Forsvarsdepartementet la ved Ot.prp.nr.50 (1996-1997) frem forslag om lov om Etterretningstjenesten, men lovforslaget ble ikke ferdigbehandlet. Lovforslaget er fremmet på ny i henhold til § 33 tredje ledd i Stortingets forretningsorden. Det foreslås i Ot.prp.nr.11 (1997-1998) ingen endringer i forhold til det opprinnelige forslaget i Ot.prp.nr.50 (1996-1997). Dette sammendrag henviser i sin helhet til Ot.prp.nr.50 (1996-1997), der bakgrunnen for lovforslaget er gitt i proposisjonens kapittel 3.
Ot.prp.nr.50 (1996-1997) slår fast at det fortsatt bør eksistere en etterretningstjeneste i Norge. Tjenesten yter viktige bidrag til norske politiske myndigheters utforming av utenriks-, forsvars- og sikkerhetspolitikk. Det foreslås at loven skal omfatte etterretning på det strategiske nivået, og ikke på taktisk nivå (feltetterretning). Departementet anser det som tilstrekkelig å angi i lovforslaget at sjefen for tjenesten er direkte underlagt Forsvarssjefen, og at Forsvarssjefen er ansvarlig for etterretningstjenesten.
Ot.prp.nr.50 (1996-1997) angir at Etterretningstjenesten skal innhente, bearbeide og analysere informasjon som angår norske interesser i forhold til fremmede stater, organisasjoner eller individer, og på denne bakgrunn utarbeide trusselanalyser og etterretningsvurderinger. En av Etterretningstjenestens hovedoppgaver er å etablere og opprettholde etterretningssamarbeid med andre land.
Departementet foreslår også å lovfeste at det er Etterretningstjenestens oppgave å sikre ivaretakelse av en nasjonal evne til å innhente og formidle informasjon og etterretninger til norske myndigheter fra et helt eller delvis okkupert Norge.
Det er foreslått en egen bestemmelse om at tjenesten på norsk territorium heller ikke i fremtiden skal overvåke eller på annen fordekt måte innhente informasjon om norske juridiske personer. Tjenesten kan kun oppbevare informasjon som gjelder norske fysiske eller juridiske personer dersom informasjonen har direkte tilknytning til ivaretakelsen av Etterretningstjenestens oppgaver eller er direkte knyttet til en slik persons arbeid eller oppdrag for tjenesten.
På bakgrunn av tjenestens spesielle stilling og innsikt i forhold av betydning for rikets sikkerhet, har det på prinsipielt grunnlag vært reist spørsmål om ledende tjenestemenn i Etterretningstjenesten bør avstå fra partipolitisk virksomhet så lenge de innehar stillingene. Forsvarsdepartementet har etter en drøftelse av sakens ulike sider kommet til at det ikke bør lovfestes et forbud mot at personer som innehar ledende stillinger i Etterretningstjenesten samtidig innehar formelle partipolitiske verv. I proposisjonens kapittel 4 drøftes dette forholdet nærmere.
Politisk styring og kontroll med tjenestens virksomhet ivaretas primært gjennom linjeorganisasjonen som Regjeringens og Forsvarsdepartementets alminnelige styringsverktøy. Det foreslås imidlertid en lovbestemmelse om at tjenesten, foruten å være underlagt kontroll og tilsyn av Stortingets kontrollutvalg, også kan undergis andre særskilte kontrollordninger bestemt av Kongen.
I Ot.prp.nr.50 (1996-1997) kapittel 5 drøftes konstitusjonelle hensyn, særlig om forholdet til Grunnloven § 25, som angir at det er et av Kongens prerogativer å utøve militær kommandomyndighet. Stortinget kan ikke gjøre inngrep i denne kommandomyndigheten uten å gå veien om grunnlovsendring. Departementet fastslår at kjernen i Grunnloven § 25 er at Stortinget ikke kan legge kommandomyndighet til andre organer enn de som er underlagt Kongen, og kan heller ikke på annen måte begrense Kongens kommandomyndighet eller selv utøve slik myndighet i enkelttilfeller. Det ansees ikke å gå Grunnloven § 25 for nær å lovregulere Etterretningstjenestens virksomhet og oppgaver.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Grethe Fossli, Bjørn Tore Godal, Gunnar Halvorsen, Anne Helen Rui, fra Fremskrittspartiet, lederen, Hans J Røsjorde og Per Ove Width, fra Kristelig Folkeparti, Einar Holstad og Dagrun Pedersen, fra Høyre, Ingvald Godal og fra Senterpartiet, Tron Erik Hovind, viser til de enkelte paragrafer i proposisjonen.
§ 1. Lovens formål
Hovedtrekk
Det slås fast at tjenesten er rettet mot « ytre trusler » mot « rikets selvstendighet og sikkerhet og andre viktige nasjonale interesser ». Proposisjonen fastslår at begrepet « rikets selvstendighet og sikkerhet » er en utpreget rettslig standard som kan forandre seg i takt med samfunnsutviklingen. Begrepet « viktige nasjonale interesser » er også skjønnsmessig og må til enhver tid vurderes.
Komiteens merknader
Komiteen vil peke på betydningen av en effektiv etterretningstjeneste for å kartlegge og motvirke ytre trusler rettet mot rikets selvstendighet og sikkerhet. Komiteen vil peke på nødvendigheten av at tjenesten gjennom sitt virke inngir tillit, men vil peke på at det vil være behov for å sikre et tilfredsstillende grunnlag for kontroll av Etterretningstjenestens virksomhet.
§ 2. Etterretningstjenestens organisasjon
Hovedtrekk
Her foreslås prinsippet om at Forsvarssjefen på forsvarsministerens vegne er ansvarlig for Etterretningstjenesten lovfestet.
Komiteens merknader
Komiteen har ingen merknader.
§ 3. Etterretningstjenestens oppgaver
Hovedtrekk
Proposisjonen bemerker generelt at lovforslagets bestemmelser primært er utformet med henblikk på anvendelse under normale fredsforhold. Departementet har ikke funnet det nødvendig eller hensiktsmessig å regulere Etterretningstjenestens oppgaver eller beføyelser under krise og krig i det foreliggende lovforslag.
Til bokstav a bemerker departementet at det i mange tilfeller kan være vanskelig klart å skille utenriks-, forsvars- og sikkerhetspolitikk innholdsmessig fra hverandre, men det ansees ikke behov for å sondre skarpt mellom disse begrepene i loven.
Bokstav f fastslår at tjenestens oppgaver omfatter støtte til norske styrker som deltar i internasjonale militære operasjoner. Dette omfatter enhver operasjon hvor bruk av militære styrker inngår, herunder f.eks. humanitære hjelpeaksjoner hvori militære styrker har en bistandsfunksjon.
Etablering og opprettholdelse av etterretningsmessig samarbeid med andre land er en av tjenestens hovedoppgaver, jf. annet ledd.
Det foreslås også lovfestet at det er Etterretningstjenestens oppgave å sikre ivaretakelse av en nasjonal evne til å innhente og formidle informasjoner og etterretninger til norske myndigheter fra et helt eller delvis okkupert Norge. Proposisjonen fastslår at Etterretningstjenesten må ha både evne og mulighet til nødvendig omstilling og målprioritering innen rammen av loven. Derfor er tjenestens oppgaver generelt utformet.
Komiteens merknader
Komiteen har ingen merknader til de oppgaver som er listet opp under denne paragraf.
Komiteen vil spesielt bemerke behovet for at Etterretningstjenesten etablerer og opprettholder E-samarbeid med andre land. Komiteen ser dette som generelt viktig, men vil peke på at spesielt i områder der norske styrker inngår f.eks. i FN- eller NATO-ledede operasjoner, vil samarbeid med andre lands tjenester være nødvendig for å hente inn informasjon som bidrar til å øke sikkerhet og operasjonsevne for norske styrker som deltar i slike kontingenter utenfor Norges grenser.
Komiteen vil peke på at norske E-ressurser alene ikke vil være tilstrekkelig under slike operasjoner. Komiteen viser i denne sammenheng til ytterligere merknader under § 5 og § 6.
Komiteen vil peke på erfaringer fra okkupasjonen av Norge i 1940-45 og vil i den sammenheng peke på at det må ivaretas evne til å innhente og formidle informasjon og etterretninger til norske myndigheter fra et helt eller delvis okkupert Norge.
§ 4. Forholdet til norske fysiske og juridiske personer
Hovedtrekk
Det slås fast i proposisjonen at Etterretningstjenesten ikke skal « overvåke eller på annen fordekt måte innhente informasjon om norske fysiske eller juridiske personer ». Departementet anser det ikke nødvendig å definere begrepet « overvåke » i paragrafens forstand, da overvåking i alle tilfeller vil være en kvalifisert form for innhenting av informasjon.
Komiteens merknader
Komiteen har ingen merknader.
§ 5. Etterretningstjenestens arkiver
Hovedtrekk
Bestemmelsen bygger på en tilsvarende bestemmelse for overvåkingstjenestens vedkommende. Departementet anser det som viktig å medta en egen lovbestemmelse som sikrer innsyn i og grunnlag for kontroll med virksomheten, og som understreker dokumenterbarhet for de disposisjoner som tjenesten foretar. Bestemmelsen regulerer utelukkende hvem som skal ha fysisk adgang til arkivene, ikke hvem som kan meddeles informasjon som er arkivert.
Arkivene skal være utilgjengelige for andre enn tjenestemenn med tjenestlig behov for tilgang og personer som er satt til å føre kontroll og tilsyn med tjenestens virksomhet.
Komiteens merknader
Komiteen har ingen merknader.
§ 6. Kontroll
Hovedtrekk
Etterretningstjenesten er underlagt kontroll og tilsyn av Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste.
Komiteens merknader
Komiteen viser til merknader under § 3 om behovet for samarbeid med andre lands etterretningstjenester.
Komiteen vil peke på at innsyn i Etterretningstjenestens arkiver med videre kan skape problemer i forhold til samarbeid med andre lands E-tjenester. Dette fordi mulig innsyn i gitt og arkivert materiale fra andre lands samarbeidende tjenester kan føre til at slikt materiale ikke vil bli gitt norske tjenester.
Komiteen vil videre peke på at hemmelighold i Etterretningstjenesten i hovedsak knytter seg til behovet for å beskytte kilder, metoder og bilaterale samarbeidsrelasjoner.
Komiteen vil videre peke på at det vil være en betingelse for opprettholdelse av en nasjonal evne til å understøtte eget etterretningsbehov at tjenestens kapasitet, teknologiske nivå og sårbarhet ikke avdekkes.
Komiteen har forståelse for at samarbeid med utenlandske tjenester er basert på den forutsetning at samarbeidets art, metode og sluttprodukt av spesielt sensitiv karakter ikke avdekkes.
Komiteen vil på denne bakgrunn anbefale lovteksten.
Komiteen har merket seg tidligere departementsråd Dag Berggravs betenkning om juridiske og etiske sider ved politisk virke og engasjement i E-tjenesten, hvor han bl.a. påpeker:
|
« Det vil være av uvurderlig betydning at sjefene og avdelingssjefene i den sentrale ledelse i de hemmelige tjenester - med de muligheter og ressurser de har til å overvåke borgernes liv og levnet og utnytte dette i en politisk maktkamp - og på grunn av tjenestenes lukkede og hemmelige karakter, udiskutabelt kan bevare sin integritet og habilitet. De bør derfor ikke delta i former for partipolitisk virksomhet som kan skape tvil om dette, det være seg innenfor eller utenfor eget saksområde. |
|
Alle ansatte i de hemmelige tjenester bør vise varsomhet når det gjelder å drive politisk aktivitet, men det er neppe grunn til å gå lenger enn til sjefsskiktet i den sentrale ledelse. Hensynet til de ansattes demokratiske rettigheter, og hensynet til ikke i for sterk grad å vanskeliggjøre de hemmelige tjenesters virksomhet, taler som nevnt for at man ikke trekker opp for restriktive retningslinjer. Det er også lagt vekt på at en ikke bør fastlegge regler som vil være vesentlig mer restriktive enn for embedsmenn og ansatte i sentraladministrasjonen. » |
Berggrav konkluderte med at det bør instruksfestes at lederskiktet i Forsvarets hemmelige tjenester ikke bør engasjere seg i partipolitisk virksomhet.
Komiteen viser til brev fra forsvarsministeren mottatt 18. november 1997, som følger som vedlegg til denne innstillingen, hvor det bl.a. fremgår at man i Storbritannias « Civil Service Management Code » har generelle bestemmelser hvorved offentlige tjenestemenn deles i to kategorier: « Politically restricted »-stillinger og « Politically free »-stillinger, og videre at det i britenes « Intellingence Services Act 1994 » er en bestemmelse om at sjefene for tjenestene er ansvarlige for at tjenestene « does not take any action to further the interests of any United Kingdom political party ».
Komiteen viser videre til at et samlet Storting under behandlingen av Dok.nr.8:22 (1996-1997) i juni 1997 vedtok følgende:
|
« Stortinget ber Regjeringen utarbeide retningslinjer som kan bidra til å trekke opp klarere grenser mellom embetsverk og politisk ledelse i departementene, og mellom embetsverket og andre tunge samfunnsaktører og -interesser. Herunder bør vurderes bestemmelser om karantenetid. Regjeringen bes komme tilbake til Stortinget med resultatene av en slik gjennomgang i egnet form. » |
Komiteen er enig i at det er viktig at de hemmelige tjenester framstår som hele nasjonens tjenester uten spesielle bånd til noe politisk parti.
Komiteen vil imidlertid peke på at spørsmålet om høyere tjenestemenns adgang til å engasjere seg partipolitisk er et generelt spørsmål innen forvaltningen og ikke spesielt for de hemmelige tjenester, selv om det er spesielt viktig med ryddige forhold på dette område innenfor disse tjenestene.
Komiteen finner det derfor naturlig at disse spørsmålene vurderes samlet i den generelle gjennomgang som Stortinget ba om under behandlingen av Dok.nr.8:22 (1996-1997), slik at vi eventuelt så langt råd er kan få generelle regler på dette området. Komiteen går derfor ikke nærmere inn på disse spørsmålene nå.
§ 7. Ikrafttredelse
Hovedtrekk
Loven krever ikke vedtakelse av forskrifter før den kan tre i kraft, og forutsettes å kunne settes i kraft kort tid etter vedtakelsestidspunktet.
Komiteens merknader
Komiteen har ingen merknader.
Komiteen viser til proposisjonene og til sine merknader og anbefaler Odelstinget å fatte slikt
vedtak til lov
om Etterretningstjenesten.
§ 1. Lovens formål
Formålet med denne lov er å
| a. |
legge forholdene til rette slik at Etterretningstjenesten effektivt kan bidra til å kartlegge og motvirke ytre trusler mot rikets selvstendighet og sikkerhet og andre viktige nasjonale interesser, og |
| b. |
trygge tilliten til og sikre grunnlaget for kontroll av Etterretningstjenestens virksomhet. |
§ 2. Etterretningstjenestens organisasjon
Etterretningstjenesten er integrert i Forsvarets organisasjon og virksomhet.
Forsvarssjefen er ansvarlig for Etterretningstjenesten. Sjefen for Etterretningstjenesten er direkte underlagt Forsvarssjefen og er dennes rådgiver i etterretningsfaglige spørsmål.
Kongen gir nærmere bestemmelser om organiseringen av tjenesten.
§ 3. Etterretningstjenestens oppgaver
Etterretningstjenesten skal innhente, bearbeide og analysere informasjon som angår norske interesser sett i forhold til fremmede stater, organisasjoner eller individer, og på denne bakgrunn utarbeide trusselanalyser og etterretningsvurderinger, i den utstrekning det kan bidra til å sikre viktige nasjonale interesser, herunder
| a. |
utformingen av norsk utenriks-, forsvars- og sikkerhetspolitikk, |
| b. |
beredskapsplanlegging og korrekt episode- og krisehåndtering, |
| c. |
langtidsplanlegging og strukturutvikling i Forsvaret, |
| d. |
effektiviteten i Forsvarets operative avdelinger, |
| e. |
støtte til forsvarsallianser som Norge deltar i, |
| f. |
norske styrker som deltar i internasjonale militære operasjoner, |
| g. |
tilveiebringelse av informasjon om internasjonal terrorisme, |
| h. |
tilveiebringelse av informasjon om overnasjonale miljøproblemer, |
| i. |
tilveiebringelse av informasjon om ulike former for spredning av masseødeleggelsesvåpen og utstyr og materiale for fremstilling av slike våpen, og |
| j. |
grunnlaget for norsk deltakelse i og oppfølging av internasjonale avtaler om nedrustnings- og rustningskontrolltiltak. |
Etterretningstjenesten kan etablere og opprettholde etterretningssamarbeid med andre land.
Etterretningstjenesten skal sikre ivaretakelse av en nasjonal evne til å innhente og formidle informasjoner og etterretninger til norske myndigheter fra et helt eller delvis okkupert Norge.
Kongen fastsetter nærmere instruks om tjenestens oppgaver og virksomhet.
§ 4. Forholdet til norske fysiske og juridiske personer
Etterretningstjenesten skal ikke på norsk territorium overvåke eller på annen fordekt måte innhente informasjon om norske fysiske eller juridiske personer.
Etterretningstjenesten kan bare oppbevare informasjon som gjelder norske fysiske eller juridiske personer dersom informasjonen har direkte tilknytning til ivaretakelsen av Etterretningstjenestens oppgaver etter § 3 eller er direkte knyttet til en slik persons arbeid eller oppdrag for Etterretningstjenesten.
§ 5. Etterretningstjenestens arkiver
Informasjon som innhentes eller utarbeides av Etterretningstjenesten, skal systematisk ordnes i arkiv som skal være betryggende sikret og utilgjengelig for andre enn tjenestens egne embeds- og tjenestemenn med tjenestlig behov for tilgang og personer som er satt til å føre kontroll og tilsyn med tjenestens virksomhet.
Forsvarssjefen gir nærmere bestemmelser om arkivordningen i Etterretningstjenesten.
§ 6. Kontroll
Etterretningstjenesten er underlagt kontroll og tilsyn av Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste, i samsvar med bestemmelsene i og i medhold av lov 3. februar 1995 nr. 7 om kontroll med etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste.
Kongen kan etablere særskilte ordninger for å kontrollere og føre tilsyn med Etterretningstjenesten, i den hensikt å påse at virksomheten holdes innen rammen av gjeldende lov, administrative eller militære direktiver og ulovfestet rett, samt påse at rettssikkerhetsmessige og andre hensyn ivaretas.
§ 7. Ikrafttredelse
Denne lov trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.
|
Oslo, i forsvarskomiteen,den 20. januar 1998.
|
| Hans J Røsjorde, |
Bjørn Tore Godal, |
| leder og ordfører. |
sekretær. |
Brev fra Forsvarsdepartementet, Statsråden, til Stortingets forsvarskomité, datert 18. november 1997:
OT.PRP. NR. 11 (1997-1998) OM LOV OM ETTERRETNINGSTJENESTEN - GENERELLE REGLER FOR EMBEDS- OG TJENESTEMENNS POLITISKE VIRKSOMHET
Jeg viser til høringen i Stortingets forsvarskomité den 13. november 1997 om Ot.prp.nr.11 (1997-1998) Om lov om Etterretningstjenesten, hvorunder komiteen ba om en skriftlig redegjørelse om gjeldende regler/prinsipper for ledere i sentralforvaltningen vedrørende (parti)politisk engasjement mens de besitter lederstillingene, samt en tilsvarende redegjørelse om forholdene i Storbritannia.
Det er grunn til å understreke at dette temaet - som bl a berører skjæringspunktet mellom embedsverkets lojalitetsplikt og objektivitet versus utøvelse av individuelle borgerrettigheter - er meget omfattende, og at det neppe kan utledes presise rettsregler som er anvendelige i alle situasjoner, ikke minst fordi det ikke finnes uttrykkelige lov- eller instruksbestemmelser som regulerer forholdet for de ulike kategorier embeds- og tjenestemenn. Det vil antagelig også være delte oppfatninger om de skjønnsmessige og etiske hensyn som gjør seg gjeldende. Videre vil grenseoppgaven trolig måtte vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle. Av disse årsaker anser jeg det verken riktig eller formålstjenlig - uten at regjeringen først foretar en grundig utredning av spørsmålet - å ta stilling til de mange problemstillinger som reiser seg i ulike relasjoner, og jeg oppfattet heller ikke komiteen dithen at en etterspurte en slik stillingstaken.
Under henvising til ovennevnte vedlegges til komiteens orientering Dag Berggravs betenkning av 15. februar 1992 om de juridiske og etiske sider ved politisk engasjement og virke for de ansatte i Etterretningstjenesten, som på ss 6-16 gir en relativt fyldig oversikt over og vurdering av gjeldende generelle regler for embeds- og tjenestemenns politiske virksomhet. For fullstendighetens skyld vedlegges også uttalelsene fra de instanser som avga høringsmerknader til betenkningen.
Når det gjelder forholdene i Storbritannia, viser jeg til vedlagte utdrag fra relevante deler av den britiske Civil Service Management Code, se særlig pkt. 4.4 om politisk aktivitet, som skiller mellom ulike kategorier embeds-/tjenestemenn (jf. særlig sondringen mellom « politically restricted »-stillinger versus « politically free »-stillinger). Jeg har fått opplyst at disse reglene gjelder generelt, dvs også for tjenestemenn i de britiske hemmelige tjenester (Security Service, Secret Intelligence Service og Government Communications Headquarters). Jeg antar - uten å ha fått dette formelt bekreftet - at tjenestenes sjefer vil omfattes av de regler som gjelder for « politically restricted »-stillinger.
I særlovgivningen som ligger til grunn for de britiske hemmelige tjenester er det således ikke regulert noe om politisk aktivitet for tjenestenes ledere eller ansatte. I loven av 1994 som regulerer Secret Intelligence Service og Government Communications Headquarters (Intelligence Services Act 1994) er det en bestemmelse som omhandler det forhold at tjenestenes virksomhet som sådan ikke skal fremme interessene til noe politisk parti. Det fremgår av artikkel 2 og 3 i denne loven at sjefene for tjenestene er ansvarlige for å sikre at tjenestene « ... does not take any action to further the interests of any United Kingdom political party ». En likelydene regel fremgår for den tredje tjenestens del av artikkel 2 i loven av 1989 om tjenesten (Security Service Act 1989, amended 1996). Dette er imidlertid et annet spørsmål enn om tjenestenes ansatte kan drive politisk virksomhet utenom tjenesten.