næringslivets behov for klare og forutsigbare rammebetingelser i alle situasjoner. En lov som vil kunne benyttes i en høykonjunktur for begrensning av nyetableringer i næringslivet vil slik disse medlemmer ser det ha klare negative innvirkninger på fornuftige og nødvendige beslutninger i de enkelte bedrifter. Disse medlemmer mener det vil være umulig for en regjering å vurdere viktigheten av det ene byggetiltak fremfor det andre. En slik lov vil ramme vilkårlig og tilfeldig.
Disse medlemmer går imot loven i sin helhet.
Omfang og avgrensinger for reguleringer
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, har merket seg at reguleringsområdet er redusert fra høringsutkastet og til det framlagte lovforslag. Utkastet omfattet regulering av all bygge- og anleggsvirksomhet inkl. ombygginger, mens forslaget kun gjelder nybygg til næringsvirksomhet.
Flertallet mener det er nøye sammenheng mellom byggebransjen og anleggsbransjen ved at mange firma og yrkesutøvere opererer på begge områder. Flertallet vil vise til at anleggsdelen anslås å utgjøre 1/3 av den samlete aktivitet, og at ombygging/reparasjoner kan anslås å representere i overkant av 1/3 av årsverksinnsatsen. Disse anslag er hentet fra rapporten « Perspektiver på produksjonsvolum i bygge- og anleggsnæringen 1995-2015 » utarbeidet på oppdrag av styret i Landsforeningen for bygg og anlegg.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, mener det er naturlig og nødvendig at reguleringer på disse områder tar utgangspunkt i utviklingen av den samlede aktivitet innen bygg og anlegg, og at eventuelle begrensninger skal kunne omfatte annet enn nybygg for næringsvirksomhet. Dette flertallet mener det kan vanskeliggjøre praktisering av reguleringene hvis det må skilles nøye mellom nybygg, tilbygg, ombygginger og restaureringer. Dette flertallet vil understreke at boligbyggingen ikke skal rammes av begrensninger etter denne lov unntatt i helt spesielle situasjoner.
Dette flertallet vil understreke viktigheten av forutsigbarhet for alle aktørene i bygge- og anleggsbransjen. Dette flertallet mener ut fra dette at det er uheldig om lovteksten skal fastsette en lengste varighet av et reguleringsvedtak til ett år. Dette flertallet mener denne tidsbegrensning med fordel kan fjernes fra lovteksten, da det er enighet om at reguleringer ikke skal brukes for lengre tid enn nødvendig.
Dette flertallet vil fremme følgende forslag:
« Lovens overskrift skal lyde:
Lov om regulering av byggje- og anleggsverksemd. »
« § 1 første ledd skal lyde:
Er det fare for vekstkonsentrasjonar som trugar den økonomiske stabiliteten og som har føre til alvorlege samfunnsproblem, kan Kongen ved forskrift gje nærmare føresegnar om regulering av bygge- og anleggsverksemda. Det kan mellom anna fastsetjast at det ikkje kan iverksetjast nybygg eller ombygging av byggverk, anlegg m.v. utan samtykke frå Kongen. Det kan setjast vilkår for samtykke. »
Komiteens medlemmer fra Høyre er sterkt bekymret for de begrensninger komiteens flertall legger på normal byggevirksomhet i en høykonjunktur, begrensninger som går enda lengre enn Regjeringens forslag. Disse medlemmer vil understreke at vedlikehold og annen byggeaktivitet både i næringsvirksomhet og til boligformål vil bli skadelidende ved den type reguleringer det her legges opp til. Byggebransjen er sammensatt av en rekke små, mellomstore og noen få store firmaer som har hver sine nisjer i markedet. Disse medlemmer vil se det som svært uheldig at stor aktivitet i deler av markedet utilsiktet vil legge begrensninger på andre deler av markedet. Myndighetenes muligheter for inngripen vil måtte baseres på relativt generelle oppgaver og statistikker som innhentes. Disse oppgaver og statistikker gir ikke alltid det sanne bilde av den faktiske situasjon.
Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti mener også det er viktig at eventuell regulering skjer med bakgrunn i en samlet vurdering av utviklingen innen bygg- og anleggssektoren og at loven i særlige tilfelle skal kunne hjemle begrensning av annet enn nybygg for næringsvirksomhet. Dette medlem mener det vil være særlig aktuelt å unnta boligbyggingen fra en eventuell reguleringsforskrift.
Dette medlem mener videre det er nødvendig å skille mellom nybygg, tilbygg, ombygginger og restaureringer og at eventuell iverksetting av begrensninger ikke må være til hinder for løpende vedlikehold og nødvendig oppgradering av områdets bygningsmasse.
Dette medlem vil understreke at forskrift etter § 1, første ledd, ikke kan gis for mer enn ett år av gangen og at reguleringer uansett ikke skal opprettholdes for lengre tid enn nødvendig.
Dette medlem slutter seg på denne bakgrunn til Regjeringens forslag.
Dette medlem fremmer følgende forslag:
« § 1 første ledd skal lyde:
Er det fare for vekstkonsentrasjonar som trugar den økonomiske stabiliteten og som kan føre til alvorlege samfunnsproblem, kan Kongen ved forskrift gje nærmare føresegner om regulering av byggjeverksemda. Det kan mellom anna fastsetjast at det ikkje kan iverksetjast bygging av nybygg til næringsverksemd utan samtykke frå Kongen. Det kan setjast vilkår for samtykke. Forskrift med heimel i første ledd kan berre gjevast for eitt år i gongen. »
Datagrunnlag for å iverksette reguleringer
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, har merket seg den skepsis som er uttrykt fra flere høringsinstanser vedrørende myndighetenes evne til å gripe inn på et høvelig tidspunkt. Flertallet forutsetter at departementet etablerer rutiner for å holde oversikt over igangværende og planlagt aktivitet i de aktuelle bransjer slik at mulighetene for å regulere virksomheten vil kunne brukes med positive resultat. Flertallet vil særlig peke på de svakheter i dagens datagrunnlag som er påpekt i høringsuttalelse fra Statistisk sentralbyrå.
Straffereaksjoner
Flertallet vil understreke at utmåling av straffereaksjoner må være slik at det skal lønne seg bedre å følge loven enn å bryte den.
Forslag fra Senterpartiet:
Forslag 1
Stortinget ber Regjeringen legge fram en egen sak om hvordan offentlige oppdragsgivere kan medvirke slik at det enkelte oppdrag og de offentlige oppdrag som helhet gis en framdrift som bidrar til en optimal utnytting av ressursene i bygge- og anleggsbransjen.
Forslag fra Kristelig Folkeparti:
Forslag 2
§ 1 første ledd skal lyde:
Er det fare for vekstkonsentrasjonar som trugar den økonomiske stabiliteten og som kan føre til alvorlege samfunnsproblem, kan Kongen ved forskrift gje nærmare føresegner om regulering av byggjeverksemda. Det kan mellom anna fastsetjast at det ikkje kan iverksetjast bygging av nybygg til næringsverksemd utan samtykke frå Kongen. Det kan setjast vilkår for samtykke. Forskrift med heimel i første ledd kan berre gjevast for eitt år i gongen.
Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til proposisjonen og rår Odelstinget til å gjøre slikt
vedtak til lov
om regulering av byggje- og anleggsverksemd.
§ 1.
Er det fare for vekstkonsentrasjonar som trugar den økonomiske stabiliteten og som kan føre til alvorlege samfunnsproblem, kan Kongen ved forskrift gje nærmare føresegnar om regulering av byggje- og anleggsverksemda. Det kan mellom anna fastsetjast at det ikkje kan iverksetjast nybygg eller ombygging av byggverk, anlegg m.v. utan samtykke frå Kongen. Det kan setjast vilkår for samtykke.
I forskrifta kan det fastsetjast minstegrenser for kva som går inn under lova. Minstegrensene kan fastsetjast som eit minste areal, investert kapital eller tal på sysselsette under anleggsperioden eller som ein kombinasjon av desse.
§ 2.
Det kan i forskrift fastsetjast at reguleringa berre skal gjelda i nærmare nemnde kommunar. Det kan fastsetjast strengare reglar i somme kommunar.
§ 3.
Kongen kan i forskrift påleggje fylkeskommunane og kommunane oppgåver etter lova her.
§ 4.
Den som forsettleg bryt eller medverkar til brot på lova her eller forskrift med heimel i lova, vert straffa med bøter.
§ 5.
Kongen fastset når lova skal ta til å gjelde.
|
Oslo, i kommunalkomiteen, den 25. januar 1996.
|
| Roger Gudmundseth, |
Morten Lund, |
Ola T. Lånke, |
| leder. |
ordfører. |
sekretær. |