Stortingsrepresentantene Arild Hiim, Jorunn Ringstad, Anita Apelthun Sæle, Jan Simonsen og Lars Sponheim har den 30. april 1996 fremsatt følgende forslag:
« I.
I lov av 6. april 1984 nr. 17 om vederlag ved oreigning av fast eigedom gjøres følgende endringer:
§ 5 tredje ledd skal lyde:
Det skal ikkje takast omsyn til verdiendringar som kjem av oreigningstiltaket, eller den reguleringsplan eller annan offentleg plan det vert oreigna etter, eller av gjenomførde eller planlagde investeringar eller verksemd som har direkte samanheng med oreigningstiltaket.
§ 6 første ledd skal lyde:
Vederlag etter bruksverdi skal fastsetjast på grunnlag av avkastinga av eigedomen ved slik pårekneleg utnytting som det røynleg er grunnlag for etter tilhøva på staden. Det skal samstundes gjevast vederlag etter dagens pris for dei ressursar på eigedomen som vert oreigna og som har salsverde som standskog, jord, sand- og grusforekomster m.v.
II.
I lov av 21. juni 1963 nr. 23 veglov gjøres følgende endring:
§ 41 tredje ledd skal lyde:
Naudsynte utgifter til flytting eller endring av lovleg avkjørsle kan det krevjast vederlag for. Likeeins kan det, i samband med flytting av avkjørsle, krevjast vederlag for naudsynte utgifter til flytting, endring eller lengning av privat veg fram til avkjørsla. Det same gjeld utgifter til flytting, ombygging eller endring av byggverk eller anlegg som avkjørsla gjer naudsynt. Det skal takast omsyn til verdauke som den nye avkjørsla eller vegen tilfører eigedomen. Dette skjer ved frådrag i vederlag eller refusjon frå eigaren dersom avkjørsla eller vegen alt er bygd.
III.
Denne lov trer i kraft straks. »
I begrunnelsen for forslaget gis en kort oversikt over rettsutviklingen på ekspropriasjonserstatningsområdet fra 1973 og fram til gjeldende praksis. Den formelle hovedregel er at ekspropriaten har krav på erstatning for alt tap som blir påført ham gjennom ekspropriasjonsinngrepet. Etter at gjeldende vederlagslov ble vedtatt i 1984 har tendensen etter forslagsstillernes oppfatning på flere områder gått i retning av at grunneiernes erstatningsrettslige vern har blitt svekket.
Ved ekspropriasjon på grunnlag av en reguleringsplan foreligger ikke noen generell adgang til å se bort fra de formål et område etter en reguleringsplan er regulert til når erstatningen skal fastsettes. Etter gjeldende rettspraksis skal det normalt ikke betales erstatning på grunnlag av hva et område tidligere har egnet seg til eller har vært planlagt brukt til, dersom området nå er regulert til andre formål som det eksproprieres til. Etter forslagsstillernes oppfatning er resultatet ofte at eieren får en erstatning som er så lav at den oppleves som sterkt urimelig. Det foreslås en regel i vederlagsloven § 5 om ekspropriasjon på grunnlag av reguleringsplan som fastsetter at det ikke skal tas hensyn til verdiendringer som følger av tiltaket eller den reguleringsplan som er grunnlaget for ekspropriasjonen når erstatningen fastsettes.
Ved verdifastsettelse av naturressurser er det en gammel regel at det ikke skal gis erstatning for den verdi det eksproprierte har for ekspropriaten, og at ekspropriaten plikter å tilpasse seg slik at tapet blir minst mulig. Forslagsstillerne er enig i dette utgangspunkt, men mener enkelte utslag av reglene blir urimelig. Dersom det eksproprieres et skogsområde får f.eks. grunneieren bare erstatning på grunnlag av det virke som kan avvirkes og selges hvert år uten at det tærer på skogkapitalen. For arealer med sand- og matjordforekomster fastsettes prisen til det grunneieren ville ha oppnådd dersom sandforekomstene ville bli tatt ut sist, neddiskontert til dagsverdi. Forslagsstillerne fremhever at dette er en brøkdel av dagens markedspris. Det foreslås en endring i § 6 som vil gi grunneier høyere erstatning enn etter dagens regler.
Mange grunneiere blir påført betydelige kostnader til ombygging til garasjer og hus, og til omlegging av avkjørsler i forbindelse med offentlige reguleringer. Det foreslås at vegloven § 41 endres slik at nødvendige kostnader som påføres i forbindelse med en omlegging av innkjørsel skal erstattes i større utstrekning enn i dag. Den verdiøkning eiendommen blir tilført ved tiltaket skal komme til fradrag ved erstatningsberegningen slik ordningen også er i dag.
Generelt
Komiteen har forelagt forslagene i Dok.nr.8:87 (1995-1996) for justisministeren som har avgitt uttalelse i brev av 15. oktober 1996, jf. vedlegg til innstillingen. Komiteen har for øvrig i brev av 17. desember 1996 stilt enkelte tilleggsspørsmål som departementet har besvart i brev av 7. mars 1997.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at grunneieres erstatningsrettslige vern ved ekspropriasjon på noen punkter er svakere enn det Stortinget forutsatte da loven om ekspropriasjonserstatninger ble vedtatt i 1984. For flertallet er det et viktig utgangspunkt at ingen skal risikere å tape det de eier uten en tilfredsstillende kompensasjon.
De foreslåtte regelendringene vil etter flertallets syn bidra til presiseringer og forbedringer på enkelte avgrensede områder av ekspropriasjonserstatningsretten. Forslagsstillerne tar ikke sikte på å endre noen grunnleggende prinsipper innenfor rettsområdet. Flertallet mener at justisministeren i sin uttalelse tar feil når hun beskriver konsekvensene av vedtagelsen av det foreliggende forslag. Flertallet mener forslaget i større grad enn i dag vil sikre en full erstatning for det tap ekspropriasjonen eller reguleringen påfører grunneieren.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at utgangspunktet for fastsettelse av ekspropriasjonserstatningen er Grunnloven § 105 som fastslår at grunneier skal ha full erstatning. Disse medlemmer konstaterer at de verdsettingsprinsipper som forslagsstillerne fremstiller som til dels sterkt urimelig, av Høyesterett ansees for å være i samsvar med Grunnlovens prinsipp.
Disse medlemmer vil dessuten peke på at de foreslåtte endringer reiser en rekke spørsmål og omhandler et meget komplisert juridisk felt. Disse medlemmer viser til at Justisdepartementet påpeker en rekke uavklarte spørsmål i sin uttalelse til forslaget, jf. vedlegg til innstillingen. Disse medlemmer vil i likhet med Justisdepartementet understreke behovet for gode og grundige forarbeider ved såvidt kompliserte juridiske regler, noe som skulle tilsi en ordinær lovbehandling med grundig utredning, høringsrunde og bearbeiding i departementet. Disse medlemmer mener det er lite forsvarlig å vedta de foreslåtte lovendringer ved den fremgangsmåte det nå er lagt opp til.
Endring av vederlagsloven § 5
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, konstaterer at offentlige myndigheter i voksende grad regulerer arealbruken i samfunnet. En slik øket regulering av arealbruken øker konfliktnivået mellom grunneiernes interesser og reguleringsmyndighetenes interesser. Grunneiere må i stor utstrekning tåle at det gjennom offentlige arealplaner legges bånd på grunneierens faktiske mulighet til å utnytte sin eiendom. Flertallet er enig i at det er riktig og nødvendig at det offentlige har en utstrakt adgang til å vedta arealdisponeringsplaner. Flertallet mener imidlertid at alminnelige rettferdighets- og likhetsbetraktninger tilsier at det er samfunnet, ikke grunneieren alene, som må bære kostnadene ved reguleringer som har samfunnets felles beste for øyet.
Flertallet ønsker å sikre at grunneiere som blir utsatt for ekspropriasjon skal få full erstatning for det faktiske tapet ekspropriasjonen medfører.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at man i de senere år har fått lovverk om arealplanlegging i kommune-Norge som gjør at det offentlige nå kan være med å styre hvordan arealer best kan utnyttes, vernes eller beskyttes for inngrep. Det er en sterk vilje til å prioritere miljøhensyn som har ligget til grunn for oppbyggingen av dette lovverket som nå etterhvert er godt innarbeidet i kommunene.
Disse medlemmer mener det betyr noe for samfunnet som helhet hvordan arealer blir utnyttet, hva som bygges og hvor det bygges. Også kulturminnevernet har stor nasjonal betydning. Det er bygget opp omstendelige politiske prosesser rundt lovverket når det gjelder kommunale reguleringsplaner, som nå synes å ha bred aksept i befolkningen.
Disse medlemmer konstaterer at dette lovverket er blitt til for at storsamfunnet skal kunne være med å forme samfunnet på ulike nivåer, og for å gjennomføre nasjonale vedtak som verning av skogarealer, våtmarksområder og fjellvidder; eller bygge riksveier og jernbanelinjer osv. Forslaget, som forutsetter en klar prisøkning ved ekspropriasjon, vil undergrave arealplanenes mulighet til å fungere som et effektivt instrument for offentlig planlegging.
Etter vederlagsloven er det den reelt påregnelige utnytting av tomten som skal legges til grunn ved erstatningsberegningen. Dette grunnleggende prinsippet fikk tilslutning fra justiskomiteens flertall, representantene fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet da loven ble vedtatt. Flertallet uttaler i Innst.O.nr.27 (1983-1984) også:
|
« Fleirtalet ser det som særleg viktig at det ikkje lenger skal vera nokon vesentleg skilnad på prisfastsettinga ved tvungen avståing og friviljug sal av fast eigedom. » |
Disse medlemmer vil understreke at det foreliggende forslaget om en endring av § 5 vil endre denne rettstilstanden idet forslaget går ut på at erstatningen skal fastsettes uavhengig av hva det aktuelle området nå er regulert eller brukt til. Derimot skal det legges vekt på hva det tidligere har vært regulert eller brukt til. Alle andre grunneiere, inkludert de som selger frivillig, vil imidlertid måtte forholde seg til den til enhver tid foreliggende reguleringsplan, og endringer i denne vil naturlig nok ha konsekvenser for grunneiernes fremtidige disponering av eiendommen. Disse medlemmer stiller seg undrende til at forslagsstillerne mener at man nettopp ved ekspropriasjonsinngrep ikke skal legge eksisterende arealplaner til grunn, mens man formodentlig mener grunneierne i andre sammenhenger, f.eks. ved frivillig salg, vil måtte henholde seg til planene. Disse medlemmer mener dette er klart urimelig. Disse medlemmer mener videre at dette vil føre til en vilkårlig prisfastsettelse som ikke vil være i overensstemmelse med prinsippet om at det er den påregnelige utnytting av grunnen som skal avgjøre erstatningen.
Disse medlemmer viser til at Høyesterett i en dom av 29. april 1996 ( Rt-1996-521 ) (Toten-dommen), slår fast at hovedregelen fortsatt skal være at man ved verdsetting ikke kan legge til grunn en utnyttelse som ville være i strid med gjeldende arealplaner. Det er imdlertid foretatt en nærmere vurdering av i hvilke tilfeller man kan gjøre unntak fra dette utgangspunktet når man vurderer hva som er påregnelig utnyttelse av et område. Dommen gjaldt ekspropriasjon av grunn til vei etter en veiplan. Det understrekes i dommen at den samlede arealplanlegging som vegplanleggingen blir en del av, i praksis vil få betydning for vurdering av hva som skal regnes som påregnelig utnyttelse. Disse medlemmer mener gjeldende rettstilstand etter dette gir domstolene den nødvendige fleksibilitet, og mener det er viktig å holde fast ved utgangspunktet om at arealplanene som hovedregel skal legges til grunn ved vurderingen av hvilken utnyttelse av et areal som er påregnelig.
Disse medlemmer mener det gir best forutsigbarhet både for det offentlige som skal planlegge arealutnyttelse og de enkelte grunneiere om de arealplaner som til enhver tid gjelder også skal legges til grunn for erstatningsutmålingen i ekspropriasjonstilfellene.
Disse medlemmer vil etter dette gå imot forslaget til endring av vederlagsloven § 5 tredje ledd.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet støtter forslaget om at det ved erstatningsutmålingen skal ses bort fra verdiendringer som alene følger av den reguleringsplan eller annen offentlig plan det blir ekspropriert på grunnlag av. Det skal således hverken tas hensyn til verdireduksjoner eller verdistigninger som følger av planen alene. Erstatningen skal beregnes på grunnlag av den påregnelige fremtidige verdien dersom den planen det eksproprieres på grunnlag av ikke hadde foreligget. I praksis vil imidlertid kriteriet om at det er den påregnelige fremtidige utviklingen som skal legges til grunn for erstatningsutmålingen kunne innebære at planens betydning for verdiøkninger vil være mindre enn for verdireduksjoner, iallfall i pressområdene. Forslaget innebærer ingen endringer hverken i dette generelle prinsippet eller i prinsippet om at grunneieren har en plikt til å tilpasse seg ekspropriasjonstiltaket slik at tapet blir minst mulig.
Disse medlemmer har merket seg at Høyesterett i sine plenumsdommer av 29. april 1996 har lagt til grunn at det ved ekspropriasjon til veg skal ses bort fra at den veiplanen det eksproprieres på grunnlag av binder grunnutnyttelsen til veiformål. Disse medlemmer mener at Høyesteretts avgjørelser, for veiplaners vedkommende, samsvarer med forslagets intensjoner. Disse medlemmer mener imidlertid at dette er et riktig prinsipp, også i de tilfellene det eksproprieres på grunnlag av reguleringsplaner eller andre offentlige arealutnyttelsesplaner. Det vil derfor være hensiktsmessig å få klargjort loven på dette punkt gjennom en lovfesting. Disse medlemmer fremmer derfor forslaget i Dok.nr.8:87 (1995-1996) på dette punkt.
Komiteen sin medlem frå Kristeleg Folkeparti viser til Høgsterett sin plenumsdom av 29. april 1996 ( Rt-1996-521 , den s.k. Toten-dommen). Høgsterett har vedtatt at når det vert ekspropriert til offentleg veg på grunnlag av reguleringsplan eller vegplan, skal skjønnsretten ved verdsetjing av grunnen sjå bort fra den råderettinnskrenkinga som fylgjer av sjølve planen og vurdere kva for utnytting som ville ha vore pårekneleg utan denne reguleringa. Høgsterett viser til tidlegare rettspraksis (fram til Malvikdommen, Rt-1993-409 ) og utsegn frå dei lovgjevande styresmaktene. Ved bruk av § 5 tredje ledd såg ein den gongen bort frå den planen det vart ekspropriert etter, og erstatning vart fastsatt på grunnlag av naturlege og påreknelege utnyttingsmoglegheiter. Ved Malvikdommen vart dette prinsippet forlatt, men Høgsterett meiner no at det er reelle, rettslege grunnar for å gå attende til praksis slik den var før Malvikdommen kom. Skjønnsretten må dermed no ta stilling til kva utnytting som ville vore pårekneleg etter tilhøva på staden. Det skal sjåast bort frå at den forutgåande planprosessen faktisk kan ha påverka salsverdien av dei areala som skal avståast i ekspropriatens disfavør.
Denne medlemen viser til at høgsterettsdommen gjer at den foreslåtte lovendringa ikkje er naudsynt. Høgsterett sine premissar er generelt formulert, og ein må gå ut frå at dei vil få innverknad også på andre saker enn vegsaker.
Denne medlemen vil etter dette gå imot endringa i vederlagslova § 5 tredje ledd.
Endring av vederlagsloven § 6
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, har registrert at dagens praksis med verdsettelse av eksproprierte ressurser som skog, sand, grus o.l som eksproprieres i flere tilfeller oppleves som grovt urimelig. Flertallet er opptatt av at grunneiere også når erstatning utmåles etter reglene om tapte fremtidige bruksmuligheter skal få full erstatning for det faktiske økonomiske tapet han blir påført gjennom ekspropriasjonen. Erstatningen skal etter ordlyden i forslaget utbetales i forhold til hvilken økonomisk utnyttelse av ressursene som er påregnelig i fremtiden. I de tilfeller hvor skog, jord, sand- og grusforekomster m.v. i seg selv har en påregnelig fremtidig salgsverdi skal erstatning utmåles etter dagens pris. Flertallet stiller seg undrende til at justisministeren i sin uttalelse uttaler følgende:
|
« Jeg oppfatter dette forslaget slik (forslaget til endringer av ekspropriasjonseratstningslovens § 6) at erstatningen skal utmåles etter denne regel uavhengig av hva som er påregnelig og hvilken mulighet den det eksproprieres fra har til å tilpasse seg situasjonen. » |
Flertallet er uenig i denne tolkningen da det klart fremgår av forslagets ordlyd at det er den påregnelige utviklingen som det er rimelig grunnlag for etter forholdene på stedet som skal legges til grunn. Flertallet stiller seg videre undrende til Justisdepartementets påstand om at forslaget innebærer at man går bort fra regelen om grunneierens tilpasningsplikt, idet det i premissene for forslaget uttrykkelig uttales at denne regelen bør opprettholdes. Forslaget tar kun sikte på å endre enkelte uheldige utslag av dagens praksis.
I de tilfeller hvor ressursene ikke ville vært omsettelige f.eks. på grunn av transportkostnader til markedet eller forbudet i jordloven mot å avhende jord separat uten samtykke, har ikke disse ressursene noen aktuell salgsverdi på eierens hånd. I slike tilfeller er ekspropriaten etter flertallets syn ikke påført noe tap i denne relasjonen. Ekspropriasjonen i seg selv skal ikke gi ressurser en verdi som de ikke ville hatt dersom ekspropriasjonen ikke hadde funnet sted. Derimot er det klart at en ekspropriasjon kan aktualisere en realisasjon av ressurser, f.eks. fordi ekspropriasjonen kan gjøre grunneier kjent med forekomstenes eksistens eller ved at ekspropriasjonen kan påvirke tidspunktet for realisasjonen.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til departementets brev der det fremgår at det er et grunnleggende prinsipp i erstatningsretten at det bare er det påregnelige tap som skal erstattes. Flertallet (Høyre, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet) presiserer i Innst.O.nr.27 (1983-1984) at det er den « påreknelege utnytting det er reelt grunnlag for etter tilhøva på staden » som er utgangspunkt for erstatningsfastsettelsen. Upåregnelig tap, dvs. tap relatert til en helt teoretisk mulig utnytting av en eiendom, skal ikke erstattes. Forslaget slik det fremstår i dokumentet vil inkludere alle eventuelle utnyttelsesmuligheter på f.eks. en skogeiendom, selv om det aldri har vært aktuelt å benytte dem. Forslaget ser også bort fra den plikt grunneier har til å begrense tapet, og prinsippene i skogbruksloven og skogvernloven som setter forbud mot uten videre å hugge ned all skog. Det innebærer at den verdi man ønsker erstattet er en ren teoretisk størrelse uten grunnlag i den faktiske og forventede utnyttelse av eiendommen. Disse medlemmer kan ikke se at dette er en rimelig forventning fra grunneierne som heller ikke ville kunne forvente en frivillig salgspris fastsatt ut fra slike kriterier.
Det fremgår av departementets uttalelse at forslaget vil føre til en betydelig overkompensasjon til grunneieren i en rekke tilfeller. Disse medlemmer mener dette er meget bekymringsfullt. Departementet viser til at dette igjen vil kunne gå ut over vernearbeidet på en måte som står i motsetning til Grunnloven § 110 b. Disse medlemmer viser til at Stortinget nylig har behandlet plan om barskogvern der det ble gitt tilslutning til å utvide det vernede areal for barskog. Komiteens flertall, bestående av Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti uttaler bl.a. i Innst.S.nr.220 (1995-1996) at det:
|
« ser på denne utvidelsen som svært viktig for å fange opp vesentlige mangler ved dagens barskogplan. » |
Disse medlemmer vil etter dette gå imot forslaget til endring av vederlagsloven § 6 første ledd.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet mener intensjonen med forslaget i Dok.nr.8:87 (1995-1996) kommer klarere frem dersom det presiseres i lovteksten at de nevnte ressursene på grunneierens hånd må ha en aktuell salgsverdi.
Disse medlemmer fremmer etter dette forslag om at ekspropriasjonserstatningsloven § 6 første ledd skal lyde:
« Vederlag etter bruksverdi skal fastsetjast på grunnlag av avkastinga av eigedomen ved slik pårekneleg utnytting som det røynleg er grunnlag for etter tilhøva på staden. Det skal samstundes gjevast vederlag etter dagens pris for dei ressursar på eigedomen som vert oreigna og som har aktuell salsverde som standskog, jord, sand- og grusforekomster m.v. »
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet kan ikke se annet enn at den lovendring som her foreslås i praksis effektivt vil motarbeide gjennomføringen av nasjonale vernevedtak, og gjøre det plan- og lovverket vi i dag har vesentlig mindre realistisk å gjennomføre som forutsatt. En sterk økning i prisfastsettelsen vil sette en effektiv stopper for mange verneprosjekter fordi det offentlige ikke vil ha råd til å betale den overkompensasjon som ligger i forslaget.
Endringsforslaget vil dermed etter disse medlemmers mening sette vernearbeidet i Norge tilbake mange skritt.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti forutsetter at staten i størst mulig grad går inn i makeskifter eller inngår langsiktige leieavtaler av vernearealer for å unngå ekspropriasjon i flere tilfeller enn nødvendig.
Komiteen sin medlem frå Kristeleg Folkeparti viser til at det har vore hevda at endringane i § 6 første ledd vil gje erstatning også for bruk som ikkje er pårekneleg. For å gjere det udiskutabelt at det er pårekneleg bruk som skal vera vurderingstemaet, vil denne medlemen foreslå fylgjande tillegg til siste punktum i § 6 første leden:
« når dette er pårekneleg etter første punktum »
Denne medlemen stør etter dette lovendringa.
Endring av vegloven § 41
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, er av den oppfatning at det i mange tilfeller virker meget urimelig at grunneiere blir påført til dels betydelige kostnader ved omlegging av avkjørsel og/eller ombygging av byggverk og anlegg som endringen gjør nødvendig. Flertallet registrerer at Samferdselsdepartementet i en uttalelse til det foreliggende forslag uttaler at departementet ikke er kjent med at veglovens § 41 tredje ledd praktiseres på noen urimelig måte. Flertallet stiller seg noe undrende til dette.
Flertallet har merket seg Høyesteretts avgjørelse i Norsk Rettstidende 1996 s. 727 ( Rt-1996-727 ), hvor Høyesterett opphevet et overskjønn som tilkjente en grunneier en erstatning på 25.000-75.000 kroner. Saken gjaldt kostnader i forbindelse med en garasje som ikke lenger kunne brukes på grunn av en avkjørselsregulering. Overskjønnet ble opphevet på grunn av gal rettsanvendelse. Høyesterett la til grunn at garasjene « ikke lenger kunne brukes etter sitt formål og heller ikke til andre formål av tilsvarende verdi ». Til slutt i førstevoterendes votum uttales det følgende:
|
« En eventuell endring av erstatningsreglene for avkjørselsreguleringer er i tilfelle en lovgiveroppgave. » |
Flertallet mener Høyesteretts avgjørelse og førstevoterendes votum til fulle illustrerer behovet for en endret rettstilstand.
Flertallet understreker at det kun er nødvendige ombygginger som bidrar til å opprettholde samme bruksverdi som skal erstattes. I den grad omreguleringen medfører en verdistigning på eiendommen, skal dette komme til fradrag i den utmålte erstatningen.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at vegloven ble endret i 1981 med den hensikt å imøtekomme noe av det som forslagsstillerne her ser ut til å være ute etter å oppnå.
Disse medlemmer konstaterer at dagens § 41 etter Samferdselsdepartementets oppfatning ikke praktiseres på en urimelig måte.
Disse medlemmer viser videre til Justisdepartementets uttalelse der det fremgår at forslaget ikke innebærer noe prinsipielt nytt idet også gjeldende bestemmelse hjemler særlige erstatningsregler for denne type offentlige reguleringer. Disse medlemmer mener endringen er unødvendig, og støtter derfor ikke forslaget om endring av vegloven § 41.
Forslag fra Senterpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet:
Forslag 1
I lov av 6. april 1984 nr. 17 om vederlag ved oreigning av fast eigedom gjøres følgende endringer:
§ 5 tredje ledd skal lyde:
Det skal ikkje takast omsyn til verdiendringar som kjem av oreigningstiltaket, eller den reguleringsplan eller annan offentleg plan det vert oreigna etter, eller av gjennomførde eller planlagde investeringar eller verksemd som har direkte samanheng med oreigningstiltaket.
§ 6 første ledd skal lyde:
Vederlag etter bruksverdi skal fastsetjast på grunnlag av avkastinga av eigedomen ved slik pårekneleg utnytting som det røynleg er grunnlag for etter tilhøva på staden. Det skal samstundes gjevast vederlag etter dagens pris for dei ressursar på eigedomen som vert oreigna og som har aktuell salsverde som standskog, jord, sand- og grusforekomster m.v.
Forslag fra Kristelig Folkeparti:
Forslag 2
I lov av 6. april 1984 nr. 17 om vederlag ved oreigning av fast eigedom vert det gjort følgjande endring:
§ 6 første ledd skal lyde:
Vederlag etter bruksverdi skal fastsetjast på grunnlag av avkastinga av eigedomen ved slik pårekneleg utnytting som det røynleg er grunnlag for etter tilhøva på staden. Det skal samstundes gjevast vederlag etter dagens pris for dei ressursane på eigedomen som vert oreigna og som har salsverde som standskog, jord, sand- og grusforekomster m.v. når dette er pårekneleg etter første punktum.
Komiteen viser til dokumentet og til det som står foran og rår Odelstinget til å fatte følgende
vedtak til lov:
om endring i vegloven av 21. juni 1963 nr. 23.
I
I vegloven av 21. juni 1963 nr. 23 gjøres følgende endring:
§ 41 tredje ledd skal lyde:
Naudsynte utgifter til flytting eller endring av lovleg avkjørsle kan det krevjast vederlag for. Likeeins kan det, i samband med flytting av avkjørsle, krevjast vederlag for naudsynte utgifter til flytting, endring eller lengning av privat veg fram til avkjørsla. Det same gjeld utgifter til flytting, ombygging eller endring av byggverk eller anlegg som avkjørsla gjer naudsynt. Det skal takast omsyn til verdauke som den nye avkjørsla eller vegen tilfører eigedomen. Dette skjer ved frådrag i vederlaget eller refusjon frå eigaren dersom avkjørsla eller vegen alt er bygd.
II.
Denne lov trer i kraft straks.
|
Oslo, i justiskomiteen,den 30. april 1997.
|
| Lisbeth Holand, |
Anne Helen Rui, |
Olav Akselsen, |
| leder. |
ordfører. |
sekretær. |
Brev til Stortingets justiskomité fra justisministeren, datert 15. oktober 1996.
Dok.nr.8:87 (1995-1996) - Forslag om endring i lov av 6. april nr. 17 om vederlag ved oreigning av fast eiendom m fl
Jeg viser til Justiskomiteen brev 15 mai d å, som det dessverre har tatt noe tid å besvare.
I Dok.nr.8:87 (1995-1996) konstaterer forslagsstillerne innledningsvis at Høyesteretts praksis og Regjeringsadvokatens oppfølging av denne har medført at innholdet i grunneierens erstatningsrettslige vern på noen punkter har blitt svakere enn forutsatt av Stortinget da vederlagsloven ( lov 6 april 1984 nr 17 om vederlag ved oreigning av fast eigedom) ble vedtatt i 1984. Jeg er for min del ikke enig i dette utgangspunktet, og vil komme nærmere tilbake til dette nedenfor.
Forslaget i Dok.nr.8:87 (1995-1996) retter seg spesielt mot tre områder:
| - |
ekspropriasjon på grunnlag av reguleringsplan, |
| - |
verdifastsettelse av naturressurser og |
| - |
omlegging av lovlig avkjørsel. |
1. Forslag til endringer i vederlagsloven
Generelt vil jeg understreke at de aktuelle rettsspørsmål som til dels er svært kompliserte, har forgreninger til andre deler av ekspropriasjonsretten. Det er få andre rettsområder som har en så rikholdig rettspraksis som ekspropriasjonsretten. Den historiske erfaring er at det er svært viktig for bruken av domstolsressursene at lovendringer på dette områder er ledsaget av utførlige forarbeider. Etter min oppfatning reiser lovforslaget en lang rekke tvilsspørsmål og uklarheter som det vil ta lang tid å få løst av domstolene.
Ekspropriasjon på grunnlag av reguleringsplan
Ved verdsetting av grunnarealer etter henholdsvis salgsverdi og bruksverdi i gjeldende ekspropriasjonserstatningslov § 5 og § 6, skal det legges vekt på den påregnelige utnytting som det er grunnlag for etter forholdene på stedet. Det er verdien av den fremtidige eierrådighet, basert på en slik påregnelig utnytting, som skal erstattes.
Hvilken utnytting som i fremtiden vil være påregnelig i et konkret område, vil i stor grad bero på de arealplaner som vedtas med hjemmel i plan- og bygningsloven. Der kommunene legger ut byggeområder (f.eks til bolig eller industri) vil grunnarealene få en omsetningsverdi som er høyere enn der kommunen avsetter grunnarealer til LNF-område (landbruk-, natur- og friluftsområde). Dette gjelder generelt, og avhengig av eventuelle ekspropriasjonsrettslige inngrep. Også uten noen form for avståelse vil grunneiere bli undergitt ulike grader av rådighetsbegrensninger som følge av offentlige planer. Bindende arealplaner innebærer forskjellsbehandling, idet planene påvirker grunnarealenes verdi ved frivillig salg i positiv eller negativ retning. Det faktum at arealenes verdi ved frivillig salg påvirkes av den offentlige arealplanlegging som skjer med hjemmel i plan- og bygningsloven, vil ha betydning ved fastsettelse av vederlaget ved ekspropriasjon.
Arealplaners betydning ved påregnelighetsvurderingen ble drøftet av Stortinget ved vedtakelsen av gjeldende lov i 1984. Komiteens flertall (Høyre, Kristelig Folkeparti og Senterpartiets medlemmer i komiteen) uttalte i Innst.O.nr.27 (1983-1984) s 6:
|
« Når det gjeld kva som skal reknast som pårekneleg bruk i høve til arealutnyttingsplanar, viser fleirtalet til at det ikkje blir nokon endring i gjeldande rett. Det blir framleis t d ein reguleringsplan som i utgangspunktet blir avgjerande for kva som er lovleg og pårekneleg utnytting. » |
Komiteens henvisning til gjeldende rett omfattet på dette tidspunktet bl.a Høyesteretts plenumsavgjørelse i Østensjø-saken ( Rt-1977-24 ) og avgjørelsen i Gommerud-saken ( Rt-1983-700 ), som forslagsstillerne nå viser til i Dok.nr.8:87 (1995-1996) punkt 3.2. På denne bakgrunn er det vanskelig å følge forslagsstillerne hvis de skal forstås slik at Høyesteretts avgjørelser i disse to sakene gir et svakere erstatningsmessig vern enn forutsatt av Stortinget da vederlagsloven ble vedtatt i 1984. Tvert imot bygger loven bl.a på disse avgjørelsene.
Spørsmålet om reguleringsplanens betydning ved påregnelighetsvurderingen har vært oppe i en rekke høyesterettssaker etter at loven ble vedtatt i 1984. De fleste av disse sakene gjelder områder som i kommunale, bindende arealplaner er avsatt til friområder, dvs « grønne områder ». Fordi forslagsstillerne innledningsvis viser til at « Regjeringsadvokatens oppfølging » av Høyesteretts praksis har ført til skjevheter, finner jeg grunn til å understreke at de nevnte sakene ikke involverer staten (eller Regjeringsadvokaten). Disse sakene gjelder kommunens erstatningsansvar ved ekspropriasjon i forbindelse med tilrettelegging av friareal for allmennheten, gjerne i tilknytning til større områder.
Staten (representert ved Regjeringsadvokaten) har derimot prosedert skjønn for domstolen der reguleringsplanens betydning ved ekspropriasjon til veg har stått sentralt. Det var denne problemstillingen som var aktuell i Malvik-dommen ( Rt-1993-409 ). Her trakk Høyesterett opp retningslinjer for erstatningsutmålingen som i ettertid ble kritisert og som Høyesterett i plenum har forlatt, jf Høyesteretts plenumsdom 29. april 1996 (lnr 36/1996, nr 15/1994). De uttalelser som forslagsstillerne siterer under punkt 3.2, er såledels ikke lenger uttrykk for gjeldende rett. Det følger av den nevnte plenumsdommen at ved ekspropriasjon til veg skal man se bort fra at planen binder grunnutnyttelsen til veganlegget.
Forslagsstillerne finner det ut fra likhetsbetraktninger urimelig at ekspropriater som får ekspropriert sin eiendom på grunnlag av en reguleringsplan, skal stilles erstatningsmessig dårligere enn andre ekspropriater. Jeg bemerker at de flest ekspropriasjoner skjer i regulerte områder, og formålet med ekspropriasjonen vil som regel være å gjennomføre tiltak som er tilgodesett i gjeldende arealplaner, hva enten det dreier seg om ekspropriasjon til boligformål, industriformål, offentlige bygg, veger, kraftlinjer eller friarealer.
Etter forslaget skal man ved erstatningsutmålingen se bort fra den reguleringsplan det blir ekspropriert i medhold av. Det fremgår ikke av kommentarene til forslaget om det også er meningen at man skal se bort fra den verdiøkning en slik plan kan medføre. Dagens lovtekst bygger på den forutsetning at grunneieren ved ekspropriasjon får del i den verdiøkning det innebærer at et område legges ut til f.eks industri. Dersom arealet eksproprieres til industriformål, legges planens arealutnyttelse til grunn ved påregnelighetsvurderingen.
Den foreslåtte lovtekst innebærer at man alltid skal se bort fra planen det eksproprieres etter, hva enten denne fører til lavere verdi enn for andre eiendommer i distriktet, eller høyere verdi. Dersom forslagsstillerne mener at man bare skal se bort fra planer som har verdireduserende virkning, bør dette sies klart. En slik regel vil i så fall innebære et helt nytt prinsipp i ekspropriasjonsretten, jf bl.a justiskomiteens uttalelse som er sitert ovenfor. Jeg vil også peke på at en regel om at man skal se bort fra reguleringsplanen ved erstatningsfastsettelse vil kunne få store økonomiske konsekvenser og vanskeliggjøre gjennomføringen av reguleringsplaner der området er regulert til friluftsformål. Det generelle prisnivået vil også kunne bli påvirket, slik at det blir vanskeligere å gjennomføre frivillige erverv til friluftsformål.
Jeg peker videre på at uttrykket « den reguleringsplan eller annen offentleg plan det vert oreigna etter » (lovutkastet § 5 tredje ledd) ikke er noe entydig begrep, og at man ved en eventuell lovendring bør avklare nærmere hvilke plantyper lovteksten sikter til og hvilken betydning hjemmelsgrunnlaget for ekspropriasjonsvedtaket eventuelt vil ha.
Dersom man ikke skal ta hensyn til den reguleringsplan eller annen offentlig plan det blir ekspropriert etter, gjenstår spørsmålet om hvilken betydning man skal tillegge plansituasjonen ved den påregnelighetsvurderingen man skal foreta, og hvilket grunnlag påregnelighetsvurderingen for øvrig skal bygge på.
I den nevnte plenumsdommen 19. april 1996 understreker Høyesterett i sine premisser at noe annet enn å legge en offentlig vegplan til grunn ved erstatningsutmålingen er at
|
« den samlede arealplanlegging som vegplanleggingen blir en del av og som ventelig vil medføre bindende regulering av uregulerte områder, i praksis vil få betydning for vurderingen av hva som ville være påregnelig grunnutnyttelse i vederlagslovens forstand » (s 21). |
Dersom man generelt skal se bort fra den reguleringsplan som gjelder for det området som eksproprieres - og ikke bare planer av den karakter Høyesterett i plenumsdommen slår fast at man skal se bort fra - bør lovgiverne gi anvisning på hvilke kriterier man skal legge vekt på ved påregnelighetsvurderingen. Offentlige arealplaner vil jo nettopp være det moment som er best egnet til å anta hvilken utvikling som vil være påregnelig i det aktuelle området.
Verdifastsettelse av naturressurser
Etter vederlagsloven § 4 skal erstatning måles ut enten på bakgrunn av salgsverdi eller bruksverdi. I § 6 er det regler om fastsettelse av bruksverdi. Etter nåværende første ledd skal man se på hvilken bruk som er påregnelig.
Forslagsstillerne foreslår at § 6 første ledd endres ved at det legges til et nytt annet punktum hvor det bestemmes at ved erstatning av jord, sand, grus mv, skal det gis erstatning etter dagens pris for ressursen.
Jeg oppfatter dette forslaget slik at erstatningen skal utmåles etter denne regel uavhengig av hva som er påregnelig og hvilken mulighet den det eksproprieres fra har til å tilpasse seg situasjonen. En slik regel innebærer et markert brudd med et generelt utgangspunkt i ekspropriasjonsretten, nemlig at bare påregnelig tap kan kreves erstattet. Er det aktuelt å forlate påregnelighetsprinsippet og tilpasningsplikten på enkelte områder av ekspropriasjonsretten, må ringvirkningene og avgrensningen undergis en grundig drøftelse. Man vil ved en slik ordning som det legges opp til i forslaget, stå overfor helt nye prinsipper for verdsetting, blant annet med den følge at det i mange saker vil bli gitt en betydelig overkompensasjon. Som følge av naturvernlovens regler om erstatning for vernevedtak (lov 19. juni 1970 nr 63 §§ 20 flg) vil dette kunne gi seg utslag i arbeidet med vern og langsiktig disponering av naturressurser på en måte som vil stå i motsetning til Grunnloven § 110 b.
Det fremgår ikke klart av forslaget om verdsetting etter dagens pris skal skje generelt, eller om forslagsstillerne kun tar sikte på å regulere situasjonen hvor ekspropriaten faktisk utnytter de aktuelle ressursene. Uansett hva intensjonen med forslaget er, vil det være påkrevd med en klargjøring av den foreslåtte lovendringen. Man bør se både på de prinsipielle sidene, herunder betydningen for erstatningsutmåling i andre sammenhenger, og de økonomiske konsekvensene. Vederlagsloven regulerer også erstatningen ved fredning til naturreservat, jf naturvernloven § 20. Forslaget vil således kunne få stor betydning for takten i fredningsarbeidet.
I det følgende vil jeg peke særskilt på noen konkrete forhold ved forslaget:
- Ved ekspropriasjon av skog har man i prinsippet valgt mellom to metoder for å beregne erstatningen. Den ene kalles realisasjonsverdimetoden. Her legger man til grunn at all skog som er hogstmoden hogges og selges. Videre får man « venteverdi » for ungskog samt erstatning for selve grunnen.
Den andre metoden kalles balansekvantumsmetoden (eventuelt redusert balansekvantum). Her tar man utgangspunkt i at det er en viss årlig tilvekst i skogen, og at en viss mengde skog derfor kan hogges hvert år uten at skogens samlede volum reduseres. Dette kalles balansekvantum. En vanlig og fornuftig skogbruker vil oftest gjennomsnittlig hugge tilsvarende balansekvantumet. Ved balansekvantumsmetoden neddiskonterer man de årlige inntekter ved slik hogst.
Hvis en del av en eiendom eksproprieres, tar man ved balansekvantumsmetoden hensyn til at grunneieren har en tilpasningsplikt. I lyse av denne må det legges til grunn at det kan hogges på andre deler av eiendommen. Det samlede balansekvantum for eiendommen vil da gå ned. Erstatningen fremkommer ved å neddiskontere det reduserte balansekvantum.
I Rt-1992-217 ble det lagt til grunn at balansekvantumsmetoden kan benyttes. Hvorvidt den skal benyttes, eller om realisasjonsverdimetoden skal benyttes, vil avhenge av en konkret vurdering der påregneligheten er det sentrale.
Legger man forslaget til grunn, skal alltid realisasjonsverdimetoden benyttes. Det innebærer at man ser bort fra grunneiers mulighet til å tilpasse seg inngrepet. I realiteten innebærer det at det samlede økonomiske resultat medfører at grunneieren stilles bedre enn om ekspropriasjon ikke var skjedd. Tilpasningsplikten er en del av den plikt skadelidte har til å redusere tapet, og er således et viktig prinsipp i ekspropriasjonsretten og alminnelig erstatningsrett.
Forslaget innebærer at man ser bort fra hva som er påregnelig bruk av eiendommen. Jeg minner her om at etter gjeldende rett skal realisasjonsverdimetoden benyttes der det er påregnelig at all hogstmoden skog ville blitt hogget. Forslaget innebærer således at realisasjonsverdimetoden skal benyttes også der det ikke er påregnelig at all hogstmoden skog hogges. Også dette innebærer at man stilles bedre enn om ekspropriasjon ikke var skjedd. Her kommer et særlig forhold inn; etter lov 21. mai 1965 om skogbruk og skogvern § 16 tredje og fjerde ledd har skogeieren ikke uten videre adgang til å hogge ned all skog. Forslaget innebærer at man ser bort fra denne begrensningen.
- Også ved erstatning for grus- og sandforekomster vil forslaget gi uheldige resultater. Etter någjeldende rett skal man se på hva som er påregnelig anvendelse av forekomsten. Hvis forekomsten ligger i et område der det er lite behov for slike ressurser og transporten til større markeder er kostbar, ville det uten ekspropriasjonen være lite påregnelig med stort salg. Avhengig av forekomstens størrelse ville salget strekke seg over år. Dette må også legges til grunn ved utmålingen av erstatning. Her må man neddiskontere fremtidige inntekter. Hvis man legger forslaget til grunn, bygger man på at hele forekomsten kunne vært solgt umiddelbart, selv om dette var upåregnelig. Forslaget ville således innebære at ekspropriasjonen ble en tilfeldig fordel for den det ble ekspropriert fra.
Etter gjeldende rett skal man også se på mulige forekomster på resteiendommen (tilpasningsplikten). Det vil si at man ved beregningen legger til grunn at først utnyttes de andre forekomstene. Tapet vil dermed komme senere i tid, og som følge av neddiskontering vil tapet bli mindre, se Rt-1991-1157 (s 1162). Etter forslaget skal man se bort fra dette. Grunneieren får da både ekspropriasjonserstatningen og har mulighet til å selge fra de resterende forekomster. Dette innebærer at grunneieren stilles bedre enn om ekspropriasjon ikke var skjedd.
Forslaget synes å innebære - uten at det fremgår om det er tilsiktet - at det ved ekspropriasjon av dyrket jord skal betales erstatning både for grunnen og for selve jorden. Dette forutsetter at man uten ekspropriasjon kunne solgt jordmassene separat. I en rekke tilfeller er det tvilsomt om dette ville vært påregnelig, ikke minst fordi det etter jordlova § 9 ikke er adgang til slikt salg uten samtykke.
2. Forslag til endring i vegloven
Vegloven § 41 tredje ledd er et selvstendig grunnlag for å bli tilkjent erstatning for skader og ulemper som følge av de rådighetsinnskrenkninger som vedtak etter paragrafens første og annet ledd medfører.
Forslagsstillernes begrunnelse for lovendringsforslaget er at grunneierne ut i fra den foreliggende rettspraksis angivelig kan risikere å bli rammet urimelig hardt ved regulering av bestående lovlige avkjørsler.
Bestemmelsen i vegloven § 41 tredje ledd ble endret i 1981. Bakgrunnen for endringen var nettopp at man fant det urimelig at vegmyndighetenes tiltak skulle kunne påføre enkeltpersoner merutgifter i så stor utstrekning som den da gjeldende bestemmelse etter sin ordlyd kunne gi inntrykk av, se Ot.prp. nr. 49 (1979-1979) s 21 flg og Innst.O.nr.52 (1980-1981) s 4 flg. Prinsipielt sett innebærer ikke forslaget i Dok.nr.8:87 (1995-1996) noe nytt, idet også gjeldende bestemmelse hjemler særlige erstatningsregler for denne typen offentlige reguleringer.
Jeg har forelagt forslaget til endring i vegloven § 41 tredje ledd for Samferdselsdepartementet, som for sin del ikke er kjent med at § 41 tredje ledd praktiseres på noen urimelig måte.
Samferdselsdepartementet har for øvrig gjort oppmerksom på at lovforslaget ikke omfatter gjeldende § 43 tredje ledd tredje punktum om at vederlag ikke kan kreves dersom vegmyndigheten bygger ny avkjørsel eller betaler tilsvarende kostnader. Bestemmelsen avskjærer i dag grunneieren adgangen til å kreve refusjon av utgifter til flytting eller endring av avkjørselen som nevnt i § 41 første ledd og annet punktum. Forslaget er ikke begrunnet, og det kan reises spørsmål om det er forslagsstillernes intensjon at denne bestemmelsen i tredje ledd tredje punktum skal oppheves.