Representantene Sandberg og Bredvold fremmer i dokumentet forslag om endring av konkurranseloven § 2-1 slik at Kongen og departementet ikke skal være ankeinstanser, men at vedtak kun skal kunne overprøves av de ordinære domstolene.
Forslagsstillerne mener det må være maktpåliggende å unngå å komme i situasjoner hvor statens eierinteresser kan komme i konflikt med konkurransemyndighetenes utøvelse av konkurranselovens bestemmelser.
Som et eksempel på en slik interessekonflikt viser forslagsstillerne til samarbeidssamtalene mellom Telenor AS og Telia AB og peker på at i dette tilfellet innebærer organiseringen av konkurransemyndighetene at hensynet til konkurransen i telemarkedet kan komme til å bli satt ut av spill fordi staten innehar for mange roller på en gang.
Komiteens merknader
Komiteen vil peke på at forslagsstillerne, representantene Sandberg og Bredvold, ønsker å endre konkurranseloven av 11. juni 1993 nr. 65, slik at departementet og Kongen ikke lenger skal være ankeinstans for saker avgjort i Konkurransetilsynet.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, vil peke på at departementet i sitt brev av 3. april 1998 (vedlagt) advarer mot å fjerne muligheten for å anke avgjørelser fattet av Konkurransetilsynet, da dette vil stride mot § 28 i forvaltningsloven, som gir påbud om toinstansbehandling for enkeltvedtak, med klagerett til det forvaltningsorgan som er nærmest overordnet det organet som har truffet vedtaket. Flertallet vil påpeke at prinsippet om toinstansbehandling i forvaltningen er viktig for å sikre en forsvarlig behandling av enkeltsaker, og slutter seg til at dette prinsippet må videreføres.
Et annet flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at departementet mener at det er flere grunner til å drøfte klageordningen etter konkurranselovgivningen både ut fra et konkurransepolitisk og forvaltningspolitisk perspektiv.
Dette flertallet støtter en slik gjennomgang av klageordningen etter konkurranselovgivningen.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at konkurranseloven § 2-1 slik den er vedtatt, sikrer behovet for å styre konkurransen for å få en effektiv utnyttelse av samfunnets totale ressurser. Det tilligger også konkurransetilsynet å behandle dispensasjoner fra lovverket. Dagens toinstansbehandling betyr at viktige politiske målsettinger ikke bare blir vurdert ut fra konkurranselovgivningen, men sikrer en vurdering ut fra en helhetlig analyse. Det vises i den sammenheng spesielt til distrikts- og kulturpolitiske områder der det er viktig å ha unntak fra konkurranseloven for å opprettholde et likeverdig tjenestetilbud i distriktene, samt å sikre viktige kulturpolitiske områder som film og litteratur. Disse medlemmer ønsker å beholde muligheten for politisk styring av dette området, og finner det ikke nødvendig med en nærmere gjennomgang av dagens ankesystem. Det vises i den sammenheng til behandlingen av Konkurranselovutvalgets innstilling NOU 1991:27 der departementet påpekte behovet for en beslutningsprosess som ivaretar behovet for en samordning mellom konkurransepolitikken og andre politiske mål, og at det ikke forelå særlige hensyn som skulle gi grunn til å fravike dette systemet. Disse medlemmer kan ikke se at det er kommet inn nye innspill som endrer på disse vurderingene og vil derfor foreslå å avvise Dok.nr.8:72 (1997-1998).
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre vil vise til at det har vært en pågående debatt om hvorvidt det er riktig at departementet er klageinstans. Disse medlemmer har også merket seg at OECD i sin nylig framlagte landrapport om Norge gir uttrykk for at Norge bør vurdere sin klageordning etter konkurranseloven.
Disse medlemmer registrer at departementet mener at det i tillegg til det foreliggende private lovforslag er flere grunner til å drøfte klageordningen etter konkurranselovgivningen. Disse medlemmer viser særlig til de forslag som Norman-gruppen har fremmet, og de forslag som kom til uttrykk i NOU 1991:27 .
Disse medlemmer er enig med departementet i denne vurderingen, og ber om at det blir arbeidet videre med ulike modeller for å sikre at man får en ankeinstans som er uavhengig av departementet.
Disse medlemmer vil likevel understreke at det er viktig at man utarbeider regler som sikrer at de politiske myndigheter i så liten grad som mulig skal delta direkte i enkeltsaksbehandlingen. Disse medlemmer mener at de politiske myndigheters ansvar for konkurransepolitikken først og fremst skal ivaretas av de rammer loven setter, gjennom årlig budsjettbehandling og de forskrifter Regjeringen utarbeider.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil presisere at intensjonene med forslaget er få skilt rollene mellom staten som eier og konkurransemyndighet.
Disse medlemmer konstaterer at statens eierskap i norsk næringsliv og finansmarked i stadig større grad kommer i konflikter med konkurransemyndighetenes utøvelse av konkurranseloven.
Disse medlemmer vil påpeke de forviklinger vi står overfor i styringen av det norske samfunnet, særlig sammenblandingen av forvaltning og forretningsmessige interesser.
Disse medlemmer vil her vise til Norman-gruppens rapport som mener:
|
« det er en fare for at en sektormyndighet som skal ivareta både konkurransehensyn og andre hensyn vil legge uforholdsmessig stor vekt på de andre hensynene. » |
Norman-gruppen anbefaler videre at
|
« det etableres et skille mellom saker der klageadgangen skal åpne for en politisk avveining mellom konkurransemessige og andre hensyn, og saker der klageadgangen bare skal ivareta de forvaltningsrettslige krav til saksbehandling. » |
OECD gir også uttrykk for at Norge bør vurdere sin klageordning i sin nylig fremlagte landrapport.
Disse medlemmer vil også vise til uttalelser fra Olav Kolstad ved Senter for Europarett ved Universitetet i Oslo samt Helge Stemshaug, juridisk direktør i Konkurransetilsynet, som gir uttrykk for skepsis til at departementet er klageinstans, og hensiktsmessigheten av en klageordning hvor regjeringen kan overprøve tilsynets vedtak.
Disse medlemmer mener at en måte å løse noen av problemene på, er å skille ut de selskaper der staten eier aksjer. En annen metode er selvsagt å selge en del aksjer, og få det mer i samsvar med aksjeloven.
En annen mulighet som disse medlemmer vil peke på er å skille den som forvalter det statlige eierskap, fra det departementet og den statsråd som har det reguleringsmessige ansvar på området.
Disse medlemmer finner det interessant å se på muligheten for å flytte eierrollen på noen av de store statlige selskapene over til folketrygdfondet. Disse medlemmer mener dette ville fjerne mistanken om sammenblanding av forvaltning og eierskap.
Disse medlemmer finner det utvilsomt at konkurransehensyn ofte blir skadelidende ved at klagesakene behandles på politisk nivå, og at klagebehandlingen minimum burde vært lagt til en uavhengig klagenemnd.
Forslag fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet:
Forslag 1
Stortinget ber Regjeringen foreta en gjennomgang av klageordningen etter konkurranselovgivningen både ut fra et konkurransepolitisk og et forvaltningspolitisk perspektiv.
Forslag fra Fremskrittspartiet:
Forslag 2
Vedtak til lov
om endringer i lov av 11. juni 1993 nr. 65 om konkurranse i ervervsvirksomhet (konkurranseloven).
I.
I lov av 11. juni 1993 nr. 65 om konkurranse i ervervsvirksomhet (konkurranseloven) gjøres følgende endring:
§ 2-1 skal lyde:
Konkurransemyndighetene er Konkurransetilsynet.
Konkurransetilsynet forestår det løpende tilsyn etter denne lov. Kongen kan bestemme at offentlige organer eller private skal bistå tilsynet.
Konkurransetilsynets daglige ledelse hører under tilsynets direktør.
II.
Loven trer i kraft straks.
Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til dokumentet og rår Odelstinget å gjøre slikt
vedtak:
Dok.nr.8:72 (1997-1998) - forslag fra stortingsrepresentantene Per Sandberg og Per Roar Bredvold om lov om endring i lov av 11. juni 1993 nr. 65 om konkurranse i ervervsvirksomhet (konkurranseloven). (Konkurransetilsynets avgjørelser skal ikke kunne ankes til departementet og Kongen.) - avvises.
|
Oslo, i familie-, kultur- og administrasjonskomiteen, den 30. april 1998.
|
| May-Helen Molvær Grimstad, |
Trond Helleland, |
Grethe G Fossum, |
| leder. |
ordfører. |
sekretær. |
DOK.NR.8:72 (1997-1998) OM LOV OM ENDRING I LOV AV 11. JUNI 1993 NR. 65 OM KONKURRANSE I ERVERVSVIRKSOMHET (KONKURRANSELOVEN)
Jeg viser til brev av 23. mars 1998 fra Familie-, kultur og administrasjonskomiteen. I brevet bes om min vurdering av forslaget til vedtak til lov om endringer i lov av 11. juni 1993 nr. 65 om konkurranse i ervervsvirksomhet (konkurranseloven), som er fremsatt i Dok.nr.8:72 (1997-1998). Forslaget lyder:
|
« I lov av 11. juni 1993 nr. 65 om konkurranse i ervervsvirksomhet (konkurranseloven) gjøres følgende endring: |
|
Konkurransemyndighetene er Konkurransetilsynet. |
|
Konkurransetilsynet foreslår det løpende tilsyn etter denne lov. Kongen kan bestemme at offentlige organer eller private skal bistå tilsynet. |
|
Konkurransetilsynets daglige ledelse hører under tilsynets direktør. » |
Såvidt jeg kan se av premissene for forslaget, er endringene i Konkurranseloven fra forslagsstillernes side ment å fjerne departementet som klageinstans for Konkurransetilsynets enkeltvedtak. Konkurransetilsynets vedtak skal bare kunne overprøves av de ordinære domstoler. Forslagsstillernes formål med forslaget til lovendring er å hindre at statens interesser som eier i norsk næringsliv skal komme i konflikt med konkurransemyndighetenes utøvelse av konkurranselovens bestemmelser om virksom konkurranse med formål å sørge for effektiv bruk av samfunnets ressurser.
Kort om konkurranseloven.
For å fremme formålet om virksom konkurranse for effektiv bruk av samfunnets ressurser (jf. konkurranseloven § 1-1), setter konkurranseloven forbud mot spesielt konkurranseskadelige handlinger blant de næringsdrivende, som prissamarbeid, anbudssamarbeid og markedsdelingsavtaler. Videre gir loven fullmakt til å gripe inn mot handlinger som i en del tilfeller kan være skadelig for konkurransen. Eksempler på dette er inngrep mot leveringsnektelser og bedriftserverv.
Det er Konkurransetilsynet som har ansvar for det løpende tilsyn etter konkurranseloven. Det innebærer bl.a. at Konkurransetilsynet kontrollerer at forbudene blir overholdt og behandler søknader om dispensasjon fra forbudene. Videre er det Konkurransetilsynet som foretar inngrep etter loven. Når Konkurransetilsynet fatter et vedtak - f.eks. avslår en søknad om dispensasjon eller vedtar et inngrep mot et bedriftserverv - kan vedtaket påklages til departementet i henhold til forvaltningslovens bestemmelser.
Vurdering av forslaget til vedtak om endringer i konkurranseloven.
Den foreslåtte endringen innebærer at ordene i kursiv er tatt ut av nåværende konkurranselov § 2-1, slik som vist nedenfor:
Konkurransemyndighetene er Kongen, departementet og Konkurransetilsynet.
Konkurransetilsynet forestår det løpende tilsyn etter denne lov. Kongen kan gi nærmere bestemmelser om Konkurransetilsynets organisasjon og virksomhet, og herunder bestemme at offentlige organer eller private skal bistå tilsynet.
Konkurransetilsynets daglige ledelse hører under tilsynets direktør.
Forslagsstillerne har ved denne endringen ment å oppnå at Konkurransetilsynets vedtak ikke lenger skal kunne påklages. Etter mitt syn er ikke den foreslåtte lovendringen tilstrekkelig for at dette skal fremstå som et klart unntak fra forvaltningsloven § 28, som gir påbud om to-instansbehandling for enkeltvedtak, med klagerett til det forvaltningsorgan som er nærmest overordnet det organet som har truffet vedtaket. Dette gjelder antakelig selv om lovteksten må tolkes i lys av den omtalen som er gitt til endringen.
Bestemmelsen om konkurransemyndighetene i nåværende krrl. § 2-1 er av rent informativ karakter og er i og for seg overflødig. Den gir uttrykk for det normale under- og overordningsforhold i forvaltningen, både hva angår administrativ tilknytning, og klageordning. Regjeringen (jf. Grunnloven § 12 tredje ledd) bestemmer saksfordelingen mellom departementene og har ved kgl. res. lagt ansvaret for konkurransepolitikken og lovgivningen på området til Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Så lenge Konkurransetilsynet er administrativt underlagt AAD, er det tvilsomt om en lovendring av den karakter som de to forslagsstillerne har lagt frem er tilstrekkelig dersom en ønsker at departementet ikke lenger skal være klageinstans for Konkurransetilsynets vedtak.
Tidligere diskusjon rundt klageordningen i konkurranselovgivningen.
Spørsmålet om plassering av vedtaksmyndigheten i konkurransesaker har gått igjen som tema i forbindelse med ny eller endret lovgivning på konkurranse- og prismyndighetenes område opp gjennom årene. Det som særlig har vært diskutert, er om vedtaks- og klagemyndigheten burde legges til politisk styrte organer (direktorat/departement) eller om myndigheten burde legges til uavhengige organ.
Konkurranselovens klageordning var også gjenstand for særskilt drøftelse ved lovens tilblivelse. For å sikre at enkeltavgjørelser ikke i unødvendig grad ble påvirket av andre hensyn enn de konkurransepolitiske, foreslo Konkurranselovutvalget i NOU 1991:27 Konkurranse for effektiv ressursbruk, at klageorgan for Konkurransetilsynets enkeltvedtak skulle være en nemnd, men at Kongen i statsråd skulle kunne omgjøre tilsynets og nemndas avgjørelser. For den forvaltningsløsning som ble valgt i konkurranseloven - med Konkurransetilsynet som vedtaksmyndighet i første instans og departementet som klageinstans- argumenterte departementet bl.a. med at beslutningsprosessen under konkurranseloven bør ivareta behovet for politisk samordning av konkurransepolitikken med andre politiske mål, politisk ledelse og kontroll med konkurransepolitikken og at det her ikke forelå særlige hensyn som skulle gi grunn til å fravike det ordinære system i forvaltningen. Dette syn fikk også tilslutning av flertallet i Stortinget. Et mindretall gikk inn for å etablere en egen klagenemnd, utenom departementet. Begrunnelsen var bl.a. at dette ville være den beste garanti for uavhengighet, likebehandling og rettssikkerhet.
Innspill som nå foranlediger nærmere vurdering av konkurranselovens klageordning
Flere grunner enn det foreliggende private lovforslaget gjør det aktuelt å drøfte klageordningen etter konkurranseloven nå.
Departementet har i de senere år i flere tilfeller omgjort tilsynets vedtak etter klagebehandling. Det er på denne bakgrunn hevdet at andre hensyn enn de rent konkurransepolitiske for lett får gjennomslag i klagebehandlingen. Det kan skyldes at fordelene ved effektive markeder, og tilsvarende kostnadene ved manglende konkurranse, er vanskelig å dokumentere og kvantifisere. Skadevirkningene framkommer over tid og fordeles ofte på mange (forbrukerne). Fordelen ved en konkurransebegrensning gjelder ofte noen få som har sterke incentiver til å argumentere i media og overfor politiske myndigheter for sitt syn.
I sin nylig framlagte landrapport om Norge gir OECD uttrykk for at Norge bør vurdere sin klageordning etter konkurranseloven.
En ekspertgruppe ledet av professor Victor D Norman, som i 1996 fikk i oppdrag å gjennomføre en analyse av konkurranseforhold og konkurransepolitikk, har nylig lagt fram sin rapport (SNF-rapport 8/98). I rapporten tar gruppen opp spørsmål om organisering av konkurranse- og reguleringsmyndighet, herunder om sektormyndigheter bør fungere som konkurransemyndighet på sine områder, samt spørsmålet om klageordninger. Norman-gruppen mener at det er fare for at en sektormyndighet som skal ivareta både konkurransehensyn og andre hensyn vil legge uforholdsmessig stor vekt på de andre hensynene. I avveiningen mellom f.eks. konkurranse og produktkvalitet vil ulempene med mangelfull kvalitet være åpenbare for alle, mens tapene ved mangelfull konkurranse ikke alltid lar seg kvantifisere.
Norman-gruppen anbefaler i sin rapport at det etableres et skille mellom saker der klageadgangen skal åpne for en politisk avvenning mellom konkurransemessige og andre hensyn, og saker der klageadgangen bare skal ivareta de forvaltningsrettslige krav til saksbehandling. For den første typen saker bør avgjørelser kunne ankes inn for departementet. For den andre typen bør det etter Norman-gruppens forslag etableres et uavhengig klageorgan som vurderer klagene ut fra rent konkurransemessige og juridiske hensyn.
Det kan også tenkes alternative ordninger for klagebehandlingen enn det som ligger i Norman-gruppens forslag og i det foreliggende private lovforslaget fra stortingsrepresentantene Per Sandberg og Per Roar Bredvold. F.eks. kan en tenke seg et uavhengig klageorgan, i likhet med de Konkurranselovutvalget foreslo i 1991, som behandler alle klagesaker etter konkurranseloven, og at departementet bare etter eget tiltak kan omgjøre klageorganets avgjørelse.
Tilsvarende problemstillinger som i klagesaker etter konkurranseloven, vil en også ha på andre områder. Det gjelder f.eks. i klagesaker etter teleloven der Arbeids- og administrasjonsdepartementet også er klageinstans. Dersom en eventuelt bare endret klageordningen etter konkurranseloven slik at departementet ikke lenger skulle være klageinstans, ville departementet stå igjen som klageinstans for konkurransesaker kun etter teleloven.
Konklusjon
Spørsmålet om klageordninger i konkurransepolitikken, må på bakgrunn av det foranstående ses i en bredere forvaltningspolitisk sammenheng.
Jeg ser det derfor som viktig både sett fra et konkurransepolitisk og et mer generelt forvaltningspolitisk synspunkt at departementet tar initiativ til at disse problemstillingene blir vurdert nærmere i tiden som kommer.