Barne- og familiedepartementet legger i proposisjonen frem forslag om endringer i lov av 5. mai 1995 nr. 19 om barnehager. Forslaget går ut på å pålegge kommunene å dele ut statstilskuddet til private barnehager og føre kontroll med at tilskuddet blir brukt etter formålet nedfelt i lov og regelverk. Bakgrunnen for forslaget er at den langvarige praksis som eksisterer i dag med at kommunene forvalter det statlige tilskuddet til alle barnehager, aldri har vært pålagt kommunene gjennom lov. Hverken kommuneloven eller det nye økonomireglementet hjemler en plikt for kommunen til å forvalte de statlige tilskuddene til private barnehager. Dersom enkelte kommuner nekter å fortsette med forvaltning av tilskuddene til de private barnehagene, kan de ikke pålegges dette ut fra dagens regelverk.
Det foreslås i proposisjonen et nytt fjerde ledd i barnehageloven § 8 som vil lovfeste kommunenes plikt til å forvalte statens driftstilskudd til private barnehager i kommunen.
Proposisjonen foreslår også en tilføyelse til lovens § 10 første ledd siste punktum, nytt femte punktum, samt nytt fjerde ledd. Forslaget går ut på å lovfeste kommunenes plikt til å føre tilsyn med bruken av statlige tilskudd, innføre en klageadgang til fylkesmannen på kommunenes vedtak i sak om tilsyn med statlige tilskudd, samt gi departementet hjemmel til å gi forskrifter om tilsynet med statens driftstilskudd til de private barnehagene. Bakgrunnen for dette forslaget er at det fra både kommuner og private barnehageeiere er blitt reist tvil om dagens tilsynsbestemmelse er dekkende også for tilsynet med de statlige tilskuddene. Presiseringen i § 10 vil kun omfatte de private barnehagene. For de kommunale barnehagene er kravene til internt tilsyn og kontroll hjemlet i kommuneloven. Proposisjonen fastslår at tilsyn og kontroll med statens driftstilskudd til de private barnehagene er mangelfullt og uklart. Om lag 40 % av statens totale ramme til driftstilskudd overføres i dag via kommunene til private barnehageeiere. Det er nødvendig ifølge proposisjonen å sikre like gode kontrollrutiner overfor de private barnehagene som overfor de kommunale barnehagene.
Avslutningsvis foreslås § 26 opphevet, da 6-åringene som følge av Reform 97, fra og med skoleåret 1997-98 vil omfattes av grunnskolelovens bestemmelser.
Tilleggsforslaget til barnehageloven vil innebære at statens tilskudd til de private barnehagene underlegges de samme forvaltnings- og kontrollrutiner som de kommunale barnehagene. En beskrivelse av dagens ordning er gitt i proposisjonens kap. 2.
Gjennomføringen av høringsrunden er gitt i kap. 4 i proposisjonen. Det ble mottatt 103 høringsuttalelser. Høringsuttalelsene ga bred støtte til departementets forslag. Innvendingene mot forslaget kom fra Norges Husmorforbund, Trygge Barnehager A/S, Private Barnehagers Landsforbund og Barnehageforbundet. Hovedinnvendingene fra de private barnehageorganisasjonene var en frykt for at en lovhjemling av kommunens forvaltning og tilsyn med tilskuddene skulle føre til at kommunen i større grad ville få en « styringsmulighet » i forhold til privat sektor.
§ 8.
Komiteen viser til at det har vært en langvarig praksis at kommunene forvalter det statlige tilskuddet til alle godkjente barnehager, uten at dette har vært pålagt kommunene gjennom lov. Komiteen vil peke på at begrepet forvalte i denne sammenheng menes de arbeidsoppgavene kommunene utfører i forbindelse med søknad om og utbetaling av statlige tilskudd. De samme kriterier for utbetaling av driftstilskudd gjelder alle godkjente barnehager, nemlig antall barn, alder og oppholdstid.
Komiteen ser det som naturlig at denne praksis fortsetter og støtter derfor departementets forslag til endring av § 8 i barnehageloven.
§ 10.
Komiteen viser til at alle godkjente barnehager har rett til statlig driftstilskudd. Tilskuddet beregnes ut fra antall barn i barnehagen, barnas alder og det enkelte barns oppholdstid. Komiteen viser videre til at både Riksrevisjonen og Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité har pekt på at det er avdekket en betydelig mangel på kontroll med departementenes tilskuddsforvaltning.
Komiteen mener det er behov for å føre tilsyn med at statlig driftstilskudd til barnehager nyttes etter forutsetningene.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, har merket seg at det er reist tvil om dagens tilsynsbestemmelser er dekkende for tilsynet med de statlige tilskuddene til kommunale og private barnehager. For de kommunale barnehagene er kravet til internt tilsyn og kontroll hjemlet i kommuneloven kap. 10, § 60. Disse reglene sammen med statens nye økonomireglement av 26. januar 1996, sikrer en betryggende tilsynsordning med bruk av statens driftstilskudd til kommunale barnehager. Flertallet er enig i at en hjemling av tilsynet med tilskuddene til de kommunale barnehagene derfor vil bety en dobbelt hjemling som synes lite hensiktsmessig. Flertallet er derfor enig i at presiseringen i barnehageloven § 10 bare bør omfatte private barnehager.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og representantene Roy N Wetterstad og Arne Haukvik, viser til Riksrevisjonens uttalelse vedrørende endring av § 10 i barnehageloven (tatt inn som vedlegg 1 til innstillingen), der en kartlegging av etablerte kontrollrutiner på kommune- og fylkesmannsnivå i 20 tilfeldig utvalgte kommuner/kommunerevisorer og 10 fylkesmannsembeter, avdekket at det er vanskelig å avstemme det som er utbetalt av statlige tilskudd fra Barne- og familiedepartementet ifølge kommunenes/barnehagenes regnskaper. I flere tilfeller var det uforklarte differanser mellom regnskapene og de statlige regnskapene. Flere av de undersøkte kommuner fører også samleregnskap for alle kommunale barnehager som umuliggjør avstemming. I henhold til etablerte kontrollrutiner skal regnskap fra alle barnehager i kommunene sendes fylkesmannen. Årsverkskjema fra alle private barnehager var innsendt til alle de kommuner som ble undersøkt, mens regnskap fra kommunale barnehager kun var mottatt i ett tilfelle.
Disse medlemmer vil understreke følgende fra Riksrevisjonen:
|
« Barne- og familiedepartementet legger til grunn i sitt høringsnotat at problemene med dagens forvaltning av tilskudd bare gjelder de private barnehagene. Vår kartlegging har imidlertid også avdekket flere svakheter med forvaltning av tilskuddene til de kommunale barnehager. Blant annet er det svært vanskelig å avstemme utbetalte tilskudd i henhold til barnehagenes regnskap mot det som er utgiftsført i statlige regnskaper. Det er heller ikke etablert faste rutiner eller egne stillingshjemler for de som forvalter tilskuddene i kommunal sektor. Forskriftene bør derfor også omfatte tilsyn med tilskudd i kommunale barnehager. » |
Disse medlemmer støtter Riksrevisjonen i at alle barnehager bør underlegges tilsyn med bruk av statlig tilskudd og fremmer forslag om dette.
Forslag fra Senterpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og representantene Roy N Wetterstad og Arne Haukvik:
§ 10 første ledd fjerde og femte punktum skal lyde:
Fylkesmannen fører tilsyn med at statlig tilskudd til barnehager nyttes etter forutsetningene. Vedtak om retting og stenging kan påklages til fylkesmannen.
§ 10 fjerde ledd skal lyde:
Departementet kan gi forskrifter om tilsynet med tilskuddene til alle godkjente barnehager.
Komiteen viser til proposisjonen og til sine merknader og anbefaler Odelstinget å fatte slikt
vedtak til lov:
om endringer i lov av 5. mai 1995 nr. 19 om barnehager.
I.
I lov av 5. mai 1995 nr. 19 om barnehager gjøres følgende endringer:
§ 8 skal lyde:
§ 8. Godkjenningsmyndigheten og forvaltning av statens driftstilskudd til private barnehager
Kommunen godkjenner barnehager.
Før kommunen fatter vedtak om godkjenning etter denne lov, skal vilkår stilt i eller med hjemmel i annen lov være klarlagt.
Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen.
Kommunen forvalter tilskuddene til private barnehager i kommunen.
§ 10 skal lyde:
§ 10. Tilsyn
Kommunen fører det lokale tilsynet med virksomheter etter denne lov. Kommunen skal gi veiledning til barnehager, og kan gi pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold ved godkjente eller godkjenningspliktige virksomheter. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes, eller hvis forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten. Kommunens stengingsvedtak skal sendes fylkesmannen til orientering. Kommunen fører også tilsyn med at statlige tilskudd til private barnehager nyttes etter forutsetningene. Vedtak om retting og stenging og vedtak i sak om tilskudd kan påklages til fylkesmannen.
Fylkesmannen har veiledningsansvar overfor kommuner og eiere av virksomheter etter denne lov, og kan av eget tiltak føre tilsvarende tilsyn som kommunen.
Fylkesmannens vedtak i første instans kan påklages til departementet.
Departementet kan gi forskrifter om tilsynet med tilskuddene til private barnehager.
§ 26 oppheves.
II.
Loven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.
|
Oslo, i familie-, kultur- og administrasjonskomiteen, den 20. mai 1997.
|
| Grethe G Fossum, |
Eli Sollied Øveraas, |
| leder. |
ordfører og sekretær. |
Brev fra Riksrevisjonen til Barne- og familiedepartementet, datert 1. november 1995.
HØRINGSNOTAT AV 1. SEPTEMBER 1995 OM FORSLAG TIL TILLEGG I § 10 I LOV AV 5. MAI 1995 NR 19 OM BARNEHAGER - KARTLEGGING AV KONTROLLRUTINER I FORBINDELSE MED TILDELING AV TILSKUDD TIL BARNEHAGER, KAP 856 POST 60 OG POST 61
1.
Ifølge høringsnotat av 1. september 1995 om forslag til tillegg i § 10 i lov av 5. mai 1995 nr 19 om barnehager, er det foreslått å lovfeste både kommunenes og fylkesmennenes plikt til å forvalte de statlige tilskuddsordningene til barnehager og føre tilsyn med disse. Det foreslås også å gi Barne- og familiedepartementet hjemmel til å kunne gi forskrifter om de statlige tilskuddene og tilsynet med disse.
Riksrevisjonen er ikke formell høringsinstans, men finner det likevel riktig å kommentere lovforslaget sett i lys av at vi nylig har gjennomført en kartlegging av de kontrollrutiner som er knyttet til utbetaling av statlige tilskudd til barnehager. Det vises til pkt 3 nedenfor hvor dette er behandlet.
2. RIKSREVISJONENS KARTLEGGING
2.1 Innledning
Kartleggingen av kontrollrutiner ved tildeling av tilskudd til barnehager over kapittel 856 er foretatt i 1994 og gjelder tilskudd utbetalt i 1993. Kartleggingen omfatter både post 60 « Driftstilskudd til barnehager » og post 61 « Stimuleringstilskudd ».
Kartleggingen er gjennomført ved at Riksrevisjonen har utarbeidet spørreskjemaer, basert på etablerte kontrollrutiner på kommune/- og fylkesmannsnivå. Skjemaet er tilsendt og utfylt av 20 tilfeldige utvalgte kommuner/kommunerevisorer og 10 fylkesmannsembeter.
De etablerte kontrollrutiner er hjemlet i ulike fastsatte retningslinjer fra Barne- og familiedepartementet og ellers i etablert praksis. Det finnes kontrollrutiner på disse nivåer:
| - |
barnehagen/barnehagens revisor |
| - |
kommunen/kommunerevisjonen |
| - |
Barne- og familiedepartementet |
Basert på innkomne svar på spørreskjemaene og egne undersøkelser har vi følgende bemerkninger til kontrollrutinene:
2.2 Kommuner/kommunerevisjonen
I de fleste kommuner, som var med i undersøkelsen, er det ikke utarbeidet egne retningslinjer for forvaltning av drifts- og stimuleringstilskudd til private eller kommunale barnehager. Det er heller ikke utarbeidet stillingsinstrukser for konsulenter som arbeider med barnehagesaker. Når man tar i betraktning de store statlige tilskudd som overføres til barnehager og det tilsynsansvar som tilligger kommunene, finner vi grunn til å reise spørsmål om det ikke bør etableres faste og entydige retningslinjer og stillingsinstrukser på området.
I henhold til de etablerte kontrollrutiner skal kommuneadministrasjonen påse at samtlige barnehager, som det søkes statlige tilskudd til, er godkjente og i drift. Herunder skal det kontrolleres at antall barn, alderssammensetning og oppholdstider ligger innenfor rammen av barnehagens godkjenning. Bare et fåtall av de kommuner som ble kontrollert mottar oversikt fra de private barnehager over antall barn, oppholdstider etc. Undersøkelsen viste også at flertallet av kommunene ikke foretar besøk i de kommunale eller private barnehagene for å kontrollere om de faktiske forhold samsvarer med godkjenningsvedtakene. Etter vår vurdering vil stedlige kontroller være den beste måten å foreta ovennevnte kontroller på.
Ifølge til St.prp. nr. 1 (1992-1993) skal det for barn som deler halvdagsplass gis tilskudd som for ett heldagsopphold. Kun halvparten av de undersøkte kommuner kunne bekrefte at dette ble kontrollert.
I tilsagnsbrevene til barnehagene var det ikke tatt forbehold om forvaltningens og Riksrevisjonens adgang til å kontrollere at tilskuddene blir brukt etter forutsetningene, jf. bevilgningsreglementets § 17 der det fremgår at dette forbehold skal gjøres kjent overfor mottaker av statstilskudd. Vi er imidlertid kjent med at det nå er tatt forbehold om at det kan føres kontroll med at det statlige tilskuddet kan nyttes etter formålet på årsmeldingsskjemaet, som barnehagen sender inn når den søker om statstilskudd.
Kartleggingen har vist at det er vanskelig å avstemme det som er utbetalt av statlige tilskudd fra Barne- og familiedepartementet ifølge kommunenes/barnehagenes regnskaper og det som er utgiftsført i statlige regnskaper. Det er i flere tilfeller uforklarte differanser mellom regnskapene og de statlige utbetalinger. Flere av de undersøkte kommuner fører også samleregnskap for alle kommunale barnehager som umuliggjør avstemming.
De fleste kommunerevisorer som ble undersøkt kontrollerer at utbetalte drifts- og stimuleringstilskudd blir brukt til barnehageformål ved å sammenligne tilsagnsbrev med regnskapene. Bare et fåtall kommunerevisorer kontrollerte at antall barn det er søkt tilskudd for samsvarer med antall barn det foreligger foreldrebetaling fra eller friplasser for. Det er heller ikke utarbeidet spesielle planer for revisjon av tilskudd til barnehagene. Vi finner derfor grunn til å reise spørsmål om ikke faste retningslinjer også på dette området bør etableres.
2.3 Fylkesmannsembetene
I henhold til de etablerte kontrollrutiner skal regnskap fra alle barnehager i kommunene sendes fylkesmannen. Årsverksskjema fra alle private barnehager var innsendt til alle de kommuner som ble undersøkt, mens regnskap fra kommunale barnehager kun var mottatt i ett tilfelle. For å kunne kontrollere om summen av inntektsførte tilskudd fra staten i kommunale barnehager er i overensstemmelse med utbetalt driftstilskudd til den enkelte kommune, er det nødvendig at regnskapene avstemmes. Det må derfor sørges for at regnskap fra de kommunale barnehager innsendes fylkesmannen for avstemming.
Fylkesmannsembetenes kontroll av regnskapene fra private barnehager er av svært varierende karakter. Enkelte fylkesmenn kontrollerer at regnskapene er revisorundertegnet, mens andre foretar en tallmessig kontroll. Det bør derfor klargjøres hvilken kontroll fylkesmannsembetene skal foreta av regnskapene.
Det er også her grunn til å reise spørsmål om ikke faste retningslinjer med hensyn til fylkesmannens kontroll av utbetalt drifts- eller stimuleringstilskudd bør etableres. De faktiske kontrollhandlinger som foretas av fylkesmennene bør også dokumenteres.
Ved nedleggelse av barnehager sendes ifølge Rundskriv Q-3/93 melding til fylkesmannen som vurderer om tilbakebetaling er aktuelt. Av kartleggingen gikk det frem at det i 1992 og 1993 til sammen ble nedlagt 70 barnehager. Ved henvendelse til Barne- og familiedepartementet har vi fått opplyst at departementet ikke har oversikt over hvor meget som er tilbakebetalt.
2.4 Konklusjon
Med bakgrunn i forannevnte svakheter som er avdekket under kartleggingen kan ikke kommunenes/fylkesmennenes kontrollrutiner sies å være tilfredsstillende.
3. KOMMENTARER TIL HØRINGSNOTAT AV 1. SEPTEMBER 1995
Riksrevisjonen ser positivt på foreliggende høringsforslag av 1. september 1995 hvor det foreslås å lovfeste tilsynsplikten med de statlige tilskuddene til alle barnehager. Vi støtter også forslaget om at nærmere bestemmelser knyttet til disse statlige tilskudd og tilsynet med disse fastsettes ved forskrifter.
Etter dagens ordning er kontrollen med statstilskudd til barnehager delvis fastsatt i ulike retningslinjer fastsatt av Barne- og familiedepartementet og etter langvarig praksis. Som vår kartlegging har vist er resultatet store variasjoner både med hensyn til om kommune/fylkesmann utfører de kontroller som etter dagens ordning skal utføres, og på hvilken måte kontrollen ivaretas.
Barne- og familiedepartementet legger til grunn i sitt høringsnotat at problemene med dagens forvaltning av tilskudd bare gjelder de private barnehagene. Vår kartlegging har imidlertid også avdekket flere svakheter med forvaltning av tilskuddene til de kommunale barnehager. Blant annet er det svært vanskelig å avstemme utbetalte tilskudd i henhold til barnehagenes regnskap mot det som er utgiftsført i statlige regnskaper. Det er heller ikke etablert faste rutiner eller egne stillingshjemler for de som forvalter tilskuddene i kommunal sektor. Forskriftene bør derfor også omfatte tilsyn med tilskudd i kommunale barnehager.
Vår kartlegging er stort sett basert på de kontrollrutiner som forelå i 1993 og 1994. Det er ikke vurdert om det bør etableres andre kontroller for å påse at tilskuddene blir brukt etter forutsetningene. Vi er imidlertid kjent med at det vis a vis enkelte private barnehager har vært reist spørsmål om tilsynsansvar knyttet til andre bestemmelser som for eksempel arbeidsmiljøbestemmelser og skatteregler.
Dersom kommunene skulle sette som vilkår for utbetaling av statsstøtte at også andre bestemmelser enn barnehagelovens bestemmelser må følges, bør slike bestemmelser hjemles i lov. Foreliggende lovforslag åpner imidlertid for en slik mulighet idet departementet gis vidtgående myndighet til å gi forskrifter på området. Vi antar derfor at denne problemstilling bør vurderes ved utforming av forskrifter på området.
Brev fra Barne- og familiedepartementet v/statsråden til familie-, kultur- og administrasjonskomiteen, mottatt 20. mai 1997.
Svar på henvendelse fra Familie-, kultur- og administrasjonskomiteen ang. Ot.prp.nr.35 (1996-1997).
Det vises til brev av 16. mai 1997, der Familie-, kultur- og administrasjonskomiteen ber om kommentar på Riksrevisjonens uttalelse da forslag til tillegg til § 10 i barnehageloven var ute til høring høsten 1995.
Riksrevisjonen var ikke formell høringsinstans, men ønsket å gi en uttalelse på bakgrunn av den kartleggingen av forhold til kontrollrutiner, knyttet til tildeling av statlig tilskudd til barnehager, som de hadde foretatt i 1994.
Kartleggingen omfattet både kommunale og private barnehager. Det ble avdekket flere svakheter med forvaltning av tilskuddene til de kommunale barnehagene, og Riksrevisjonen uttalte på denne bakgrunn at også de kommunale barnehagene, slik det var foreslått i høringsnotatet, måtte omfattes av tilsynet. Kartleggingen var imidlertid basert på de kontrollrutiner som var gjeldende i 1993 og 1994.
Fra Kommunal- og arbeidsdepartementet ble det i høringen av lovtilleggsforslaget reist innvendinger mot en hjemling av tilsynsansvar overfor kommunale barnehager. Kommunal- og arbeidsdepartementet påpekte at en slik hjemmel i barnehageloven ville føre til en dobbel hjemling av tilsynsansvaret, overfor de kommunale barnehagene, både etter kommuneloven og økonomireglementet. En nærmere utredning fra Kommunal- og arbeidsdepartementet om det interne tilsynet og kontrollen i kommunene etter kommuneloven § 60, hovedprinsippene for kommunal regnskapsføring etter budsjett- og regnskapsforskriftene og det nye økonomireglementet er senere gitt i vedlagte brev av 27. mars 1996.
Kommuneloven § 60 innebærer en klar skjerping av det interne tilsynet i kommunene i forhold til tidligere lover. Dette er også tilfellet for de forskriftene som er gitt til kommuneloven om henholdsvis revisjon og kontrollutvalg i kommunene.
I forhold til økonomireglement for staten av 26. januar 1996, vises det til at det i § 3.2, Hovedregel om økonomistyring, finnes hjemmel for både fylkesmann og departement til å kontrollere at tilskuddet benyttes etter forutsetningene.
Finans- og tolldepartementet vurderte saken på nytt etter redegjørelsen fra Kommunal- og arbeidsdepartementet, og konkluderte med at det ikke syntes nødvendig med en særskilt hjemmel i barnehageloven av kontroll- og rapporteringshensyn for de kommunale barnehagene.
Da Riksrevisjonens kartlegging ble foretatt, hadde den nye kommuneloven bare vært i kraft kort tid, fra 1. januar 1993. Det nye økonomireglementet var heller ikke innført.
Både sett i forhold til tidspunktet for Riksrevisjonens kartlegging og ikrafttreden av ny kommunelov og økonomireglement, den nærmere redegjørelsen fra Kommunal- og arbeidsdepartementet og Finans- og tolldepartementets tilslutning til dette, fant Barne- og familiedepartementet at en hjemmel i barnehageloven syntes unødvendig for å føre kontroll med tilskuddet til de kommunale barnehagene.
Som det er forklart i proposisjonsteksten på side tre og fire, endret derfor Barne- og familiedepartementet sitt opprinnelig forslag i høringsnotatet av 5. mai 1995, til forslag om hjemling av tilsyn og kontroll med de private barnehagene.
Undervedlegg
Vedlegg fra Kommunal- og arbeidsdepartementet, datert 27. mars 1996, til brev av 20. mai 1997 fra Barne- og familiedepartementet til familie-, kultur- og administrasjonskomiteen
FORSLAG TIL TILLEGG TIL LOV OM BARNEHAGER. VIDERE ARBEID.
Vi viser til møte om saken 20. mars 1996, som ledd i oppfølgingen av Regjeringens vedtak 14. mars 1996. Nedenfor følger en redegjørelse for følgende tre forhold: om internt tilsyn og kontroll i kommunene, om hovedprinsippene for kommunal regnskapsføring og litt om de nye økonomireglementet.
Internt tilsyn og kontroll i kommunene
Kommuneloven § 60 inneholder et påbud til alle kommuner om å ansette revisor og velge kontrollutvalg. Denne bestemmelsen innebærer en klar skjerping av det interne tilsynet i kommunene i forhold til tidligere lover. De fleste kommuner inngår nå i en distriktsrevisjonsordning, der de samarbeider med andre kommuner om det praktiske revisjonsarbeidet. Hver enkelt kommune plikter likevel å ha sitt eget kontrollutvalg, som på vegne av kommunestyret fører tilsyn med kommunens virksomhet. Revisor er sekretær for kontrollutvalget.
KAD fastsatte 13. januar 1993 forskrifter om henholdsvis revisjon og kontrollutvalg i kommunene. Ett eksemplar av disse vedlegges til orientering.
§ 5 i revisjonsforskriften angir revisjonens oppgaver. Av denne bestemmelsen fremgår blant annet at revisjonen skal påse at økonomiforvaltningen og den interne, administrative kontroll er organisert og virker på en betryggende måte. Etter § 6 i forskriften plikter revisjonen å påse at regnskapsføringen er i samsvar med gjeldende budsjett- og regnskapsforskrifter og god kommunal regnskapsskikk. Begrepet forvaltningsrevisjon ble med kommuneloven også innført i kommunesektoren. Forskriftens § 8 omhandler dette, og pålegger blant annet revisjonen å føre tilsyn med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og foreta en systematisk vurdering av bruk og forvaltning av de kommunale midler.
Kontrollutvalget skal, på vegne av kommunestyret, føre tilsyn med forvaltningen i kommunen. Utvalget plikter også - etter § 1 i forskriften - å påse at revisjonen fungerer på betryggende måte. Kommuneloven § 60 nr. 2 inneholder særskilte valgbarhetsregler for kontrollutvalget. Begrunnelsen for denne bestemmelsen er å hindre at de utøvende politikerne i kommunen sitter i kontrollutvalget; noe som ville ha medført uheldige dobbeltroller.
Kontrollutvalget skal etter § 4 nr. 3 påse at revisjonen foretar undersøkelser og granskning når dette er vedtatt av kommunestyret. Utvalget skal også selv sørge for at det blir foretatt undersøkelser og granskning bl.a. i forbindelse med mistanke om uregelmessigheter og misligheter.
Som denne korte oppsummeringen viser, er systemet for tilsyn og kontroll internt i den enkelte kommune betydelig skjerpet etter ikrafttreden av kommuneloven fra 1. januar 1993. I proposisjonen ble dette blant annet begrunnet med at kommuneloven selv inneholder færre regler om detaljkontroll fra statens side enn det den tidligere kommunestyrelov gjorde.
Hovedprinsipper for kommunal regnskapsføring etter budsjett- og regnskapsforskriftene
Kommunal- og arbeidsdepartementet fastsatte i 1993 « forskrifter for kommunale og fylkeskommunale budsjetter og regnskaper ». I forskriftene fastsettes minimumsinnhold i kommunale og fylkeskommunale budsjetter og regnskaper. Rapportering av økonomidata til statlige myndigheter skal skje i henhold til det fastsatte minimumsinnhold.
Budsjetter og regnskapsrapporter splittes på hhv. drift og investering. Videre splittes utgifter opp på formål, samt inntekts- og utgiftsarter for det enkelte formål. « Kommunale barnehager » og « ikke-kommunale barnehager » er eksempler på slike formål. Alle inntekter og utgifter som er spesifikke for disse formålene skal budsjetteres/utgiftsføres her. Forskriftene angir som nevnt et minimumskrav til spesifikasjon av kommunens inntekter og utgifter. Forskriftene er ikke til hinder for at kommunene, etter eget ønske, foretar ytterligere spesifikasjon, f.eks. på den enkelte barnehage. Dette skjer også i praksis i mange kommuner.
Som tidligere nevnt skal revisjonen påse at budsjett- og regnskapsføring er i samsvar med forskriftene, men også foreta ordinær bevilgningskontroll i henhold til den formålsinndeling som den enkelte kommune har valgt. I tillegg er det i kommuneloven fastsatt at det i kommunen skal ansettes særskilt person med ansvar for regnskaper. Denne person er i regnskapsfaglige spørsmål ikke underordnet administrasjonssjefens instruksjonsmyndighet, noe som sikrer at utbetalings- og regnskapsfunksjonen kan ivaretas på en uavhengig måte.
Med disse bestemmelsene sikres at midler som er spesifikke for det enkelte formål, føres på korrekt formål av regnskapsenhet som utelukkende kan ta faglige hensyn. Med dette siktes det til at fagansvarlig for regnskap skal påse at alle utgifter som gjelder barnehageformål, evt. den enkelte barnehage når dette er spesifisert, føres på korrekt formål. I tillegg skal revisjonen foreta bevilgningskontroll og gjennom forvaltningsrevisjon påse at regnskapsføring og bruk av midler skjer i henhold til lover og forskrifter.
Står midler ubrukt ved årets slutt, skal slike midler avsettes til fond for senere års bruk. For øremerkede statstilskudd er det her gitt særskilte regler, jf. rundskriv H-33/95 fra Kommunal- og arbeidsdepartementet. Tilskuddet til hhv. kommunale og ikke-kommunale barnehager som står ubrukt ved årets slutt, skal avsettes på særskilte egenkapitalkonti. Bruk av slike konti kan utelukkende skje til barnehageformål. Det vises her til ansvar for regnskapsansvarlig og revisorfunksjonen.
Økonomibestemmelsene sikrer altså at regnskapsføring kan skje på en forsvarlig måte, og at inntekter som kun kan benyttes til særskilte formål, f.eks. barnehagetilskuddet, faktisk brukes på de formål de er bestemt for.
Det nye økonomireglementet
Når det gjelder spørsmålet om hva som eventuelt kan dekkes opp av det nye økonomireglementet for staten, fastsatt ved kgl.res. 26. januar 1996, har vi plukket ut noen punkter som etter vårt syn er sentrale i det videre arbeid med saken. Vi gjør imidlertid oppmerksom på at de korte utdragene nedenfor bare er ment som en indikasjon på hvilke avsnitt og kapitler i det nye økonomireglementet som kan være av særlig interesse. Vi har også tatt med utdrag fra forslag til funksjonelle krav, høringsutkast av 20. februar 1996, som skal fungere som utfyllende bestemmelser.
I § 3.2 Hovedregel for økonomistyring (s. 5 i det nye økonomireglementet) heter det at « (...) Videre må tildelingsinstansen foreta oppfølging og kontroll tilpasset den enkelte tilskuddsordning (...) » Etter hva vi har forstått, er fylkesmannen delegert tildelingen av midler til eksisterende barnehageplasser (både kommunale og private) mens departementet tildeler midler til nye barnehageplasser (både kommunale og private). Vi kan ikke se annet enn at det ut fra dette finnes en hjemmel for både fylkesmann og departement til å kontrollere at tilskuddet benyttes etter forutsetningene. I kommentarer til reglementets hovedregel i § 3 (s. 18-20) er det spesielt de merknader som er knyttet til tilskuddsordninger som er interessante, f.eks. følgende henvisning til sitatet i Dok.nr.3:01 (1994-1995) på s. 20 « (...) kontrolltiltak (...) I en del tilfeller vil det være hensiktsmessig å iverksette revisjon eller andre former for direkte kontroll, eventuelt ved stikkprøver (...) også en god løsning å kreve rapport eller innberetning om bruken av midlene (...) » Siden kommunene for egen virksomhet er underlagt bestemmelsene i kommuneloven om revisjon og internkontroll, jf. eget avsnitt om dette, vil eksemplene på mulige kontrolltiltak i avsnittet ovenfor være aktuelle for de tilfeller der tilskuddsmidler utbetales til private. Det kreves likevel lovhjemmel for å pålegge kommunene særskilte forvaltningsoppgaver overfor private barnehager.
I tilknytning til økonomireglementet er det utarbeidet Funksjonelle krav til økonomiforvaltningen i staten. Del III (Høringsutkast av 20. februar 1996, som er siste versjon) omhandler tilskudd og stønader (kap 11 tilskudd til private institusjoner, organisasjoner, næringsdrivende mm og kap 12 tilskudd til kommuner og fylkeskommuner). Disse to kapitlene dekker dermed bl.a forvaltning av tilskudd til barnehager i henholdsvis privat regi og i kommunal regi. Kap 11 og kap 12 gjør rede for hvilke krav som kan stilles til både tilskuddsforvalter og tilskuddsmottaker. Vi henter i det følgende fram noen eksempler fra det foreslåtte regelverket for tilskudd til private organisasjoner, institusjoner og næringsdrivende, dvs fra kap 11. Forslagene i kap 12 er nokså like, men tar bl.a hensyn til at tilskudd til kommuner og fylkeskommuner også har form av generelle rammetilskudd, og at lokalforvaltningen allerede er underlagt revisjon og internkontroll i henhold til kommuneloven.
| - |
I pkt 11-3-2 Regelverk heter det eksempelvis at regelverket som tilskuddsforvalter (departementet selv eller underliggende virksomhet) plikter å fastsette bl.a normalt skal inneholde «(...) mulige reaksjonsformer dersom mottaker gir uriktige opplysninger eller ikke bruker tilskuddet i samsvar med fastsatte betingelser. Presisering av revisors ansvar. » |
| - |
Plikter for mottaker fremgår bl.a av pkt 11-4-2 Økonomisk informasjon |
| - |
pkt 11-5 gjelder oppfølging, kontroll og evaluering, og lister opp en rekke punkter som skal sikre en korrekt bruk av de bevilgede midler. (i alle punkter, vår utheving) |