3.1 Sammendrag

3.1.1 Bakgrunn

       EUs ministerråd vedtok 22. juni 1994 et rådsdirektiv om vern av unge personer på arbeidsplassen. Gjennom EØS-komiteens vedtak av 28. juni 1996 ble direktivet besluttet innlemmet i EØS-avtalen.

       Regjeringen fremmet i november 1996 St.prp. nr. 23 (1996-1997) om samtykke til godkjenning av EØS-komiteens beslutning nr. 42/96 av 28. juni 1996 om endringer av vedlegg XVIII til EØS-avtalen. Direktivet ble 18. desember 1996 i samsvar med Innst.S.nr.90 (1996-1997) av 12. desember 1996 besluttet innlemmet i EØS-avtalen.

       Rådsdirektiv 94/33/EF inneholder minimumsregler som har til formål å beskytte mindreårige mot økonomisk utnytting og mot ethvert arbeid som kan skade deres sikkerhet, helse og deres fysiske, mentale, moralske eller sosiale utvikling eller gripe forstyrrende inn i deres utdanning.

       Departementet har etter en vurdering av de eksisterende regler og merknader fra høringsinstansene som har uttalt seg om departementets forslag til endringer, lagt til grunn at det uavhengig av EØS-avtalen er behov for å gjøre visse endringer i arbeidsmiljølovens bestemmelser om sysselsetting av mindreårige arbeidstakere. Reglene har bare i mindre grad vært gjenstand for revisjon siden vedtakelsen av arbeidsmiljøloven i 1977 og en vurdering av reglene viser at mindreårige arbeidstakere kan utsettes for en arbeidsbelastning som overstiger det som tillates for voksne arbeidstakere, dersom arbeidstid og skoletid vurderes samlet.

3.1.2 Forbud mot barnearbeid, arbeidsmiljøloven § 34

       Hovedregelen etter arbeidsmiljøloven i dag er at personer under 15 år eller skolepliktige etter lov av 13. juni 1969 nr. 24 om grunnskolen § 13 ikke må nyttes til arbeid som faller inn under loven, jf. § 34. Dette er i samsvar med direktivets bestemmelser og det er etter departementets vurdering ingen grunn til å gjøre endringer i denne forbindelse.

       I de tilfeller hvor det gjøres unntak fra forbudet mot barnearbeid er det etter departementets syn viktig at mindreåriges særlige interesser og behov for vern mot skadelig arbeid ivaretas. At mindreårige ikke skal utsettes for skadelig arbeid er kommet til uttrykk flere steder i loven i dag. Etter departementets vurdering bør dette slås fast som et alminnelig og generelt prinsipp i loven, jf. også direktivets artikkel 7. Det foreslås derfor en klar bestemmelse i § 34 om at mindreårige ikke må nyttes til arbeid som kan være til skade for deres sikkerhet, helse eller utvikling.

       Departementet foreslår videre at gjeldende bestemmelse om listeføring av mindreårige arbeidstakere i arbeidsmiljøloven § 40 videreføres, men at den flyttes til § 34. Listene er et viktig grunnlag for arbeidsgiverne ved vurderingen av om mindreårige arbeidstakeres behov for eventuelle særlige tilpasninger av arbeidsmiljøet er ivaretatt.

3.1.3 Unntak fra forbudet mot barnearbeid § 35

       Etter departementets vurdering er gjeldende regler om unntak fra forbudet mot barnearbeid i arbeidsmiljøloven § 35 i samsvar med direktivet. På bakgrunn av at gjeldende regler i sin form er vanskelig tilgjengelig for brukerne er det likevel etter departementets syn hensiktsmessig at disse klargjøres i forbindelse med revisjonen.

       Forslaget tar derfor ikke sikte på å foreta noen realitetsendring av bestemmelsene i loven.

3.1.4 Arbeidstiden for barn og ungdom, arbeidsmiljøloven § 36

       Departementet viser til at det i gjeldende rett bare i begrenset grad er fastsatt regler som sikrer at mindreåriges arbeidstid står i forhold til deres alder og manglende erfaring og utvikling, jf. bl.a. arbeidsmiljøloven § 38. Det er etter departementets syn viktig at mindreårige arbeidstakere sikres et vern med hensyn til total arbeidsbelastning. Den rettslige situasjonen i dag muliggjør en arbeidsbelastning for mindreårige, når arbeidstid og skoletid ses i sammenheng, som langt overstiger normalarbeidstiden for voksne arbeidstakere. Dette er ikke tilfredsstillende i forhold til direktivet, og det foreslås derfor i § 36 en lovfesting av arbeidstidsreglene som bygger på direktivets artikkel 8.

       Det presiseres i lovbestemmelsen at arbeidstiden for barn og ungdom skal legges slik at den ikke hindrer skolegang som de trenger for sin utdannelse, eller hindrer dem i å dra nytte av undervisningen, jf. lov av 13. juni 1969 nr. 24 om grunnskolen § 15. Det er et viktig prinsipp at arbeidsgiver er forpliktet til å foreta en slik vurdering ved tilrettelegging av arbeidstiden for mindreårige arbeidstakere og bestemmelsen videreføres uten tilsiktede realitetsendringer.

       Det foreslås å fastsette de samme regler for 14- og 15-åringer som følger obligatorisk undervisning.

       I overensstemmelse med direktivet foreslås det en regel om at barn som er under 15 år eller er skolepliktig, ikke må arbeide mer enn 2 timer i døgnet og 12 timer i uken.

       I perioder med undervisningsfri kan arbeidstiden heves til 7 timer i døgnet og 35 timer i uken.

       Når det gjelder barn som deltar i såkalt vekselutdanning, det vil si en ordning med vekslende teoretisk og praktisk utdanning eller bedriftsintern opplæring, foreslår departementet at arbeidstiden begrenses til 8 timer pr. dag og 40 timer pr. uke.

       For ungdom mellom 15 og 18 år foreslås samme begrensning i arbeidstiden.

       For at reglene om arbeidstid ikke skal få uhensiktsmessige konsekvenser i strid med motivene, foreslås det en hjemmel for Direktoratet for arbeidstilsynet til å fastsette visse unntak.

3.1.5 Forbud mot nattarbeid, arbeidsmiljøloven § 37

       Departementet peker på at gjeldende rett er ikke fullt ut tilfredsstillende i forhold til direktivets regler om nattarbeid og det er derfor nødvendig å fastsette enkelte endringer.

       Nattarbeid er ansett for å være en særlig belastende arbeidsform for arbeidstakerne. Barn og ungdom er i tillegg blant de mest sårbare arbeidstakerne i arbeidslivet på grunn av sin unge alder og manglende erfaring og utvikling. Departementet er derfor av den oppfatning at det er viktig å sørge for klare grenser for hvilken belastning mindreårige kan utsettes for, herunder på hvilket tidspunkt arbeidet kan finne sted.

       Departementet foreslår at det settes forbud mot nattarbeid for mindreårige arbeidstakere. Bestemmelsen foreslås inntatt i arbeidsmiljøloven § 37.

       Barn skal etter forslaget ha en arbeidsfri periode mellom kl. 20.00 og kl. 06.00. I forhold til gjeldende rett hvor det er arbeidsforbud mellom kl. 21.00 og kl. 07.00 anses dette av liten praktisk betydning. Forslaget medfører imidlertid at dagens forskriftsbestemmelse om barns anledning til å utføre salg og ombæring av aviser fra kl. 05.00 i skoleferien bortfaller. Fra de større avisene er det opplyst at personer under 18 år bare i mindre grad benyttes på morgenrutene, og at denne endringen ikke får stor betydning for sysselsettingen i disse avisene.

       Ungdom skal etter forslaget ha en arbeidsfri periode som omfatter tidsrommet mellom kl. 22.00 og kl. 06.00 eller kl. 23.00 og kl. 07.00. Dette medfører etter departementets syn små praktiske endringer, da forslaget tillater ungdom å arbeide på de samme tidspunkt som etter gjeldende regler hvor hvileperioden varer fra kl. 23.00 til kl. 06.00.

       Departementet foreslår at det, i overensstemmelse med direktivet, innføres en hjemmel for Direktoratet for arbeidstilsynet til å fastsette unntak fra nattarbeidsforbudet for ungdommer som arbeider i særlige sektorer.

       Departementet presiserer at forslaget ikke har som intensjon å begrense mulighetene for å delta i opplæringstiltak.

3.1.6 Helsekontroll av ungdom, arbeidsmiljøloven § 38

       Departementet viser til at gjeldende regler om legeundersøkelse av unge arbeidstakere som arbeider om natten ikke er tilfredsstillende i forhold til direktivets krav, da hjemmelen til å fastsette slike regler etter arbeidsmiljøloven § 36 ikke er benyttet. På bakgrunn av at direktivet krever at alle ungdommer som arbeider innenfor det tidsrom som anses som « natt » skal ha et slikt tilbud, anser departementet det som mest hensiktsmessig at dette reguleres direkte i loven.

       Dette foreslås gjort ved nytt § 38 hvoretter arbeidsgivere som setter mindreårige til nattarbeid er forpliktet til å tilby gratis helsekontroll. Helsekontrollen skal tilbys før arbeidstakeren settes til nattarbeid og skal omfatte en vurdering av deres arbeidsevne i relasjon til det aktuelle arbeidet. Med jevne mellomrom skal arbeidstakerne tilbys nye helsekontroller.

       Departementet finner i denne forbindelse grunn til å påpeke at dette forslaget ikke innebærer noen plikt for arbeidstakerne til å gjennomføre en helsekontroll.

       For ungdommer som bare unntaksvis arbeider om natten er det etter direktivet ikke krav om helsekontroll og det foreslås en tilsvarende regel i norsk rett.

       Det foreslås fastsatt en hjemmel for Direktoratet for arbeidstilsynet til å fastsette nærmere regler om gjennomføringen av helsekontrollen.

       Departementet forslår også å videreføre hjemmelen for Direktoratet for arbeidstilsynet til å fastsette regler om helsekontroll i andre tilfeller hvor arbeidet stiller særlige krav til arbeidstakerens helse eller fysiske egenskaper.

3.1.7 Hvilepauser og fritid, arbeidsmiljøloven § 39

       Departementet viser til at arbeidsmiljøloven i dag bare har noen få særregler om hvilepauser og fritid for barn og ungdom, og lovens alminnelige regler kommer derfor delvis til anvendelse. Disse reglene er ikke fullt ut tilfredsstillende i forhold til direktivets krav og det er nødvendig med enkelte mindre endringer.

       Departementet foreslår på denne bakgrunn ny § 38 B som innebærer at barn og ungdom skal ha pause i minst 30 minutter dersom den daglige arbeidstiden overstiger 4,5 timer.

       Departementet foreslår videre at barn og ungdom skal ha en sammenhengende hvileperiode på henholdsvis minst 14 og 12 timer i døgnet og en sammenhengende ukentlig hvileperiode på minst 48 timer. Den ukentlige hvile skal så vidt mulig legges til søn- eller helligdager.

       Departementet foreslår at dagens regler om årlig fritid videreføres da disse gir barn og ungdom bedre rettigheter enn det direktivet gjør.

       Departementet anser det som hensiktsmessig at Direktoratet for arbeidstilsynet gis mulighet til å fastsette unntak fra hovedreglene om daglig og ukentlig hvileperiode, når dette er i samsvar med arbeidstakernes interesser.

       Departementet foreslår også at det for ungdom skal være anledning til å dispensere fra reglene om daglig og ukentlig hviletid for arbeid innen særskilte bransjer eller i virksomhet som særpreges ved oppstykkede arbeidsperioder i løpet av dagen.

3.1.8 Arbeid i tilfelle ulykker, naturkatastrofer o.l., arbeidsmiljøloven § 40

       Departementet viser til at for å ivareta hensynet til menneskeliv og store samfunnsmessige verdier kan det være et visst behov for at mindreårige deltar i arbeid i forbindelse med ulykker, naturkatastrofer o.l., og det er derfor viktig at loven setter klare vilkår for dette.

       Arbeidsmiljøloven § 37 tredje ledd inneholder slike regler i dag og det er ikke nødvendig å endre disse på bakgrunn av kravene i direktivet. Ut fra hensynet til sammenheng med de øvrige reglene foreslås det likevel at gjeldende § 37 tredje ledd endres og tas inn i ny § 40, slik at aldersgrenser og arbeidstider samsvarer med forslaget for øvrig. Dette innebærer at dagens regel om at arbeidstakere over 16 år kan nyttes til arbeid i slike krisesituasjoner endres slik at dette gjelder for ungdommer over 15 år som ikke er skolepliktige. Det tidsrom unntaket referer seg til endres således også fra kl. 23.00-06.00 til kl. 22.00-07.00, som representerer yttergrensene for nattarbeidsforbudet.

3.1.9 Forslag til ny forskrift om arbeid av barn og ungdom

       Lovforslaget er ikke alene tilstrekkelig til å oppfylle kravene i direktivet eller til å etablere hensiktsmessige arbeidsordninger i alle sammenhenger. Det er derfor påkrevet at nærmere regler fastsettes ved forskrift og gjeldende forskrifter kan heller ikke oppheves før dette er gjort.

       Departementet tar på denne bakgrunn sikte på at det innen rimelig tid utarbeides en ny felles forskrift om arbeid av barn og ungdom, i henhold til lovforslaget. Utkast til forskrift har vært på høring sammen med lovforslaget.

       Etter lovforslaget er hjemmelen til å fastsette forskrifter delegert til Direktoratet for arbeidstilsynet. Forskriftshjemmelen er i denne forbindelse klart begrenset av lovforslaget og intensjonene bak dette som implementering av direktivets regler i norsk rett.

       Departementet tar ikke sikte på endringer i andre forskrifter enn de fire som er omtalt i proposisjonen som følge av dette forslaget.

3.2 Komiteens merknader

       Komiteen har merket seg at lovendringene som omhandles under dette tema er en følge av EØS-avtalen og en oppfølging av Rådsdirektiv 94/33/EF av 22. juni 1994. Komiteen viser til at de lovendringer som nå foreslås, ble varslet i St.prp. nr. 23 (1996-1997), og at de vesentligste innvendinger som er kommet i departementets høringsrunde også ble registrert ved kommunalkomiteens høringer som grunnlag for Innst.S.nr.90 (1996-1997). Komiteen vil vise til at et bredt flertall i Stortinget godkjente at rådsdirektivet skulle innarbeides i lovverket. Komiteen har videre merket seg at departementet av hensyn til brukerne foreslår enkelte omstruktureringer i forhold til gjeldende lovverk, samt at også forskriftene til dette lovområde vil bli endret.

       Komiteen mener det er positivt at det gjennom lovendringene blir innskjerpet at barn og ungdom skal gis bedre vern mot uheldige belastninger i arbeidslivet. Komiteen konstaterer at et slikt forbedret vern kan medføre en redusert adgang for barn og ungdom til å få arbeidserfaring i forhold til dagens situasjon.

       Komiteen mener imidlertid at ingen er tjent med at barn og ungdom utsettes for uheldige belastninger i arbeidslivet. Komiteen vil vise til at Næringslivets Hovedorganisasjon sammen med Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet er opptatt av at lærlinger som er under 18 år ikke vil kunne utføre nattarbeid som i dag er vanlig i enkelte fag. Komiteen har merket seg at departementet ikke har funnet en fullt dekkende dispensasjonsadgang i direktivet for denne gruppen. Komiteen mener det må legges vekt på å praktisere bestemmelsene på en slik måte at de tar tilbørlig hensyn til bedriftenes behov og ønsket om å gi barn og unge reell arbeidserfaring.

       Komiteens medlem fra Senterpartiet vil vise til at arbeidsmiljøloven er blitt endret en rekke ganger de senere år og uten at det fra norske myndigheter eller berørte organisasjoner er anmeldt et behov for å skjerpe de regler som nå foreslås som følge av EØS-avtalen. Dette medlem anser at endringene er til ulempe med tanke på at barn og ungdom skal få arbeidserfaring, og at også bedriftene vil oppleve det endrede regelverket som belastende.

       Dette medlem konstaterer at et bredt flertall på Stortinget ved behandling av St.prp. nr. 23 (1996-1997) har pålagt Regjeringen å fremme lovendringer som fullt ut tilfredsstiller rådsdirektiv 94/33/EF av 22. juni 1994, og vil derfor stemme for de foreslåtte lovendringer. Dette medlem beklager at Norge har avgitt så mye lovgivningsmyndighet gjennom EØS-avtalen at en rekke høringsinstanser ikke foretar en reell vurdering av endringenes virkning så lenge endringene ikke er til å unngå. Som eksempel på dette vises til en uttalelse fra Norsk Hotell- og Restaurantforbund som er gjengitt i proposisjonen: