Til Odelstinget
I proposisjonen foreslås det en rekke endringer i lov
24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers adgang til riket og
deres opphold her (utlendingsloven).
Proposisjonen inneholder også en kortfattet redegjørelse
for tiltak vedrørende kjønnsbasert forfølgelse som
Kommunal- og regionaldepartementet arbeider med, og som kommer i
tillegg til lovendringsforslaget i proposisjonen vedrørende § 16
første ledd.
I proposisjonen gis det også en kort orientering om
"sterke menneskelige hensyn" ved søknad om arbeidstillatelse.
Det følger av utlendingsloven § 8
annet ledd at når sterke menneskelige hensyn taler for
det, kan arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse gis selv om
de ordinære vilkårene for slik tillatelse ikke
er oppfylt.
Begrepet "sterke menneskelige hensyn" refererer i utgangspunktet
til forhold ved søkeren. Ordlyden utelukker imidlertid
ikke at det kan legges vekt på slike hensyn knyttet til
andre enn søkeren. Kommunal- og regionaldepartementet vil
vurdere nærmere hvilken betydning sterke menneskelige hensyn,
særlig hensyn knyttet til andre enn søkeren, bør
ha ved søknad om arbeidstillatelse.
Regjeringen ønsker å myke opp skillet mellom spesialister
og ufaglært arbeidskraft. Departementet vil legge opp til
bred høring på problemstillinger dette reiser,
og legge frem hovedvalgene for Stortinget høsten 2002.
Det er naturlig at spørsmålet om sterke menneskelige
hensyn ved søknad om arbeidstillatelse drøftes
i denne forbindelse hvis ikke saken avklares på et tidligere
tidspunkt.
Kravet om alminnelige lønns- og arbeidsvilkår skal
imidlertid gjelde ved alle søknader om arbeidstillatelse,
også i fremtiden. Regelverket må ikke utformes
slik at en utlending gjennom arbeid i strid med slike vilkår
kan opparbeide seg permanent rett til opphold og til å ta
arbeid (bosettingstillatelse).
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sigvald
Oppebøen Hansen, Reidar Sandal, Karl Eirik Schjøtt-Pedersen
og Signe Øye, fra Høyre, Peter Gitmark, Hans Kristian
Hogsnes og Kari Lise Holmberg, fra Fremskrittspartiet, Torbjørn
Andersen og Per Sandberg, fra Sosialistisk Venstreparti, Karin Andersen
og Heikki Holmås, fra Kristelig Folkeparti, Anita Apelthun Sæle
og Ivar Østberg og fra Senterpartiet lederen Magnhild Meltveit
Kleppa, er positive til at Regjeringen vil vurdere nærmere
hvilken betydning sterke menneskelige hensyn, særlig knyttet
til andre enn søkeren, bør ha ved søknad
om arbeidstillatelse.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og
Fremskrittspartiet har merket seg at Regjeringen ønsker å myke
opp skillet mellom spesialister og ufaglært arbeidskraft. Disse
medlemmer er uenige i at det er et stort behov for ytterligere oppmyking
av regler for ufaglært arbeidskraft her i landet, så lenge
vi har over 60 000 arbeidsledige, og dette antallet ser
ut for å være økende. I tillegg er det omtrent
like mange yrkeshemmede arbeidssøkere som er under attføring
og ønsker å komme i arbeid. Disse medlemmer er
svært skeptisk til en slik oppmyking.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig
Folkeparti vil bemerke at arbeidsledigheten i Norge er lav
sammenlignet med andre europeiske land og at flere næringer
opplever mangel på arbeidskraft. Disse medlemmer mener
at man må åpne for at ufaglærte utlendinger
kan søke arbeidstillatelse i Norge. Dette for å sikre
en tilstrekkelig stor arbeidsstyrke her i landet. Disse medlemmer mener
også at man aktivt må arbeide for å redusere
arbeidsledigheten og for å utnytte landets øvrige
arbeidskraftreserver langt bedre enn i dag.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti
og Senterpartiet viser til sine respektive fraksjoners merknader
i innstillingen til Revidert nasjonalbudsjett 2002.
§ 11 tredje ledd lyder:
"Utlending som søker om fornyelse av arbeidstillatelse
eller oppholdstillatelse, kan få fortsatt opphold på samme
vilkår inntil søknaden er avgjort og har rett til
dette dersom utlendingen søker senest en måned
før tillatelsen utløper."
I høringsbrevet av 17. februar 2000
foreslo departementet at "som kan fornyes" blir tilføyd
etter "arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse".
Bestemmelsen er tolket slik at den gjelder søknader
om fornyelse av tillatelser som kan fornyes, jf. utlendingsforskriftens § 39
første ledd. Dersom for eksempel en utlending med tillatelse
etter forskriftens § 4a annet ledd søker
fornyelse etter å ha hatt tillatelse i to år,
hjelper det ikke om vilkårene for første gangs tillatelse
er oppfylt og både søkeren og arbeidsgiveren ønsker
at arbeidsforholdet skal fortsette, fordi det ikke er hjemmel i
regelverket til å gi tillatelse ut over to år. Tilsvarende
gjelder etter forskriftens § 24 fjerde ledd oppholdstillatelser
av inntil ni måneders varighet til foreldre med voksne
barn i Norge. Det fremgår av bestemmelsen at det er en
forutsetning "at søkeren returnerer til sitt hjemland ved
tillatelsens utløp".
I høringsbrevet sto det følgende om forholdet
mellom lovens §§ 11 og 39:
"Mens § 11 gjelder hvilken status en utlending skal
ha mens en søknad om fornyet tillatelse ligger til behandling,
gjelder lovens § 39 tidspunktet for iverksetting av vedtak.
Når en tillatelse som ikke kan fornyes utløper,
har innehaveren naturligvis plikt til å forlate landet
umiddelbart, i kraft av at han eller hun ikke lenger har tillatelse
til opphold i riket. Søker slik utlending likevel om fornyelse,
omfattes søkeren ikke av bestemmelsen i § 39 første
ledd annet punktum, fordi fristen i § 11 tredje ledd ikke
gjelder slike søknader. De iverksettes etter bestemmelsen
i § 39 første ledd siste punktum."
Departementet bemerker at fire av de åtte instansene
som har uttalt seg til forslaget, støtter det. De øvrige ønsker
ingen endring i gjeldende bestemmelse, med den begrunnelse at det
da kan gjøres unntak i spesielle tilfeller. Departementet
opprettholder forslaget.
§ 11 tredje ledd, jf. også § 39
første ledd annet punktum, gir rettigheter til dem som
omfattes av bestemmelsene, nemlig innehavere av tillatelser som kan
fornyes. Når det gjelder innehavere av tillatelser som
ikke kan fornyes, er utgangspunktet at de skal forlate riket ved
tillatelsens utløp, uten å søke fornyet
tillatelse, slik at spørsmålet om utsatt iverksetting
ikke blir aktuelt. Det vises imidlertid til følgende sitatet
fra Utlendingsdirektoratets høringsuttalelse: "Forvaltningslovens § 42
gir i alle tilfeller direktoratet muligheten til å gi utsatt
iverksettelse hvor vi mener det er rimelig." Dette fremgår
også av lovens § 39 første ledd
siste punktum. Det er således forvaltningslovens regler
som gjelder i slike tilfeller. Dette innebærer at de som
ikke omfattes av rettighetsbestemmelsene, blir gjenstand for en
skjønnsmessig vurdering.
Departementet ser på endringen av § 11 tredje ledd
som en presisering av bestemmelsens ordlyd. En presisering vil ikke
ha innvirkning på praktiseringen av regelverket.
Komiteen viser til at Regjeringen i
Ot.prp. nr. 48 (2001-2002) sier:
"En presisering vil ikke ha innvirkning på praktiseringen
av regelverket."
Komiteen slutter seg til denne vurderingen, og vil
understreke at det fortsatt skal være mulig å praktisere
regelverket slik at det kan gis opphold inntil søknad er
behandlet, også for de som søker om fornyelse
av arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse som ikke kan fornyes. Komiteen viser
i den anledning til Utlendingsdirektoratets uttalelse, som viser
til forvaltningslovens § 42, som gir en slik mulighet
i de tilfeller direktoratet mener det er rimelig.
Komiteen vil på denne bakgrunn slutte
seg til den foreslåtte endring.
I høringsbrevet av 16. oktober 2001 foreslo
departementet å gi en forskriftshjemmel i § 16
til å gi utfyllende bestemmelser om vilkårene
for å anses som flyktning. I § 16 første
ledd ble det foreslått et nytt annet punktum som innebærer
at departementet kan gi forskriftsbestemmelser om hvordan flyktningkonvensjonen
artikkel 1 A skal tolkes.
I dag er ikke vilkårene for å få asyl
regulert i lov eller forskrift, utover at flyktningkonvensjonens
definisjon av en flyktning er inkorporert i utlendingsloven § 16
første ledd. Innenfor denne rammen er det i praksis Utlendingsdirektoratet
og Utlendingsnemnda som bestemmer hva som er gjeldende rett på asylfeltet, gjennom
behandlingen av enkeltsaker.
Departementet foreslår å tilføye en
egen forskriftshjemmel i § 16 fordi det er usikkert
om den generelle hjemmelen i utlendingsloven § 59
(om adgangen til å gi forskrifter til gjennomføring
av loven) gir hjemmel for å presisere sentrale begrep i
flyktningkonvensjonen i forskriften. Det finnes heller ikke andre
bestemmelser i loven som gir mulighet til å forskriftsregulere
vilkår for hvem som skal anses som flyktning.
Departementet mener at kriteriene for å få asyl
er så sentrale at de bør reguleres i lovverket.
Det er videre behov for en regulering av kriteriene for å få asyl fordi
dagens praksis er uoversiktlig, uklar og vanskelig tilgjengelig.
Det er et siktemål at utfyllende regulering av flyktningkonvensjonen
kan bidra til å klargjøre en del vanskelige avgrensningsspørsmål,
og at dette vil fremme større grad av likebehandling i
asylsaksbehandlingen. En regulering vil også gjøre
kriteriene for asylstatus mer tilgjengelige ved at offentligheten
lettere får opplysning om sentrale vilkår for
rett til asyl.
14 høringsinstanser har uttalt seg til forslaget. De aller
fleste er positive til at departementet foreslår en forskriftshjemmel,
og forutsetter at hjemmelen blir brukt.
Som eneste høringsinstans etterlyser Senter mot etnisk
diskriminering (SMED) en vurdering av om kriteriene for å få asyl
bør lovfestes.
Til uttalelsen fra SMED bemerkes at departementet har vurdert
om vilkårene for å få asyl er så sentrale at
de bør inn i loven. Det er to hovedgrunner til at det ikke
fremmes forslag til lovregulering av asylkriteriene i denne omgang.
For det første mener departementet at forskriftregulering
vil være mest i tråd med utlendingslovgivningens
oppbygning og systematikk slik den er i dag. Utlendingsloven er
en fullmaktslov som i stor grad overlater til utlendingsforskriften å regulere
sentrale vilkår og begreper.
For det andre satte Samarbeidsregjeringen ned et lovutvalg 14. desember
2001 som skal vurdere utlendingsloven og fremme forslag til ny lovgivning
på området. Spørsmålet om hvordan
sentrale vilkår for asyl skal reguleres, i lov eller forskrift,
vil måtte vurderes av lovutvalget.
Departementet opprettholder forslaget om en forskriftshjemmel
i § 16, som gir departementet adgang til å gi
nærmere forskriftsbestemmelser om tolkningen av begrepet
"flyktning".
Departementet presiserer at forskrifter i medhold av utlendingsloven § 16
ikke kan innskrenke flyktningkonvensjonens definisjon av en flyktning.
Det er flyktningkonvensjonen som regulerer retten til å anerkjennes
som flyktning.
Når norske myndigheter fortolker flyktningkonvensjonen
veier UNHCR sitt syn tungt.
Departementets forslag om å gi utfyllende bestemmelser
i forskrift er begrunnet i at det er et nasjonalt ansvar å tolke
flyktningkonvensjonen art. 1 A, og i at bestemmelsen
er vid og reiser mange avgrensingsspørsmål. For å sikre
likebehandling er det, etter departementets syn, nødvendig
med en utfyllende regulering av enkelte vilkår fastsatt
i flyktningkonvensjonen art. 1 A.
Forslaget vil bidra til målsettingen om et klart og tydelig
regelverk for flyktninger, i tråd med anbefalingene til
FNs høykommissær for flyktninger. Departementet
har ikke tatt stilling til hva som bør reguleres i forskrift,
men det anses som aktuelt å definere sentrale elementer
i flyktningkonvensjonen art. 1 A. Dette gjelder
i første rekke forhold som er nedfelt i Justisdepartementets
retningslinjer fra 13. januar 1998, sentrale begrep som "forfølgelse",
"rase", "religion", "nasjonalitet", "medlemskap i en spesiell sosial
gruppe" og "politisk oppfatning" og synliggjøre at forfølgelse
på grunn av kjønn kan danne grunnlag for asyl
i Norge.
Departementet bemerker at flyktningkonvensjonen legger opp til
at det først skal avgjøres om en person er flyktning.
Deretter vurderes om opphør- eller eksklusjonsgrunnene
i art. 1 C-F kommer til anvendelse i det konkrete
tilfellet. Det innebærer at en person kan anses som flyktning,
men likevel bli ekskludert fra vernet som flyktning etter flyktningkonvensjonen
fordi det eksempelvis er alvorlig grunn til å anta at vedkommende
har gjort seg skyldig i en forbrytelse mot menneskeheten.
Personer som er involvert i slike handlinger eller andre handlinger
nevnt i art. 1 F (forbrytelser mot freden, krigsforbrytelse,
forbrytelse mot menneskeheten, alvorlig ikke-politisk forbrytelse
eller handlinger i strid med FNs formål og prinsipper)
vil etter dagens bestemmelser kunne ekskluderes fra vernet som flyktning.
Det er ikke påkrevd med lov- eller forskriftsendring, idet
ordlyden i flyktningkonvensjonen art. 1 F er tilstrekkelig.
Departementet opprettholder på denne bakgrunn forslaget
om å føye til en delegasjonshjemmel i første
ledd nytt annet punktum.
Departementet har kommet til at det bør tydeliggjøres
at forskrifter med hjemmel i utlendingsloven § 16
skal utfylle flyktningkonvensjonen art. 1 A, og ikke
inneholde bestemmelser som snevrer inn eller utvider flyktningbegrepet.
Hensikten med eventuelle forskrifter i medhold av den foreslåtte
forskriftshjemmelen er å klargjøre flyktningbegrepet.
En klargjøring av vilkårene for å anses
som flyktning kan medføre endring i gjeldende praksis med å innvilge
flyktningstatus. En mulig konsekvens er at flere enn i dag får asyl
i Norge, fordi vilkårene for første gang blir
synliggjort i regelverket.
Komiteen viser til at det er bred politisk
enighet om å overholde internasjonale avtaler, flyktningkonvensjonen
og folkeretten.
Komiteen viser til at vilkårene for å få asyl
i dag ikke er regulert verken i lov eller i forskrift utover at
flyktningkonvensjonens definisjon av en flyktning er inkorporert
i utlendingslovens § 16. Det er innenfor disse
rammene opp til Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda å fastsette
gjeldende rett på området, gjennom behandling
av enkeltsaker.
Komiteen deler Regjeringens oppfatning om at det
er behov for å gi klarere politiske føringer for
hvilke prinsipper som skal legges til grunn for innvilgelse av asyl
eller opphold på humanitært grunnlag.
Med hensyn til om dette bør gjøres
i forskrifts eller lovs form, avventer komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti,
Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, resultatet fra utvalget
som gjennomgår utlendingsloven. Inntil avklaringen er ferdig,
deler flertallet Regjeringens syn på at
prinsippene nedfelles i forskrift.
Flertallet er av den oppfatning at myndighetenes
flyktningpolitikk i Norge følger en streng praksis i dag.
I den anledning viser flertallet til kritikk Norge
har fått fra UNHCR for at andelen asylsøkere som
innvilges asyl er forholdsvis lav i forhold til andelen som får
opphold på humanitært grunnlag.
Komiteen viser til tall fra UDI som
viser at mens det i 2001 var 4 301 asylsøkere
som fikk innvilget opphold på humanitært grunnlag,
var det bare 296 som fikk innvilget asyl. Komiteen merker
seg at Kommunal- og regionaldepartementet arbeider med å lyse
ut et forskningsprosjekt som skal vurdere grensegangen mellom asyl
og oppholdstillatelse på humanitært grunnlag.
For komiteens medlemmer fra Høyre og
Kristelig Folkeparti er det viktig å understreke
at forskningsprosjektet må vurdere utlendingsmyndighetenes
tolkning av flyktningbegrepet opp mot flyktningkonvensjonen og UNHCRs
fortolkning av denne. Prosjektet må også vurdere
norsk praksis på området i forhold til tilsvarende
praksis i land det er naturlig å sammenligne seg med. I
den grad det viser seg at norsk praksis har vært og er
for streng, ber disse medlemmer Regjeringen om på egnet
måte å sørge for at praksisen blir korrigert. Disse
medlemmer vil presisere at utlendingsmyndighetenes praksis
må være i overensstemmelse med våre internasjonale
forpliktelser etter flyktningkonvensjonen.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti,
viser til de fremlagte økonomiske og administrative konsekvensene
som påpeker at en vesentlig forskjell mellom asylstatus
og opphold på humanitært grunnlag er ytelsene
etter folketrygdloven.
Flertallet viser til Budsjett-innst. S. nr. 5 (2001-2002)
der et flertall ba Regjeringen iverksette en ordning for supplerende
støtte til pensjonister med kort botid i Norge. En slik
endring vil gi mindre forskjeller mellom asylstatus og opphold på humanitært grunnlag.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti,
vil ikke nå ta stilling til en eventuell utvidelse av flyktningbegrepet slik
det blir praktisert i dag, men vil avvente dette til lovutvalgets
arbeid er klart.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti
og Senterpartiet vil understreke at en forskriftsfesting
av hva som skal til for å regnes som flyktning ikke kan
innskrenke flyktningkonvensjonens definisjon av begrepet flyktning.
Det er derimot fullt mulig å utvide og presisere konvensjonen
i en forskrift.
Disse medlemmer mener forskriften må få et innhold
som bidrar til at flere av dem som i dag får opphold på humanitært
grunnlag, nå vil få innvilget asyl. Disse
medlemmer viser i den anledning til de vesentlige forskjeller
i rettigheter den enkelte har, avhengig av om vedkommende får
innvilget asyl eller opphold på humanitært grunnlag.
Komiteen viser til at UNHCRs håndbok
om prosedyrer og kriterier for avgjørelse av flyktningstatus
gir veiledning om fortolkningen av flyktningkonvensjonen.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti,
vil understreke at det må være opp til norske
myndigheter å fortolke flyktningbegrepet, selv om UNHCR
sitt syn veier tungt. Det finnes ikke et organ som kan gi bindende internasjonale
avgjørelser av forståelsen av flyktningkonvensjonen.
UNHCRs rolle er å overvåke hvordan flyktningkonvensjonen
blir praktisert i medlemslandene. Vurderingene fra UNHCR tillegges
betydelig vekt.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti
og Senterpartiet mener alle UNHCRs anbefalte grunner for å få asyl
må inkorporeres i forskriften. I tillegg må kriterier
for kjønnsbasert forfølgelse inn i forskriften.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti
og Senterpartiet, er av den oppfatning at et nytt regelverk
også må legge til grunn et kumulativt prinsipp som
tar hensyn til den samlede forfølgelse en enkelt asylsøker
utsettes for.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Torbjørn Andersen og Per Sandberg, vil påpeke
at flyktningkonvensjonen ble til i en periode preget av en helt
annen verdenssituasjon enn den vi har i dag. Den ble laget i etterhånd
av 2. verdenskrig basert på den krigens erfaringer. Det
normale var at mennesker fra land som var angrepet flyktet til land
i nærområdene med det for øye å vende
tilbake etter at krigen var over. Det er nå et behov for å få fornyet
flyktningkonvensjonen med tanke på at dagens situasjon
er annerledes en den var etter annen verdenskrig, en periode som
var preget av idealisme som et resultat av de grufulle hendelser
som var begått. I stor grad er flyktningkonvensjonen basert på Verdenserklæringen
om menneskerettigheter, som kom i 1948. Denne er ikke juridisk bindende,
men det er flyktningkonvensjonen som Norge, i likhet med de fleste
andre vestlige land, har gitt sin tilslutning til.
Disse medlemmer mener med andre ord at det i dag
er helt andre kriterier som burde legges til grunn for en flyktningkonvensjon,
da målgruppen for nettopp flyktningkonvensjonen har endret
seg dramatisk. Svært mye har forandret seg etter annen
verdenskrig. Bare siden 1950 har verdens befolkning fordoblet seg.
I store deler av verden er det en økende ubalanse mellom
ressurser, levestandard og befolkningsmengde, noe som gir grunnlag
for fattigdom, ressursknapphet og folkevandringer. Dette har medført
i praksis en meget betydelig asylinnvandring til vestlige land hvor
flyktningkonvensjonen misbrukes til innvandring og flukt fra nød,
dårlig levestandard og vanskelige livsvilkår,
som er noe helt annet enn det som var grunnen til vedtakelsen av
flyktningkonvensjonen. Presset fra afrikanske og asiatiske og østeuropeiske
land for innvandring og også innsmugling til de vestlige
land er enorm. Det er begrenset hvor mange mennesker vestlige land
kan absorbere uten at velstanden blir redusert og velferdsordningene truet.
Disse medlemmer viser i denne sammenheng til at
i Norge er det bare noen få asylsøkere som tilfredsstiller
kriteriene for å få asyl eller beskyttelse, mens
et stort antall får såkalt opphold på humanitært grunnlag
etter å ha søkt om asyl etter konvensjonen.
Disse medlemmer konstaterer at dagens flyktningkonvensjon
blir misbrukt og den åpner for asylinnvandring.
Disse medlemmer mener på bakgrunn av dette
at tiden for lengst er inne for en reforhandling av FNs flyktningkonvensjon
med det formål å tilpasse flyktningkonvensjonen
til dagens internasjonale virkelighet. På denne bakgrunn
fremmes følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen arbeide for at man i FN starter arbeidet
med en revisjon og fornying av flyktningkonvensjonen."
Disse medlemmer mener det er nødvendig med
klarere politiske føringer for hvilke prinsipper som skal
legges til grunn for innvilgelse av asyl eller opphold på humanitært
grunnlag. Disse medlemmer mener dette bør
nedfelles i lovs form, men vil avvente dette til resultatet fra
utvalget som gjennomgår utlendingsloven foreligger.
Komiteen har utover dette ingen kommentarer og
slutter seg til Regjeringens lovforslag.
Forslaget til endring av § 16 er en oppfølging
av stortingsbehandlingen av St.meld. nr. 17 (2000-2001) og anmodningsvedtak
355 datert 23. april 2001, hvor Stortinget ba Regjeringen
om å foreta en gjennomgang av regelverket for å beskytte
mot kjønnsbasert forfølgelse.
Med "kjønnsbasert forfølgelse" forstås
forfølgelse på grunn av kjønn. Både
kvinner og menn kan bli utsatt for denne type forfølgelse.
Foruten forslaget om en forskriftshjemmel i § 16, arbeider
departementet med en rekke tiltak vedrørende kjønnsbasert
forfølgelse. Disse er nærmere omtalt i meldingen.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, er positiv til
Regjeringens arbeid for at kjønnsbasert forfølgelse
skal være en reell asylgrunn, og mener dette må nedfelles
i den nye forskriften.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig
Folkeparti støtter Regjeringens arbeid for å tydeliggjøre
at kjønnsbasert forfølgelse er en reell asylgrunn.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti
og Senterpartiet, viser også til UDIs arbeid med å lage
kjønnsspesifikk statistikk, og mener dette er avgjørende
for å få et godt beslutningsgrunnlag. Flertallet mener
det er behov både for å sikre kvinners rettsstilling
i asylsaker og for å gjøre asylprosedyren mer
kjønnssensitiv. Spesielt er det viktig å gi informasjon
om hvilke rettigheter en har, slik at all informasjon som er relevant
kommer frem så fort som mulig i saksbehandlingen. Flertallet viser
i den anledning til uttalelser fra UDI som viser at det legges mindre vekt
på forhold som kan regnes som kjønnsbasert forfølgelse
i tilfeller der informasjonen ikke legges frem med en gang. Flertallet viser
til at svært mange opplever forhold som kan tilskrives
kjønnsbasert forfølgelse som svært nedverdigende.
Det er derfor etter flertallets oppfatning forståelig
at denne type informasjon først fremkommer sent i asylprosessen.
Flertallet understreker at myndighetene må sikre
kvinner som får opphold på slikt grunnlag, trygghet
mot videre forfølgelser etter at de er kommet til landet.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, ber Regjeringen
snarest utarbeide og legge fram forslag til tiltak for å beskytte personer
som er utsatt for kjønnsbasert forfølgelse.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig
Folkeparti viser til at Regjeringen aktivt arbeider for
både å forhindre kjønnsbasert forfølgelse
i Norge og for å tydeliggjøre at kjønnsbasert forfølgelse
danner grunnlag for asyl i Norge. Disse medlemmer viser
til at Regjeringen tidligere i år nedsatte en hurtigarbeidende
arbeidsgruppe for å gjennomgå regelverk og praksis
i saker som gjelder trusler og vold i familier der den som står
bak handlingen ikke er norsk statsborger. Denne gruppen ble videre
bedt om å komme med forslag til forbedringer av regelverket
i den grad gruppen fant dette hensiktsmessig og nødvendig.
Arbeidsgruppens rapport ble overlevert til Regjeringen den 17. mai
2002, og disse medlemmer viser til at Regjeringen
har lagt fram sine forslag til tiltak på området.
Etter lovens § 22 treffer Utlendingsdirektoratet vedtak
om innreisetillatelse for overføringsflyktninger. Disse
kan også omfatte utlendinger som ikke antas å være
flyktninger.
§ 21 annet ledd indikerer at spørsmålet
om flyktningstatus avgjøres etter ankomst til Norge. Det
synes imidlertid ønskelig å kunne ta endelig stilling
til dette spørsmålet samtidig med vedtaket om
innreisetillatelse. I høringsbrevet av 17. februar
2000 foreslo departementet derfor at § 21 annet
ledd endres slik at spørsmålet om flyktningstatus
kan avgjøres både før innreise og etter
ankomst til Norge.
16 høringsinstanser har uttalt seg til forslaget, flere
av disse går mot lovendringen.
Departementet bemerker at noen høringsinstanser har
knyttet kommentarer til at det fremgår av høringsbrevet
at det kan overføres utlendinger som ikke antas å være
flyktninger, og mener at alle bør få flyktningstatus.
Det følger imidlertid av utlendingsloven at det kan overføres
utlendinger til Norge selv om de ikke er flyktninger, jf. lovens § 22
annet ledd.
Forslaget til lovendring foreslås opprettholdt. Det er
satt frem for å effektivisere arbeidet med overføringsflyktninger,
og vil være til gunst for flyktningen. Det vil være
både tids- og ressursbesparende for direktoratet å fatte
vedtak om status samtidig med vedtak om innreisetillatelse. Praksis
i dag er at Utlendingsdirektoratet gir flyktningen innreisetillatelse,
og deretter kommer flyktningen til Norge. Etter ankomst foretar
politiet et intervju av flyktningen, og sender saken til Utlendingsdirektoratet
for avgjørelse av status. Til slutt gir Utlendingsdirektoratet
tillatelse til å oppholde seg og arbeide her, som hovedregel
i form av asyl. Forslaget innebærer at saksbehandlingstiden
kan bli vesentlig kortere dersom status innvilges samtidig med innreisetillatelse.
Endringen har utelukkende betydning for vedtakstidspunktet og
vil verken innebære endringer når det gjelder
hvem som gis flyktningstatus eller at overføringen til
Norge vil ta lengre tid, slik enkelte er inne på. En avgjørelse
om ikke å gi flyktningstatus vil kunne påklages
på samme måte som i dag.
Selv om den store hovedregelen etter endringen antas å bli
at statusspørsmålet avgjøres samtidig
med at det gis innreisetillatelse, anser departementet det hensiktsmessig å formulere
bestemmelsen slik at statusspørsmålet også kan
avgjøres etter innreise.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti,
vil presisere at de vurderingene som gjøres av UNHCR bygger
på andre forutsetninger enn når norske myndigheter
vurderer om en person er flyktning. Det avgjørende for
UNHCR er at personer i flyktningleirer har et gjenbosettingsbehov
uansett hva som er årsaken. Flertallet mener
i utgangspunktet det er ønskelig at norske myndigheter
har en felles forståelse med UNHCR hvem som er en flyktning.
Dette gjelder uavhengig av om søkeren er spontan asylsøker
eller overføringsflyktning. Flertallet støtter
Regjeringens forslag.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti
og Senterpartiet er av den oppfatning at UNHCRs avgjørelse
om den enkeltes status som flyktning ikke skal overprøves
av norske myndigheter. Når UNHCR først har lagt
til grunn at et menneske er å betrakte som flyktning, er
det urimelig at enkeltland i ettertid avhengig av egen lovgivning
omdefinerer den enkeltes status. Disse medlemmer er
imidlertid ikke av den oppfatning at kun de som UNHCR har gitt status
som flyktning skal kunne vurderes overført til Norge. Det
er i den anledning viktig at de ytterst få dette gjelder
får innreisetillatelse og innvilges opphold på humanitært
grunnlag, sikres klageadgang, rettshjelp og informasjon om adgangen
til dette.
Etter disse medlemmers mening gis utlendingsmyndighetene
med den foreslåtte lovendringen god mulighet for å få klarlegge
forholdene knyttet til den enkelte søker i forkant av innreise
til Norge. Det er derfor urimelig at usikkerheten om status skal
påhvile den enkelte flyktning. Prinsippet må være
at vedkommende får innvilget status som flyktning, dersom
det var dette vedkommende var forespeilet av norske myndigheter.
Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:
"§ 21 annet ledd annet punktum
skal lyde:
Når dette avgjøres etter innreise, skal
direktoratet i slike saker innvilge status som flyktning dersom
søker hadde grunn til å regne med å bli
behandlet som dette."
Konvensjonen om opprettelse av Det europeiske frihandelsforbund
(EFTA) av 4. januar 1960 (EFTA-konvensjonen) er blitt revidert.
Den reviderte EFTA-konvensjonen er lagt frem for Stortinget i St.prp. nr. 10
(2001-2002).
Den reviderte EFTA-konvensjonen innebærer at EFTA-borgere
skal gis samme behandling av norske myndigheter som EØS-borgere
med hensyn til fri bevegelighet av personer. Dette gjør
det nødvendig å endre utlendingsloven. I praksis
vil endringene først og fremst få betydning i
forhold til sveitsiske borgere, da Island og Liechtenstein allerede
deltar i EØS-samarbeidet.
I høringsbrev av 16. oktober 2001 foreslo departementet
en rekke endringer i utlendingsloven slik at de særlige
reglene for utlendinger som omfattes av EØS-avtalen, også kommer
til anvendelse på utlendinger som omfattes av EFTA-konvensjonen.
Endringene gjelder § 48 første ledd, § 50
første, annet og tredje (tidligere annet) ledd, § 51
første ledd, § 57 første og
tredje ledd og § 58 første og tredje
ledd. Forslaget innebærer at utlendinger som omfattes av EFTA-konvensjonen
gis samme rettigheter etter utlendingsloven som utlendinger som
omfattes av EØS-avtalen.
Komiteen har ingen merknader og slutter
seg til Regjeringens lovforslag.
På ett punkt er den reviderte EFTA-konvensjonen mer
omfattende enn gjeldende EØS-regler. I medhold av konvensjonens
artikkel 20, jf. vedlegg K, se Tillegg 1 artikkel 16 bokstav b
punkt ii, skal personer uavhengig av nasjonalitet kunne yte tjenester
på tvers av grensene i inntil 90 arbeidsdager pr. kalenderår.
Reglene om tjenesteyting på tvers av grensene skiller
seg ut fra de generelle reglene om personbevegelse ved at det ikke
kan kreves arbeids- eller oppholdstillatelse av personer som yter
slike tjenester, jf. Tillegg 1 artikkel 19. Videre gjelder
bestemmelsen ikke bare medlemsstatenes borgere, men også tredjelandsborgere
såfremt disse er ansatt hos en tjenesteyter og integrert
i en medlemsstats arbeidsmarked. Bestemmelsen griper på den
annen side ikke inn i en medlemsstats innreiseregler. Regler om
blant annet gyldige reisedokumenter, herunder visum, berøres
således ikke av denne bestemmelsen i EFTA-konvensjonen.
Det er i forhold til tredjelandsborgere at bestemmelsen vil kunne
ha en praktisk betydning, da medlemsstatenes egne borgere dekkes
av andre og gunstigere bestemmelser.
Departementet opprettholder forslaget i høringsbrev
av 16. oktober 2001 der departementet foreslo at det ble
føyet til et nytt ledd etter § 50 første
ledd.
Komiteen har ingen merknader og slutter
seg til Regjeringens lovforslag.
Forslaget til endring av § 11 tredje ledd innebærer at
ordlyden presiseres slik at den klart gir uttrykk for den tolkning
av bestemmelsen som hittil er lagt til grunn. Endringen innebærer
således ingen endringer i praktiseringen av regelverket,
og antas ikke å få nevneverdige administrative
eller økonomiske konsekvenser.
Forslaget til § 16 første ledd nytt
annet punktum innebærer at man får en hjemmel
til å gi forskriftsbestemmelser om vilkårene for å anses
som flyktning. Forslaget medfører i seg selv ingen økonomiske
eller administrative konsekvenser. Departementet arbeider imidlertid
med å utforme forskriftsbestemmelser til § 16,
og en mulig konsekvens av forskriftsbestemmelser på dette
området er at flere enn i dag vil få asyl.
Departementet vil komme tilbake til konsekvensene ved forskriftsregulering
på dette området i forbindelse med utarbeiding
av forskriftsbestemmelser til § 16.
Forslaget til endring av § 21 annet ledd innebærer at
Utlendingsdirektoratet kan fatte vedtak om hvilken status overføringsflyktningen
skal ha samtidig som det fatter vedtak om innreisetillatelse. Dette
vil virke tidsbesparende for direktoratet.
Forslaget til endring av §§ 48 første
ledd, 50 første og tredje (tidligere annet) ledd, 51 første
ledd, 57 første og tredje ledd og 58 første og
tredje ledd, vil få praktisk virkning hovedsakelig for
sveitsiske statsborgere. De administrative og økonomiske
konsekvensene for utlendingsmyndighetene vil dermed trolig være små.
Forslaget til § 50 annet ledd omhandler tjenesteyting
på tvers av grensen i inntil 90 dager og gjelder primært
tredjelandsborgere. Dette forslaget vil trolig heller ikke medføre
konsekvenser av betydning. Den manglende geografiske nærhet
vil gjøre ordningen lite praktisk i forhold til Island,
Sveits og Liechtenstein.
Komiteen har ingen merknader.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, mener det er behov for en klargjøring av regelverket for bosetting. I svar på skriftlig spørsmål nr. 141 (2001-2002) sies det fra kommunalministeren bl.a. følgende:
"Bosettingstillatelse gir som et utgangspunkt rett til varig opphold i landet og en generell adgang til å ta arbeid eller drive selvstendig næringsvirksomhet her. En utlending har som hovedregel rett til bosettingstillatelse når vedkommende i de siste tre årene har oppholdt seg sammenhengende i riket med en oppholds- eller arbeidstillatelse. Kravet om sammenhengende opphold vil si at utlendingen ikke kan oppholde seg utenfor riket i mer enn syv måneder til sammen i løpet av denne perioden. Regelverket i dag har ingen generell suspensjonshjemmel fra denne hovedregelen. Utlendingsforskriften § 45 er likevel en kan-regel som gir anledning til å gi bosettingstillatelse når bestemte forutsetninger er oppfylt, blant annet når utlendingen i minst ett år har hatt tillatelse som kan danne grunnlag for bosettingstillatelse og det foreligger særlig sterke rimelighetsgrunner."
Flertallet ønsker å opprettholde selve loven uendret. Det er behov for klare regler for å hindre ren spekulativ bosetting i Norge. Flertallet viser til eksempel der personer som har et internasjonalt yrke og sterke familiebånd til Norge får avslag på søknad om bosettingstillatelse og henvises til søknad om oppholdstillatelse. Flertallet mener således det er behov for klarere forskrifter for å sikre en oppmykning av praksis ved behandling av enkelte søknader om bosettingstillatelse.
Flertallet fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen om å klargjøre praksisen i bosettingssaker ved forskrift som presiserer hva som kan regnes som rimelighetsgrunner."
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti har merket seg at lovutvalget vil vurdere regelverket for bosettingstillatelse nærmere og er positive til dette.
Forslag fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet:
Forslag 1
§ 21 annet ledd annet punktum skal lyde:
Når dette avgjøres etter innreise, skal direktoratet i slike saker innvilge status som flyktning dersom søker hadde grunn til å regne med å bli behandlet som dette.
Forslag fra Fremskrittspartiet:
Forslag 2
Stortinget ber Regjeringen arbeide for at man i FN starter arbeidet med en revisjon og fornying av flyktningkonvensjonen.
Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til proposisjonen og rår Odelstinget til å gjøre følgende
vedtak:
A.
Vedtak til lov
om endringer i utlendingsloven
I
I lov 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) gjøres følgende endringer:
§ 11 tredje ledd skal lyde:
Utlending som søker om fornyelse av arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse som kan fornyes, kan få fortsatt opphold på samme vilkår inntil søknaden er avgjort og har rett til dette dersom utlendingen søker senest en måned før tillatelsen utløper.
§ 16 første ledd nytt annet punktum skal lyde:
Kongen kan ved forskrift gi utfyllende regler om vilkårene for å anses som flyktning.
§ 21 annet ledd skal lyde:
Utlendingsdirektoratet avgjør også om den som gis innreisetillatelse som overføringsflyktning, jfr. § 22, skal gis status som flyktning. Når dette avgjøres etter innreise, skal direktoratet legge tilbørlig vekt på om søkeren hadde grunn til å regne med å bli behandlet som flyktning.
§ 48 første ledd annet punktum skal lyde:
For utlending som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen, er det gitt særlige regler i kapittel 8.
Overskriften til kapittel 8 skal lyde:
Kapittel 8. Særlige regler for utlendinger som omfattes av Avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS-avtalen) og Konvensjon om opprettelse av Det europeiske Frihandelsforbund (EFTA-konvensjonen)
§ 50 første til tredje ledd skal lyde:
Utlending som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen, kan uten tillatelse reise inn i riket og ta opphold eller arbeid her i inntil tre måneder, eller inntil seks måneder dersom utlendingen er arbeidssøkende. Opphold i annet nordisk land kommer ikke til fradrag ved beregning av oppholdstiden.
Utlending som nevnt i EFTA-konvensjonen vedlegg K, jf. Tillegg 1 artikkel 16 (b)(ii) kan uten tillatelse reise inn i riket og yte tjenester i inntil 90 arbeidsdager pr. kalenderår.
Utlending som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen og som tar opphold eller arbeid i riket utover tidsperiodene nevnt i første ledd, må ha oppholdstillatelse. Utlending som nevnt i annet ledd som yter tjenester utover 90 arbeidsdager pr. kalenderår, må ha arbeidstillatelse etter bestemmelsene i kapittel 2. Kongen kan ved forskrift fastsette unntak fra kravet om oppholdstillatelse og gi regler om plikt til å gi melding til myndighetene.
Nåværende tredje og fjerde ledd blir fjerde og nytt femte ledd.
§ 51 første ledd skal lyde:
Utlending som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen med unntak av utlending som nevnt i § 50 annet ledd, har etter søknad rett til oppholdstillatelse dersom reisedokumentet søkeren er innreist på legges frem, og det dokumenteres at søkeren
a) er arbeidstaker som er omfattet av lov 27. november 1992 nr. 112 om gjennomføring i norsk rett av EØS-avtalens vedlegg V punkt 2 (rådsforordning (EØF) nr. 1612/68) om fri bevegelighet for arbeidstakere m v innenfor EØS,
b) skal drive ervervsvirksomhet eller skal være yter eller mottaker av tjenester i riket,
c) oppebærer tilstrekkelige faste periodiske ytelser eller har tilstrekkelige egne midler, og søkeren omfattes av en sykeforsikring som dekker alle risikoer under oppholdet i Norge, eller
d) er utdanningssøkende og opptatt ved en godkjent utdanningsinstitusjon. Det er et vilkår at formålet med oppholdet hovedsakelig er å gjennomføre en yrkesrettet utdanning, at søkerens underhold er sikret og at søkeren avgir en erklæring om det, og at søkeren er omfattet av en sykeforsikring som dekker alle risikoer under oppholdet i Norge.
§ 57 første ledd første punktum skal lyde:
Ved innreise eller innen sju dager etter innreise i riket kan det treffes vedtak om å bortvise utlending som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen,
§ 57 tredje ledd skal lyde:
Dersom sak om bortvisning etter første ledd ikke er reist innen sju dager, kan utlending som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen og som ikke har oppholdstillatelse, bortvises etter vedtak av Utlendingsdirektoratet etter reglene i første ledd bokstav b, c eller d. Kongen kan ved forskrift legge vedtaksmyndighet til politimesteren eller den politimesteren bemyndiger.
§ 58 første ledd skal lyde:
Utlending som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen, kan utvises når hensynet til offentlig orden eller sikkerhet tilsier det.
§ 58 tredje ledd skal lyde:
Utlending som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen, kan også utvises når utlendingen ikke fyller vilkårene for opphold etter §§ 51 til 53.
II
Loven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer. Kongen kan bestemme at de enkelte bestemmelsene i loven trer i kraft til forskjellig tid.
B.
Stortinget ber Regjeringen om å klargjøre praksisen i bosettingssaker ved forskrift som presiserer hva som kan regnes som rimelighetsgrunner.
Oslo, i kommunalkomiteen, den 30. mai 2002
Magnhild Meltveit Kleppa |
Heikki Holmås |
Hans Kristian Hogsnes |
leder |
ordfører |
sekretær |