Innledning
Regjeringen legger i Ot.prp.nr.5 (1997-1998) fram forslag om lov om endringer i lov av 6. mars 1981 nr. 5 om barneombud. Regjeringen fremmet 21. mars 1997 Ot.prp.nr.40 (1996-1997) Om lov om endringer i lov av 6. mars 1981 nr. 5 om barneombud. Proposisjonen ble ikke behandlet av det Storting den var framsatt for. I henhold til Stortingets forretningsorden § 33 tredje ledd skal en odelstingsproposisjon fremmes på nytt for Stortinget når det neste Storting er det første i en ny valgperiode. På denne bakgrunn fremmes proposisjonen på nytt med likelydende lovforslag som i Ot.prp.nr.40 (1996-1997).
Ot.prp.nr.40 (1996-1997) gjelder forslag til enkelte endringer i lov om barneombud. I proposisjonen foreslås det at bestemmelsene som gjelder Barneombudets råd, oppheves (lovens § 2 samt overskriften i lovens § 6). Bakgrunnen for forslaget er at det i praksis har vist seg ikke å være behov for et permanent rådgivende organ for Barneombudet. Videre fremmes det forslag om at det i lovens § 3 inntas en bestemmelse om at Barneombudet i sitt arbeid med å påse at lovgivningen til vern av barns rettigheter blir fulgt, også skal følge med i hvorvidt norsk rett er i samsvar med de forpliktelser Norge har etter FNs konvensjon om barnets rettigheter. Videre fremmes det forslag om at det i lovens § 5 tas inn en generell henvisning til instruksen.
I forbindelse med behandling av St.prp. nr. 1 (1993-1994) ba Stortinget Barne- og familiedepartementet om å ta initiativ til en evaluering av Barneombudets rolle og funksjon. Ønsket om en evaluering var hovedsakelig begrunnet med at Barneombudet da hadde eksistert i tolv år uten at det var gjennomført noen formåls- eller konsekvensutredninger. Befring-utvalget, som blant annet skulle evaluere Barneombudet, ble oppnevnt i september 1994, og avleverte sin innstilling den 4. desember 1995, NOU 1995:26 Barn og barndom i Norge.
Utvalget konkluderte blant annet med at Barneombudet langt på vei har oppfylt de intensjonene som lå til grunn for opprettelsen av institusjonen, og at Ombudet primært har fungert som igangsetter og oppmerksomhetsskapende aktør på samfunnsarenaen. Utvalget fant ikke å ville foreslå noen avskaffelse av institusjonen.
Barneombudets rolle og funksjon
Barneombudets rettslige status - forvaltningsorgan eller interesseorganisasjon?
Barneombudet er et statlig opprettet organ, administrativt og økonomisk plassert under Barne- og familiedepartementet. Ombudets virksomheter regulert av det forvaltningsmessige lovverk som gjelder for statlige etater. Barneombudet oppnevnes i statsråd, mens Ombudets medarbeidere ansettes av Barne- og familiedepartementet eller av Ombudet selv.
Det viktigste som skiller Barneombudet fra andre forvaltningsorgan, er at det er selvstendig og uavhengig og ikke kan instrueres av overordnet forvaltningsorgan i faglige spørsmål. Barneombudet kan ikke treffe vedtak i de enkeltsaker det behandler og Ombudets uttalelser kan ikke påklages. Ombudet er videre ikke klageinstans for andre forvaltningsorganers avgjørelser og det kan heller ikke instruere andre forvaltningsorganer.
Selv om Barneombudet kan sies å være en institusjon som ligger i grenselandet mellom et alminnelig forvaltningsorgan og en interesseorganisasjon, er den formelle tilknytningen til forvaltningen slik at det åpenbart er mest naturlig å anse Barneombudet som et forvaltningsorgan, med spesielle særtrekk.
Barneombudet har ivaretatt en rekke forskjellige roller og funksjoner i den tiden ordningen har eksistert, og Barneombudets rolle har variert med den personen som har innehatt stillingen som ombud.
I Barneombudets første periode (1981-1989) var det særlig rollen som høringsinstans som dominerte Barneombudets virksomhet. Videre ble rollen som talerør for barn ansett viktig, og Ombudet la vekt på å være mest mulig tilgjengelig for barna. Rollen som rådgiver, faginstans, forslagsstiller og informant om barns rettigheter hadde også stor vekt.
I Barneombudets andre periode (1989-1995) har rollen som barnas talsperson også vært viktig. Dette viser seg blant annet gjennom opprettingen av Klar Meldingssystemet. Meldingene som innkom på telefonsvareren, ble betraktet som en hovedkilde til informasjon for Barneombudet om hvilke saker barn var opptatt av og opplevde som vanskelige. Rollen som høringsinstans ble ikke vektlagt i samme grad som i Barneombudets første periode. Aktivistrollen har vært særlig viktig, og ble av Ombudet selv karakterisert som « risikabel og farefull, men svært effektiv ».
Utvalget mener rollen som en positiv pådriver for å fremme barns interesser framover vil være av større betydning enn rollen som « refser » og aktivist. Utvalget mener tiden er moden for en endring i Barneombudets « image », til en mer motiverende, oppmuntrende og samlende funksjon. Utvalget ser dette i sammenheng med forslaget om å styrke Barneombudets pådriverrolle i forhold til å skape en større helhet på det barne- og ungdomspolitiske området som fortsatt i stor grad er sektorpreget. Utvalget framhever at det må anses vesentlig for et barneombud å kunne håndtere mediene på en forsvarlig måte og være i stand til å bruke mediene for å fremme sine oppgaver. Utvalget mener imidlertid at tiden er inne for å begrense medierollen noe.
Barne- og familiedepartementet har forståelse for utvalgets vurdering om at rollen som talerør, høringsinstans og pådriver for å fremme barns interesser kan være av større betydning framover enn rollen som « refser » og « aktivist ». Departementet ser også betydningen av at Barneombudet kan følge en mer aktivistisk strategi i saker der det er behov for det. Departementet ser det videre som positivt at Barneombudet engasjerer seg i koordineringen for å skape en helhet på det barne- og ungdomspolitiske området. Departementet er enig i at media er en viktig formidlingskanal for Barneombudet.
Departementet vil ellers bemerke at Ombudet fortsatt må stå fritt til å utforme sin rolle slik Ombudet selv mener er best for å fremme barns interesser. Ombudets uavhengighet er helt sentral for at Ombudet skal kunne utføre sin funksjon på en god måte.
Forholdet mellom enkeltsaker og generelle og prinsipielle saker
Etter gjeldende rett kan Barneombudet arbeide med både generelle saker og enkeltsaker. I forhold til enkeltsaker gjelder imidlertid noen begrensninger. Saker om lovanvendelses- eller saksbehandlingsspørsmål skal Barneombudet henvise til Sivilombudsmannen når Sivilombudsmannen har kompetanse. Barneombudet kan heller ikke uttale seg om lovligheten av et forhold dersom Sivilombudsmannen allerede har avgitt uttalelse i saken. Barneombudet har ikke kompetanse til å behandle en sak som er avgjort av domstolene eller brakt inn for domstolene til behandling.
Utvalget understreket at Barneombudet framover bør konsentrere sin virksomhet om generelle saker og prinsippsaker, og mindre om enkeltsaker. Barneombudet bør derfor, ifølge utvalget, fortsette å henvise til og opplyse om det allerede eksisterende hjelpe- og forvaltningsapparat når Ombudet mottar henvendelser om individuelle spørsmål. Utvalget understreker at i mer generelle barnepolitiske spørsmål er det Barne- og familiedepartementet som har det overordnede ansvaret for å gjennomføre politiske løsninger. Barneombudet kan imidlertid fortsette å være en viktig pådriver. Utvalget mente videre at Barneombudet, selv om Ombudet har kompetanse til det, bør avholde seg fra å uttale seg i enkeltsaker som er til behandling i et annet forvaltningsorgan.
Barneombudet har ikke kompetanse til å behandle en sak som er avgjort av domstolene eller som er brakt inn for domstolene til behandling. Utvalget framholder at det bør gjelde en tilsvarende begrensning for saker som er under politietterforskning. Ifølge utvalget taler gode grunner for at Barneombudet bør være ytterst varsom med å uttale seg i slike saker.
Barne- og familiedepartementet er enig med utvalget i at Barneombudet bør konsentrere sin virksomhet om generelle og prinsipielle saker, og i mindre grad arbeide med eller fokusere på enkeltsaker. I stedet for å gripe inn i den konkrete sak, kan Barneombudet ta opp prinsipielle sider og viktige spørsmål som kommer opp via enkeltsakene.
Barneombudets virkemidler
Et av Barneombudets viktigste virkemidler, er å avgi uttalelser i saker som berører eller kan få betydning for barn, og som ligger innenfor Barneombudets arbeidsområde. Barneombudet bestemmer selv hvem uttalelsen skal rettes til. Barneombudets uttalelse er ikke bindende for andre forvaltningsorganer.
Lobbyvirksomhet, blant annet i forhold til Stortinget, har vært brukt som virkemiddel i hele ombudsperioden.
Arrangering av høringer er et annet virkemiddel som ble benyttet i Ombudets andre periode. De siste årene har det vært arrangert flere slike høringer.
Utgivelse av faktasamlingen « Under 18 - fakta om barn og unge i Norge » er et annet virkemiddel Barneombudet har brukt som et ledd i Ombudets informasjonsvirksomhet.
Igangsetting av prosjekter om ulike temaer har vært benyttet som virkemiddel, særlig i Barneombudets andre periode.
For å oppnå kontakt med barn benyttet de to første barneombudene ulike virkemidler. Det første Barneombudet svarte på telefonhenvendelser fra barn, og la dessuten opp til en omfattende reisevirksomhet for å treffe barn i lokalmiljøet. Det andre Barneombudet har i hovedsak søkt å styre kontakten med barna via fjernsyn, spesielt ved bruk av Klar Melding-systemet.
Et annet virkemiddel Barneombudet har anvendt, er kontakt og samarbeid med forskningsmiljøene.
Utvalget konkluderer med at flere av Barneombudets ulike virkemidler har vært både positive og effektive. Dette gjelder blant annet arrangering av høringer, høringsuttalelser, konferanser, utgivelse av faktasamlinger og igangsetting av ulike prosjekter.
Utvalget ser det som verdifullt at Barneombudet bruker barne- og ungdomskanaler i radio og fjernsyn for å få fram aktuelle problemstillinger og ideer. Utvalgets undersøkelse viste imidlertid at det er enkelte svakheter ved denne formen for kommunikasjon. Det ble pekt på at når først barna kom med konkrete problemer, var Barneombudets svar holdt på et generelt nivå. Barneombudet kunne dermed invitere barna til en kommunikasjon som Ombudet ikke helt fulgte opp. Utvalget mener på denne bakgrunn at Barneombudet, uavhengig av om Klar Melding-systemet blir opprettholdt eller ikke, bør utvikle en mer direkte kommunikasjonsform i forhold til barn, for eksempel ved i noe større grad å oppsøke barn der de bor. Når det gjelder Barneombudets forhold til forskningsmiljøene, foreslår utvalget at det vurderes å opprette en egen utredningsenhet hos Barneombudet.
Barne- og familiedepartementet mener at Barneombudet siden opprettelsen i 1981 har utviklet mange relevante og varierte virkemidler, og at virkemidlene langt på vei har vært effektive i forhold til å fremme barns interesser generelt. Når det gjelder kontakten med barn, er departementet enig i at Barneombudet kan utvikle en mer direkte kommunikasjonsform. Departementet vil understreke den utfordringen Barneombudet har i forhold til å gjøre Ombudet tilgjengelig også for barn og unge med etnisk eller fremmedkulturell bakgrunn.
Departementet mener at Barneombudet kan styrke sitt samarbeid med forskningsmiljøene og at dette vil kunne gi et positivt tilskudd til Barneombudets egen kompetanse på ulike felter. Hvorvidt det er nødvendig å formalisere dette samarbeidet, må Ombudet selv ta standpunkt til. Departementet er ikke enig i at Barneombudet bør ha en egen utredningsenhet.
Sterkere tilknytning til kommunene
Utvalget drøfter muligheten for å opprette lokale (kommunale) barneombud, men kommer til at en desentralisering av ombudsfunksjonen var lite heldig. Det understrekes at det ikke er så viktig hvor Barneombudet har sete, så lenge Ombudet er tilgjengelig. Utvalget kommer derfor til at man heller bør vurdere en ordning hvor det sentrale Barneombudet har en lokal kontaktperson i hver kommune.
Barne- og familiedepartementet ser det som positivt at Barneombudet benytter de ressursene som ligger i kommunene og utvikler nye kanaler for å nå fram til barn. Departementet ser det som positivt dersom Barneombudet gjennom et slikt samarbeid kan bidra til å skape en større helhet på det barne- og ungdomspolitiske området. Departementet tror ikke at et samarbeid med kommunene vil måtte innebære noen utvidelse av Barneombudets arbeidsområde, dersom Ombudet velger en slik arbeidsform.
Betydningen av barneombudets administrative tilknytning til departementet
Barne- og familiedepartementet er økonomisk og administrativt overordnet Barneombudet. Utover den formelle tilknytningen til departementet, er Barneombudet et faglig frittstående og uavhengig organ.
I Barneombudets første periode var kontakten mellom departementet (den gang Forbruker- og administrasjonsdepartementet) tilfeldig og sporadisk. I Barneombudets andre periode ble det etter ønske fra Barneombudet etablert en regelmessig kontakt med departementet.
Utvalget påpeker at en av Barneombudets oppgaver er å være kritisk vurderende overfor forvaltningen, herunder Barne- og familiedepartementet, dersom Ombudet mener det er grunnlag for det. Denne kritiske rollen er en konsekvens av Barneombudets faglige uavhengighet i forhold til forvaltningen. Utvalget finner ikke grunn til å foreslå noen endring i dagens organisering med Barne- og familiedepartementet som økonomisk og administrativt overordnet Barneombudet.
Departementet mener at det er naturlig at Ombudet, som andre underordnede forvaltningsorganer, er knyttet til et departement. Barne- og familiedepartementet er da det mest nærliggende alternativet. Departementet kan ikke se at Ombudets tilknytning til departementet innebærer noen begrensning i forhold til hva Ombudet kan uttale seg om og hvilke myndigheter Ombudet kan kritisere.
Barne- og familiedepartementets arbeid med endringer i Barneombudets instruks
Etter lov om Barneombud § 6 skal Kongen fastsette alminnelig instruks for Barneombudets organisasjon og saksbehandling. Ettersom Utvalget har tatt opp en del spørsmål som er nedfelt i instruksen, har departementet valgt å kommentere disse.
1. Plikt til å avvise saker som delvis gjelder konkrete enkeltkonflikter i familien
Etter gjeldende rett har Barneombudet plikt til å avvise en sak som gjelder konkrete enkeltkonflikter mellom et barn og dets foresatte, mellom foresatte innbyrdes om utøvelse av foreldreansvar og liknende saker, jf. Barneombudets instruks § 3. En del saker er sammensatt av ulike rettsområder, og Barneombudet kan da behandle de sidene av saken som ikke gjelder konkrete konflikter i familien.
Det kan i enkelte tilfeller bli problematisk at Barneombudet tar opp til behandling en enkeltsak som Ombudet bare har delvis kompetanse til å behandle. Det kan blant annet være uklare grenser mellom de spørsmål Ombudet kan gripe fatt i og de spørsmål Ombudet må la ligge. Utvalget foreslår derfor at saksbegrensningen i instruksens § 3 også omfatter saker som delvis gjelder konkrete enkeltkonflikter innad i familien, slik at det ikke oppstår tvil om hvilke sider av en sak Barneombudet har kompetanse til å behandle.
Når det gjelder sakene som utelukkende gjelder slike enkeltkonflikter, ønsker departementet å opprettholde dagens regel om å avvise saken. Dette innebærer at Barneombudet fortsatt kan arbeide prinsipielt og generelt med problemstillingene med utgangspunkt i den konkrete henvendelsen.
Departementet ønsker å beholde instruksens § 3 første ledd som den er i dag, men vil vurdere et tillegg som gjelder de henvendelsene som bare delvis gjelder konkrete enkeltkonflikter mellom et barn og dets foresatte, eller mellom foresatte innbyrdes om utøvelsen av foreldreansvar og lignende saker. Departementet følger her utvalgets konklusjon et stykke på vei, og mener derfor at også disse sakene som hovedregel skal avvises. For å unngå at barna får pulverisert sine rettigheter ved at instansene skyver ansvaret over på hverandre, vil departementet imidlertid vurdere å ta inn en unntaksbestemmelse som innebærer at Barneombudet kan gå inn i slike saker dersom Barneombudet etter en konkret vurdering finner at barnets interesser ellers ville blitt klart tilsidesatt.
2. Plikt til å avvise saker som er til behandling i et annet forvaltningsorgan
Etter gjeldende rett er det ingen begrensninger i Barneombudets instruks når det gjelder adgangen til å gripe inn i en enkeltsak som er til behandling i et annet forvaltningsorgan, utover den begrensning som følger av sakens art.
Utvalget vurderte det slik at Barneombudet i saker som er til behandling hos andre forvaltningsorganer normalt bør unnlate å gå inn i de konkrete forhold før saken er avsluttet i forvaltningen. Utvalget begrunnet dette blant annet med at Barneombudets inngripen kunne skape urealistiske forventninger hos partene, og bidra til å svekke det involverte barnets interesser dersom Ombudet uttalte seg før saken var tilstrekkelig opplyst. Utvalget foreslo imidlertid ingen instruksendring på dette punktet.
Barne- og familiedepartementet støtter utvalgets anbefaling om at Barneombudet som hovedregel bør avholde seg fra å gå inn i enkeltsaker som er til behandling hos andre forvaltningsorganer. Departementet mener dette både kan skape uklare kompetanseforhold, virke trenerende og forstyrrende på saksbehandlingen i vedkommende forvaltningsorgan og skape urealistiske forventninger hos partene.
Departementet ser imidlertid at det i enkelte saker som er til behandling i forvaltningen kan være behov for at Barneombudet griper inn. Dette kan være tilfelle der barnets interesser blir klart tilsidesatt. Departementet vil derfor ikke gå inn for helt å avskjære adgangen til å kunne gå inn i enkeltsaker som er under behandling i forvaltningen. Departementet understreker her at forutsetningen for Ombudets inngripen alltid må være at barnets interesser blir klart tilsidesatt. Akuttsaker eller kritikkverdig saksbehandling er ikke i seg selv nok.
3. Plikt til å henvise en sak til rett forvaltningsorgan
Etter gjeldende rett står Barneombudet fritt til å velge om den som kan bringe sin sak inn for et annet forvaltningsorgan, skal henvises til å gjøre det. Utvalget mener at Barneombudet bør ha plikt, ikke bare rett, til å henvise en sak til rett forvaltningsorgan, og foreslår en endring i instruksens § 4.
Ansatte på Barneombudets kontor er uenig i utvalgets forslag til endring i instruksens § 4, fordi de mener at innsynsretten etter lovens § 4 da vil uthules, og at Ombudet vil miste innsyn i saker som kan ha stor prinsipiell betydning.
Barne- og familiedepartementet vil, i likhet med utvalget, gå inn for at Barneombudet får en plikt - ikke bare en rett - til å henvise den som henvender seg, til det respektive forvaltningsorgan dersom saken kan bringes inn for et annet forvaltningsorgan. Departementet kan ikke se at Barneombudet dermed mister muligheten til å gå inn i saken på prinsipielt grunnlag. Det kan Ombudet gjøre når saken er ferdigbehandlet i forvaltningen. Dette vil medføre at det ønsket Barneombudet eventuelt måtte ha for å gå tidlig ut i mediene med en enkeltsak, ikke i samme grad kan etterkommes.
Departementet kan heller ikke se at det er noen fare for at barn (eller voksne) som trenger bistand fra Barneombudet (eller fra andre) vil unnlate å henvende seg når de vet at Barneombudet ikke kan gå inn i den konkrete saken. Det må antas at det ofte kan være av stor nytte i seg selv å få opplyst hvilken instans man skal henvende seg til med et konkret problem. Departementet vil derfor vurdere utvalgets forslag om en endring i instruksens § 4.
Dersom det respektive forvaltningsorgan, etter å ha fått saken tilsendt, utsetter (trenerer) saksbehandlingen i strid med gjeldende saksbehandlingsregler, og barnets interesser av denne grunn blir klart tilsidesatt, mener departementet at det kan vurderes om Barneombudet bør kunne « ta saken tilbake » for realitetsbehandling. Departementet vil vurdere om henvisningsplikten bør modereres for slike tilfeller.
For å gjøre unntak fra hovedregelen om henvisningsplikt bør det ikke være tilstrekkelig at saksbehandlingsreglene blir overtrådt. Det må påvises at barnets interesser blir klart tilsidesatt som følge av dette. Bevisbyrden vil her måtte ligge på Barneombudet.
4. Unntak fra offentlighet for barnehenvendelser
Barneombudets taushetsplikt følger av forvaltningsloven §§ 13-13e, jf. instruksens § 6 der det heter at forvaltningslovens kap. 3 får anvendelse på Barneombudets virksomhet. Barneombudet, dvs. alle ansatte på kontoret, har dermed plikt til å bevare taushet om det de får vite om noens personlige forhold. I tillegg er Barneombudet pålagt en strengere taushetsplikt enn andre forvaltningsorganer; Barneombudet skal også bevare taushet om kilden for opplysninger Ombudet har benyttet seg av, dersom kilden uttrykkelig har betinget seg dette, jf. Barneombudets instruks § 6 tredje ledd.
Når det gjelder henvendelser fra barn, har Barneombudet i praksis tolket instruksens § 6 utvidende, slik at barnets identitet unntas fra offentlighet ved alle henvendelser fra barn. Slik instruksens § 6 i dag er utformet, er det ikke grunnlag for en slik utvidende tolkning.
Utvalget foreslår ingen endring i instruksen på dette punkt.
Barne- og familiedepartementet er ikke enig i at alle barnehenvendelser automatisk skal unntas offentlighet. I enkelte saker kan det nettopp være i barn og unges interesse at den konkrete saken får publisitet. Allerede i dag er hensynet til barnets beste ivaretatt et stykke på vei ved at alle kan betinge seg anonymitet eller på senere forespørsel uttrykke ønske om dette.
Departementet er likevel enig i at en ikke kan forvente at barn på samme måte som voksne tar initiativ til å reservere seg mot å bli referert til. Departementet vil derfor vurdere å ta inn en tilføyelse til instruksens § 6 tredje ledd slik at Barneombudet ved henvendelser fra barn, kan bevare taushet om kilden for opplysningene dersom Barneombudet finner det rimelig av hensyn til barnet.
5. Undertegning av uttalelser
Etter gjeldende rett skal Barneombudet personlig ta standpunkt til alle saker som det har tatt opp til behandling, jf. instruksens § 7. Bestemmelsen innebærer et forbud mot intern delegasjon, og er et uttrykk for at Barneombudet i en viss grad skal være personifisert. Utvalget foreslo derfor at denne bestemmelsen ble moderert, slik at også kontorsjefen kunne undertegne uttalelser fra Barneombudet. Utvalget mente likevel at i saker av særlig viktighet burde Ombudet fortsatt uttale seg personlig.
Barne- og familiedepartementet er enig med utvalget i forslaget om å åpne adgang for at også Barneombudets stedfortreder kan undertegne uttalelser på vegne av Barneombudet i mindre viktige saker. Barneombudet bør selv fortsatt undertegne viktige saker.
6. Uttalerett i saker som er under politietterforskning der barn kan ha blitt utsatt for en straffbar handling
Etter gjeldende rett er Barneombudet avskåret fra å uttale seg om lovligheten av et forhold når forholdet er « brakt inn » for domstolene til avgjørelse, jf. instruksens § 7. Når det gjelder straffesaker, vil et forhold være å anse for « brakt inn » for domstolene når det er tatt ut tiltale i saken. Utvalget reiste spørsmål om det burde gjelde en liknende begrensning dersom en sak er under politietterforskning. Utvalget konkluderte med at gode grunner talte for en slik begrensning, og at Barneombudet bør være ytterst varsom med å uttale seg i en sak som er under etterforskning der barn kan ha blitt utsatt for en straffbar handling. Utvalget foreslo imidlertid ingen endring av instruksen på dette punktet.
Departementet ser det som en naturlig forlengelse av bestemmelsen i instruksens § 7 at Barneombudet blir avskåret fra å uttale seg også mens saken befinner seg på etterforskningsstadiet, såframt noen er mistenkt eller siktet i saken. Barneombudets uttalelser i slike saker vil lett kunne oppfattes dithen at Ombudet tar stilling til skyldspørsmålet, selv om dette ikke har vært hensikten fra Ombudets side. Dette kan, f.eks. gjennom store medieoppslag, få uheldige konsekvenser. Departementet vil på denne bakgrunn vurdere en tilføyelse i instruksens § 7 tredje ledd.
Forslag til endringer i lov av 6. mars 1981 nr. 5 om barneombud
Utvalget foreslo fire endringer i barneombudsloven. Barne- og familiedepartementet har i sine forslag til lovendringer tatt utgangspunkt i disse forslagene. Departementet er enig i tre av utvalgets forslag, men ønsker - i motsetning til utvalget - ikke å endre loven slik at Barneombudet pålegges å samarbeide med sentrale og kommunale etater som er tilknyttet Ombudets arbeidsfelt.
Barneombudets råd (opphevelse av lovens § 2 annet ledd)
Etter gjeldende rett (lov om barneombud § 2 annet ledd) kan Barneombudet oppnevne et rådgivende organ for sin virksomhet. Ordningen med et råd for Barneombudet ble praktisert inntil 1990. Ordningen viste seg imidlertid ikke å fungere særlig effektivt. Siden 1990 har Barneombudet ikke benyttet seg av et slikt rådgivende organ.
Utvalget foreslår at bestemmelsen i lovens § 2 om at Barneombudet kan oppnevne et råd for virksomheten oppheves, fordi det i praksis ikke har vært behov for et råd.
Barne- og familiedepartementet er enig med utvalget i de forslag som gjelder opphevelse av bestemmelser angående Rådet.
Departementet foreslår derfor at § 2 annet ledd oppheves. Som følge av forslaget må overskriften til lovens § 6 endres til Instruks for Barneombudet.
FNs barnekonvensjon som formelt arbeidsredskap for Barneombudet (endring av lovens § 3)
Lovens § 3 som angir Barneombudets oppgaver, har ingen bestemmelse om at Barneombudet skal følge med hvorvidt norsk rett og forvaltningspraksis er i overensstemmelse med Norges forpliktelser etter FNs barnekonvensjon. Gjeldende rett er likevel ikke til hinder for at Barneombudet benytter FNs barnekonvensjon som arbeidsredskap.
Utvalget mener at Barneombudet bør benytte FNs barnekonvensjon som arbeidsredskap slik Barneombudet i dag gjør. Utvalget foreslår derfor at dette formaliseres ved lovendring.
Barne- og familiedepartementet ser det som naturlig at Barneombudet har et ansvar for å følge med på praktiseringen av barnekonvensjonens bestemmelser, og at dette ansvaret går fram av loven. At Barneombudet får et ansvar for å følge med i om norsk rett og forvaltningspraksis er i samsvar med barnekonvensjonen, vil blant annet kunne innebære at Barneombudet rapporterer eventuelle uoverensstemmelser mellom norsk rett/praksis og konvensjonen til departementet. Det er likevel departementet, og ikke Barneombudet, som har det overordnede ansvar for oppfølgingen av Barnekonvensjonen nasjonalt og internasjonalt, og som sitter med rapporteringsansvaret.
Med denne forutsetning støtter departementet utvalgets forslag til tilføyelse i lov om barneombud § 3 annet ledd bokstav b) som vil lyde:
« Ombudet skal særlig følge med i at lovgivningen til vern om barns interesser blir fulgt, herunder om norsk rett og forvaltningspraksis samsvarer med de forpliktelser Norge har etter FNs konvensjon om barnets rettigheter. »
Samarbeid med andre instanser (lovens § 3)
Barneombudsloven har ingen bestemmelser om at Barneombudet skal samarbeide med andre instanser. Barneombudet har likevel etter dagens ordning et utstrakt samarbeid med ulike instanser som krysser Barneombudets arbeidsfelt. Barneombudet står fritt til å velge når, på hvilken måte og med hvem samarbeidet skal skje.
Utvalget har foreslått at samarbeid med andre instanser formaliseres ved lov, og understreker på den måten betydningen av samarbeid som en nødvendig forutsetning for Barneombudets virksomhet.
Departementet deler ikke utvalgets forslag om at samarbeidet med andre instanser bør formaliseres ved lov. Departementet er enig med utvalget i at samarbeid med ulike instanser som krysser Barneombudets arbeidsfelt er viktig og at Barneombudet bør ha en direkte kontakt med lokale instanser der hvor dette er relevant. Når departementet er kommet til at det ikke er nødvendig å lovfeste at Barneombudet skal samarbeide med andre, er det fordi det allerede foregår et samarbeid mellom Barneombudet og en rekke instanser, organisasjoner og etater. Departementet vil også understreke betydningen av klare ansvarsforhold mellom sentrale og kommunale etater, og at Barneombudet ikke kan sies å være en del av dette apparatet. Selv om forslaget ikke var ment å innebære noen innskrenkning i Barneombudets frihet, har vi også lagt vekt på betydningen av at loven ikke bør ha bestemmelser som kan oppfattes som et forsøk på å influere på Ombudets uavhengighet og selvstendighet.
Generell henvisning til instruksen (endring av lovens § 5)
Barneombudsloven har til formål å fremme barns interesser i samfunnet jf. § 1. Lovens § 3 angir hva Barneombudet særlig skal gjøre for å oppnå dette. Barneombudets instruks omfatter i dag alle saksbehandlingsreglene for Ombudets virksomhet. Dette innebærer at det er i instruksen man finner avgrensningene for Barneombudets virksomhet og dermed de bestemmelser som har størst praktisk betydning for Barneombudet i dets daglige arbeid.
Barne- og familiedepartementet støtter utvalgets forslag om en generell henvisning til instruksen i lovens § 5. Vi legger her vekt på at det er naturlig, når en snakker om Barneombudets arbeidsområde, å vise til så vel lov som instruks. Siden det er i instruksen Barneombudets arbeidsområde er spesifisert, er det særlig denne Barneombudet forholder seg til i sitt daglige arbeid.
Ifølge barneombudsloven § 6, er det Kongen som fastsetter Barneombudets instruks. Kongen kan etter loven fastsette « en alminnelig instruks for Ombudets organisasjon og saksbehandling », men « For øvrig utfører Ombudet sine oppgaver selvstendig og uavhengig ». Denne ordlyden setter grenser for hvor langt Kongen kan gå i å regulere Ombudets arbeidsområde, jf. lovens § 1 og § 3 som slår fast at Ombudet skal bidra til å fremme barns interesser « i samfunnet » og « overfor det offentlige og private ». Departementet vil presisere at det med forslaget til lovendring ikke er meningen å gi Kongen en generell hjemmel til å regulere Ombudets arbeidsområde, ei heller å gi Kongen økt kompetanse i forhold til gjeldende rett. Dette betyr at § 5 må leses med de begrensninger som følger av lovens § 1 og § 3.
Ny § 5 første punktum vil da lyde:
« Ombudet har rett til å uttale seg om forhold som går inn under Ombudets arbeidsområde etter denne lov og etter Instruks for Barneombudet. »
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, vil understreke betydningen av Barneombudet som en fri og uavhengig instans som barns talerør og pådriver i arbeidet for å fremme barns interesser i alle deler av samfunnet.
Flertallet viser til St.prp. nr. 1 (1993-1994) hvor Stortinget ba Barne- og familiedepartementet om å ta initiativ til en evaluering av barneombudets rolle og funksjon. Bakgrunnen for ønsket om en evaluering ble begrunnet med at Barneombudet hadde eksistert i 12 år uten at man hadde gjennomført noen formåls- eller konsekvensutredninger.
Flertallet er opptatt av at Barneombudet skal være talerør, høringsinstans, informant, konfliktløser, tilsynsmann, rådgiver, kontrollør, aktivist, lobbyist, forslagsstiller og pådriver for barn. Både gjennom rollen som positiv pådriver og som refser og aktivist vil Barneombudet kunne motivere, oppmuntre og påvirke opinionen til beste for barn. Flertallet vil understreke at media er en viktig formidlingskanal for barneombudet, og at behovet for personfokusering for å gjøre Ombudet kjent for barn er vesentlig.
Flertallet betrakter endringene av § 2 og § 3 som en formalisering av en allerede innarbeidet praksis. Flertallet støtter disse endringer i loven.
Forholdet mellom enkeltsaker og generelle og prinsipielle saker
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, støtter Barne- og familiedepartementet i at Barneombudet bør konsentrere sin virksomhet om generelle og prinsipielle saker. Inngripen i enkeltsaker fører ikke bestandig til fordeler for det involverte barn selv om hensikten er god. Gjennom arbeid med prinsipielle sider og viktige spørsmål som kommer opp via enkeltsaker kan Barneombudet på den måten fremme barns interesser i samfunnet.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti støtter Barne- og familiedepartementet i at Barneombudet i hovedsak bør konsentrere sin virksomhet om generelle og prinsipielle saker. Men i arbeidet med prinsipielle spørsmål trenger Barneombudet opplysninger om hvordan barn har det. Enkelthenvendelser, innsikt i enkeltsaker og konkret kontakt med enkelte barn, utgjør viktig bakgrunn for disse opplysningene. For å ha grunnlag for å arbeide med generelle og prinsipielle saker, bør Barneombudet derfor også kunne ta opp enkeltsaker, uten dermed å være behandler eller konfliktløser.
Komiteens medlemmer fra Høyre er enige i at Barneombudet som offentlig instans skal fokusere på generelle og prinsipielle saker, men disse medlemmer ønsker ikke å begrense Ombudets mulighet til også å engasjere seg i enkeltsaker der barns rettigheter blir tilsidesatt. Barnets interesser må hele tiden være overordnet, derfor må Ombudet være varsom med å offentliggjøre sitt engasjement i enkeltsaker.
Barneombudets virkemidler
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, vil understreke at barneombudets viktigste virkemiddel er å være i kontakt med barn. Og deretter å gi sine kunnskaper tilkjenne på ulike måter til voksenverdenen. Flertallet ser det verdifulle i at Barneombudet bruker de nye mediene til å fremme aktuelle problemstillinger og ideer i forhold til barn. Fordi mange barn ønsker en mer direkte kommunikasjonsform i forhold til barneombudet, er det viktig for Barneombudet å oppsøke barn der de bor.
Flertallet vil understreke den utfordringen Barneombudet har i forhold til å gjøre Ombudet tilgjengelig også for barn og unge med etnisk eller fremmedkulturell bakgrunn.
Flertallet er enige med departementet i at Barneombudet ikke bør ha en egen forskningsutredningsenhet.
Sterkere tilknytning til kommunene - nettverksombud
Flertallet er enige med Barne- og familiedepartementet i at Barneombudet benytter de ressursene som ligger i kommunene og utvikler nye kanaler for å nå fram til barn.
Betydningen av barneombudets administrative tilknytning til departementet
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Høyre og Senterpartiet, viser til behandlingen av Dok.nr.8:108 (1995-1996) i Stortinget om Barneombudets tilknytningsform. Flertallet mener det er naturlig at ombudet, som andre underordnede forvaltningsorgan, er knyttet til et departement. Barne- og familiedepartementet synes da å være det mest nærliggende alternativet. Flertallet vil understreke at barneombudets tilknytning er rent formelt, ettersom departementet ikke på noen måte har instruksjonsmyndighet over Ombudet i faglige spørsmål. Den administrative tilknytningen skal først og fremst gjelde økonomi og personalmessige konsekvenser.
Flertallet mener det er viktig at Barneombudet bevarer sin uavhengighet samt kompetanse til fritt å ta opp prinsipielle spørsmål i tråd med Ombudets funksjon.
Et flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, mener dette hensynet er ivaretatt gjennom § 1 og § 3, som setter grenser for Kongens adgang til å regulere Ombudets arbeidsområde.
Flertallet viser til brev fra departementet av 30. januar 1998 der det bl.a. fremgår:
|
« Når det gjelder lovens § 5, har verken utvalget eller departementet foreslått mer enn å gi en henvisning til instruksen for fullstendighetens skyld, siden det er i instruksen barneombudets oppgaver er presisert. Denne tilføyelsen får derfor ingen reell betydning i forhold til barneombudets oppgaver. » |
(Brevet er tatt inn som vedlegg 1.)
Flertallet har for øvrig ingen merknader, og støtter proposisjonen slik den foreligger.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti mener at Barneombudet må ha en helt fri, selvstendig og uavhengig rolle i forhold til Barne- og familiedepartementet, forvaltningen for øvrig, andre offentlige instanser og publikum. Barneombudet må på eget initiativ kunne ta opp både prinsippsaker og enkeltsaker, være « vaktbikkje » og barns talsperson i forhold til både departement og underliggende etater. Disse medlemmer mener at den frie og uavhengige stillingen sikres best ved at Barneombudet oppnevnes av Stortinget.
Disse medlemmer fremmer følgende endringsforslag:
« § 2 skal lyde:
Stortinget oppnevner for 4 år om gangen et barneombud. »
Komiteens medlemmer fra Høyre og Sosialistisk Venstreparti vil påpeke at Barneombudet er blitt en meget kjent institusjon som både barn og barns omsorgspersoner naturlig henvender seg til både for rapport om mislighold av barns rettigheter og for rådgivning i vanskelige situasjoner. Disse medlemmer vil understreke betydningen av at Barneombudets frie stilling i forhold til departementet opprettholdes, da nettoppe dette gir Ombudet stor troverdighet i forhold til de mangeartede sakskomplekser Ombudet engasjerer seg i.
Disse medlemmer vil derfor fraråde den avgrensningsmulighet av Ombudets arbeidsområde som lovendringsforslaget i § 5 første punktum innebærer, da utarbeidelse av Instruks for Barneombudet er delegert til departementet.
Disse medlemmer fremmer følgende endringsforslag:
« § 5 første punktum skal lyde:
Ombudet har rett til å uttale seg om forhold som går inn under ombudets arbeidsområde etter denne lov. Ombudet bestemmer selv hvem uttalelsene skal rettes til. »
Barne- og familiedepartementets arbeid med endringer i barneombudets instruks
Et flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, vil sterkt understreke at ombudets uavhengighet og selvstendige stilling ikke må svekkes. Med dette som rettesnor er dette flertallet enig i de forandringene som departementet ønsker å gjøre i instruksen.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet ønsker å gi uttrykk for en skepsis til Barneombudets rolle. Ombudet har ikke hatt noen klart definert oppgave og fungert mer som et « synseorgan » enn som et reelt organ med muligheter til å ta avgjørelser og gjennomføre saker.
Disse medlemmer erkjenner imidlertid at Barneombudet er blitt et kjent begrep i Norge, og at mange betrakter Barneombudet som en garantist for barns rettssikkerhet på selvstendig grunnlag.
Disse medlemmer uttrykker derfor skepsis til forslag om lovendring under § 5 som vil gi departementet større innflytelse på Barneombudets arbeid og vil ikke anbefale dette.
Disse medlemmer vil derfor gå imot den foreslåtte endring av § 5.
Forslag fra Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti:
Forslag 1
§ 2 skal lyde :
Stortinget oppnevner for 4 år om gangen et barneombud.
Forslag fra Høyre og Sosialistisk Venstreparti:
Forslag 2
§ 5 første punktum skal lyde:
Ombudet har rett til å uttale seg om forhold som går inn under ombudets arbeidsområde etter denne lov. Ombudet bestemmer selv hvem uttalelsene skal rettes til.
Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til proposisjonen og rår Odelstinget til å gjør slikt
vedtak til lov
om endringer i lov av 6. mars 1981 nr. 5 om barneombud.
I.
I lov av 6. mars 1981 nr. 5 gjøres følgende endringer:
§ 2 annet ledd oppheves.
§ 3 annet ledd bokstav b) skal lyde:
Ombudet skal særlig følge med i at lovgivning til vern om barns interesser blir fulgt, herunder om norsk rett og forvaltningspraksis samsvarer med de forpliktelser Norge har etter FNs konvensjon om barnets rettigheter.
§ 5 første punktum skal lyde:
Ombudet har rett til å uttale seg om forhold som går inn under Ombudets arbeidsområde etter denne lov og etter Instruks for Barneombudet.
Overskriften til § 6 skal lyde:
(instruks for Ombudet).
II.
Ikrafttredelse:
Loven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.
|
Oslo, i familie-, kultur- og administrasjonskomiteen, den 3. februar 1998.
|
| May-Helen Molvær Grimstad, |
Per Sandberg, |
Grethe G Fossum, |
| leder. |
ordfører. |
sekretær. |
Brev fra Barne- og familiedepartementet, statsråden, til familie-, kultur- og administrasjonskomiteen, datert 30. januar 1998:
Vedr. Ot.prp.nr.5 (1997-1998) om barneombud
Jeg viser til komiteens brev av 30. januar 1998, og til barneombudets merknader til komiteen.
Ad § 5
Barneombudets instruks fastsettes av Kongen jf barneombudsloven § 6. Barneombudet har i merknaden ingen kommentarer til § 6.
Når det gjelder lovens § 5, har verken utvalget eller departementet foreslått mer enn å gi en henvisning til instruksen for fullstendighetens skyld, siden det er i instruksen barneombudets oppgaver er presisert. Denne tilføyelsen får derfor ingen reell betydning i forhold til barneombudets oppgaver.
Departementet er derfor ikke enig med barneombudet om at denne henvisningen vil virke styrende og regulerende på ombudets arbeid. Dette går også fram av Ot.prp.nr.40 (1996-1997) der det heter: « Departementet vil presisere at det med forslaget til lovendring ikke er meningen å gi Kongen en generell hjemmel til å regulere Ombudets arbeidsområde, ei heller til å gi Kongen økt kompetanse i forhold til gjeldende rett. Dette betyr at § 5 må leses med de begrensninger som følger av lovens § 1 og § 3. »
Ad § 3b
Ingen har tidligere ment at Barneombudet skal være et forvaltningsombud. Selv om Barneombudet får et ansvar for oppfølging av FNs barnekonvensjon, ligger der ingen « forvaltningsportefølje » i dette, jf. barneombudets merknad.