Nærings- og handelsdepartementet legger med dette frem
forslag til lov om europeisk meldeplikt for tekniske regler (EØS-høringsloven).
Loven gjennomfører europaparlaments- og rådsdirektiv
98/34/EF av 22. juni 1998 om en informasjonsprosedyre
for standarder og tekniske forskrifter, som endret ved europaparlaments-
og rådsdirektiv 98/48/EF av 20. juli 1998
(heretter omtalt som 98/34-direktivet). Lovforslaget implementerer
98/34-direktivets bestemmelser om notifisering av forslag
til tekniske regler i sin helhet. Når det gjelder direktivets
bestemmelser om notifisering av standarder, er disse ikke innarbeidet
i loven, bl.a. på bakgrunn av at melding av standarder foregår
via nasjonale og europeiske standardiseringsorganer til EFTAs overvåkningsorgan
(ESA) og Europakommisjonen (Kommisjonen). Nærings- og handelsdepartementet
legger likevel frem forslag til en forskriftshjemmel for det tilfellet
at det senere viser seg at standardiseringsdelen av informasjonsprosedyren
bør reguleres nærmere.
Lovforslaget stiller krav til statlige forvaltningsorgan om å informere
ESA, og derigjennom Kommisjonen, andre EØS-stater (EU-statene
og EØS/EFTA-statene) og Sveits om forslag til
nye tekniske regler, inkludert regler om informasjonssamfunnstjenester.
Plikten til å melde forslag til tekniske regler følger
både av EØS-avtalen og EFTA-konvensjonen. Dette
er bakgrunnen for at Sveits er part i ordningen.
Lovforslagets bestemmelser om meldeplikt mv. skal forhindre at
det oppstår handelshindringer i strid med EØS-avtalen
som følge av norske tekniske regler. Gjennom
informasjonsprosedyren vil Kommisjonen/ESA, EØS-statene
og Sveits få mulighet til å komme med kommentarer
til planlagte regler. EFTA-statene Island, Liechtenstein og Sveits
samt ESA kan dessuten, i forhold til norske forslag til tekniske
regler, fremme såkalte utførlige uttalelser om
at det planlagte tiltaket kan skape hindringer for fri bevegelighet
for varer eller tjenester, på samme måte som Kommisjonen
og EU-statene kan fremme utførlige uttalelser til forslag
fra EU-statene. Tilsvarende kan Norge avgi utførlige uttalelser
om EFTA-statenes forslag og gi kommentarer til alle EFTA- og EU-statenes
forslag.
Fra det tidspunkt ESA mottar melding om forslag til tekniske
regler, starter en tre måneders stillstandsperiode før
de tekniske reglene kan vedtas. Dersom en EØS-stat, Sveits
eller ESA avgir en utførlig uttalelse, utsettes stillstandsperioden
ytterligere en eller tre måneder, avhengig av hva slags
tekniske regler det gjelder. Kommentarer som fremsettes fra Kommisjonen/ESA
og andre EØS-stater eller Sveits i denne perioden, skal
det, så langt det er mulig, tas hensyn til ved den videre
forberedelse av de tekniske reglene. Slike kommentarer medfører
ingen forlengelse av stillstandsperioden.
Stillstandsplikten gjelder ikke dersom vedkommende myndigheter
av presserende årsaker må kunne vedta og iverksette
tekniske regler på meget kort varsel for å verne
menneskers eller dyrs liv eller helse, opprettholde den offentlige
sikkerheten, mv.
Dersom lovens bestemmelser om meldeplikt ikke følges,
kan de tekniske reglene i utgangspunktet ikke anvendes eller påberopes
overfor borgerne. Det samme gjelder dersom tekniske regler vedtas
før stillstandsperioden er utløpt. Tekniske regler
som ikke er meldt til ESA, må stadfestes etter en prosedyre
som er fastsatt i loven før de kan anvendes eller påberopes.
Dette bygger på rettspraksis fra EF-domstolen.
Direktiv 83/189/EØF, som nå er
erstattet av 98/34-direktivet, ble innlemmet i EØS-avtalen
ved ikrafttredelsen. Direktivet ble ansett å inneholde
bestemmelser som kun regulerte forholdet mellom EØS-statenes
myndigheter og de internasjonale organer for EØS-samarbeidet.
Norske myndigheter fant det derfor ikke nødvendig å gjennomføre
direktivets bestemmelser ved lov eller forskrift, da et lands folkerettslige
forpliktelser i henhold til slike direktivbestemmelser gjelder fullt
ut uavhengig av nasjonal gjennomføringslovgivning.
For å sikre at 98/34-direktivets bestemmelser skal
kunne håndheves nasjonalt og gi borgerne mulighet til å påberope
seg direktivets bestemmelser, besluttet Nærings- og handelsdepartementet
høsten 2001, bl.a. etter diskusjon med ESA og på bakgrunn av
EF-domstolens praksis, å foreslå å gjennomføre 98/34-direktivet
ved lov. Nærings- og handelsdepartementet sendte forslag
til lov om europeisk meldeplikt for tekniske regler på høring
8. juli 2003 med høringsfrist 3. oktober
2003. Av høringsinstansene har 33 svart, hvorav 22 har
avgitt realitetsuttalelse.
Formålet med 98/34-direktivet er å forhindre
at det oppstår ulovlige hindringer for den frie bevegeligheten
av varer eller hindringer for den frie bevegeligheten av eller etableringsadgangen
for informasjonssamfunnstjenester på det indre marked.
Gjennom informasjonsprosedyren vil Kommisjonen, ESA, EØS-statene
og Sveits bli orientert om og få mulighet til å komme
med kommentarer eller utførlige uttalelser til planlagte
tekniske regler. Videre skal Kommisjonen/ESA og nasjonale
og europeiske standardiseringsorganer underrettes dersom et nasjonalt standardiseringsorgan
beslutter å vedta eller endre en standard.
Informasjonsprosedyren etter 98/34-direktivet omfatter
både standarder og tekniske regler. I proposisjonen beskrives
informasjonsprosedyren for henholdsvis forslag til standarder og
forslag til tekniske regler.
En standard er et dokument som gir felles retningslinjer for
hvilke krav som skal settes til et produkt eller en arbeidsprosess.
Eksempelvis kan standarder beskrive hvordan produkter bør
fremstilles. I motsetning til hva som gjelder for en teknisk regel
er det frivillig om man vil følge en standard. En standard
kan falle inn under en av tre kategorier; internasjonal, europeisk
eller nasjonal standard, avhengig av hva slags type standardiseringsorgan
som har vedtatt standarden.
I Norge er det tre standardiseringsorganer som i henhold til
EØS-avtalen er å regne som nasjonale standardiseringsorganer.
Dette er Standard Norge, NEK (Norsk Elektroteknisk Komité)
og PT (Post- og teletilsynet). Disse tre norske standardiseringsorganene
er medlemmer i henholdsvis CEN (European Committee for Standardization
), CENELEC (European Committee for Electrotechnical Standardization)
og ETSI (European Telecommunications Standards Institute). Som medlemmer
av disse europeiske standardiseringsorganene er nasjonale standardiseringsorganer
forpliktet til å implementere alle europeiske standarder
og fastsette dem som nasjonale standarder. I realiteten er det kun
Standard Norge som via CEN sender melding om norske forslag til standarder.
Alle forslag til standarder, både europeiske og nasjonale,
skal gjøres tilgjengelige på nasjonalt plan, slik
at næringsdrivende og andre interesserte kan kommentere
forslagene og eventuelt delta i arbeidet med å utarbeide
standardene.
En teknisk regel ("teknisk forskrift") defineres i 98/34-direktivet
artikkel 1 nr. 11. 98/34-direktivet stiller følgende
prosedyrekrav i forbindelse med tekniske regler:
"Medlemsstatene skal sende over alle forslag til tekniske
regler til Kommisjonen, og Kommisjonen skal umiddelbart underrette
de øvrige medlemsstatene om disse forslagene."
Medlemsstatene skal utsette vedtakelsen av forslag til tekniske
regler i tre måneder etter at Kommisjonen har mottatt forslaget.
Dersom Kommisjonen eller en EU-stat innen tre-månedersperioden
fremmer en utførlig uttalelse om at det planlagte tiltaket kan
skape hindringer for den frie bevegeligheten for varer eller tjenester,
skal vedtakelsen av forslag til teknisk regel utsettes ytterligere
tre måneder.
Kommisjonen og EU-statene kan i stedet for en utførlig
uttalelse gi kommentarer til meldte forslag til tekniske regler.
Slike kommentarer skal det så langt det er mulig tas hensyn
til, men de forlenger ikke stillstandsperioden.
Det er opprettet en fast komité hvor bl.a. uenigheter
mellom medlemsstatene i forbindelse med nye tekniske direktiver
eller standarder kan diskuteres.
98/34-direktivet stiller krav om at forslag til tekniske
regler skal meldes, og inneholder bestemmelser om stillstandsplikt
mv. Det fremgår ikke av direktivet hvilke konsekvenser
brudd på disse bestemmelsene får. Rettsvirkningene
av manglende melding av tekniske regler og manglende etterlevelse
av stillstandsplikten er imidlertid fastslått og utviklet
gjennom flere avgjørelser av EF-domstolen.
Som et utgangspunkt kan det sies at en teknisk regel som ikke
er blitt meldt i henhold til direktivet ikke vil kunne anvendes
av nasjonale myndigheter eller domstoler. EF-domstolen fastslår
at manglende overholdelse av stillstandsplikten vil være å anse
som manglende overholdelse av meldeplikten, og at også manglende
overholdelse av stillstandsplikten vil føre til at de aktuelle
tekniske reglene blir uanvendelige.
Definisjonene som brukes i loven er i hovedsak en bearbeidelse
av definisjonene i 98/34-direktivet. 98/34-direktivet
stiller krav om at tekniske spesifikasjoner eller andre krav til
produkter eller regler om informasjonssamfunnstjenester skal gjelde
i hele eller i en større del av en medlemsstat. I tillegg
må ytterligere to vilkår være oppfylt
for at det vil være snakk om en "teknisk regel". For det
første skal de tekniske spesifikasjonene mv. være
påbudt å overholde (ufravikelige). Dette vilkåret
utgjør den vesentligste forskjellen mellom tekniske regler
og tekniske standarder, ved at tekniske standarder utarbeides av private
aktører og det er frivillig om man vil anvende en standard
eller ikke. For det andre må de ha innflytelse på markedsføringen
eller bruken av det aktuelle produktet. Tekniske spesifikasjoner
mv. kan gjøres ufravikelige på to måter;
rettslig eller faktisk.
I tillegg til de tekniske spesifikasjonene er også regler
som forbyr produksjon, import, markedsføring eller bruk
av et produkt å regne som tekniske regler. Det samme gjelder
regler som forbyr ytelse eller bruk av en informasjonstjeneste eller
etablering av tjenesteyter.
Ingen av høringsinstansene hadde noen kommentar til
bruken av begrepet tekniske regler, men flere uttalte at bl.a. rekkevidden
av begrepet var uklart. Departementet har i merknadene til lovforslaget § 3 nummer
1 bokstav a foretatt presiseringer og forklaringer av begrepet.
Det vises også til lovforslaget § 2 som
begrenser lovens virkeområde til å gjelde tekniske
regler gitt av statlige forvaltningsorganer.
98/34-direktivet omfatter melding av utkast til tekniske
regler knyttet til alle industriprodukter og landbruksprodukter,
herunder fiskerivarer. I høringsnotatet ble det foreslått
at den norske loven skal gjelde for det samme produktområdet
som direktivet.
Når det gjelder forslaget om å la loven omfatte også landbruksprodukter
og fiskerivarer i tillegg til industriprodukter, har Fiskeridepartementet
og Landbruksdepartementet gitt fyldige kommentarer.
Fiskeridepartementet konkluderer med at:
"notifikasjonsprosedyren som omhandlet i 98/34-direktivet
ikke har anvendelse overfor teknisk regelverk fastsatt innenfor
ressurs- og fiskerireguleringsområdet. Dette området
faller utenfor EØS-avtalen og reguleres gjennom våre
ulike internasjonale avtaler på området. Gjennom
disse er det også fastsatt egne notifikasjonsprosedyrer.
Notifikasjonsprosedyren
som her er foreslått i utkast til ny lov om informasjonsprosedyre
for forslag til tekniske regler, vil ha meget store og til dels
uforutsette konsekvenser for norsk fiskeriforvaltning dersom den
legges til grunn overfor regelverkfastsettelse innenfor ressursforvaltningsområdet."
Landbruksdepartementet uttaler i sitt høringssvar at
jordbruksprodukter ikke skal omfattes av lovforslagets virkeområde.
Landbruksdepartementet skriver bl.a. følgende:
"Når jordbruksproduktene med få unntak,
samt de fleste andre områder i landbrukssektoren, er unntatt
fra EØS-avtalen, er det Landbruksdepartementets klare oppfatning
at dette også må gjelde den generelle politikken
og regelverksutformingen for landbrukssektoren. Landbruksdepartementet
legger til grunn at man fra norsk side innenfor denne kontekst har
grunnlag for å fastsette avgrensingene for unntaket for
norsk landbrukspolitikk i artikkel 8 i EØS-avtalen.
Informasjonsplikten
i direktiv 98/34/EF på landbruksområdet,
vil med grunnlag i det overnevnte bare kunne oppstå for
regelverk som gjelder produkter på områder som
er eksplisitt tatt inn i EØS-avtalen. På øvrige
områder må det være fritt spillerom til å fastsette
regelverk, uten at dette forhåndsmeldes til EØS-området."
Landbruksdepartementet oppsummerer slik:
"Lovforlaget må presisere at på områder
som faller utenfor EØS-avtalens virkeområde, er
det ingen meldingsplikt for utkast til teknisk regelverk. Dette innebærer
at bestemmelsen om at regelverk som ikke er forhåndsmeldt
blir uanvendelig overfor borgerne, heller ikke gjelder på disse
områdene."
Tilpasningsteksten til 98/34-direktivet gjør
ikke unntak for fiskeri- og landbruksprodukter utenfor EØS-avtalens
virkeområde. ESA har derfor fremholdt at tekniske regler
om nevnte produkter ikke kan unntas meldeplikten. Siden produktene
ikke omfattes av EØS-avtalen, vil melding av tekniske regler
knyttet til slike produkter etter departementets vurdering ikke
gi grunnlag for uttalelse, men kun tjene som informasjon til ESA,
Kommisjonen og EØS-landene.
Både landbrukspolitikken og fiskeripolitikken faller
utenfor EØS-avtalens anvendelsesområde. Begrunnelsen
for meldeplikten, nemlig å sikre seg mot innføring
av ulovlige handelshindringer i EØS, slår følgelig
ikke til. Minstefristen på tre måneder før vedtakelse
av de tekniske reglene vil direkte motvirke og endog umuliggjøre
reguleringene.
Regelverk som setter krav til industriprodukter/utstyr,
og som ikke er reguleringsbestemmelser eller bestemmelser gitt med
bakgrunn i markeds- og næringshensyn, bør omfattes
av lovforslaget. Departementet foreslår på denne
bakgrunn at loven kun skal gjelde for tekniske regler om industriprodukter
innen fiskeri- og landbrukssektoren så lenge de ikke er å anse
som reguleringsbestemmelser, eller bestemmelser gitt med bakgrunn
i markeds- og næringshensyn. Teknisk regelverk vedrørende
landbruks- og fiskeriprodukter omfattes av loven i den utstrekning
området dekkes av EØS-avtalen.
Formålet med lovforslaget er å bringe norsk
rett på linje med rettstilstanden i EU, for dermed å sikre borgerne
deres rettigheter. Det ble på denne bakgrunn foreslått
en ordning som innebærer at prinsippet om uanvendelighet
for ikke-meldte tekniske regler skal gjelde både
i forhold til lover og forskrifter. En alternativ gjennomføringsmåte
av 98/34-direktivet i norsk rett kan være å innføre
EF-domstolens fastslåtte prinsipp om uanvendelighet bare
i forhold til forskrifter, og ikke i forhold til lover. Dette kan
for eksempel gjøres gjennom en endring av forvaltningsloven.
Høringsinstansene ble bedt om å kommentere dette
forslaget, samt departementets forslag om å gjennomføre
98/34-direktivet i en egen lov og ikke gjennom en endring
av forvaltningsloven.
Departementet ser ulempene med et prinsipp om at forslag til
tekniske regler som ikke er meldt til ESA, ikke kan anvendes. På bakgrunn
av EF-domstolens praksis holder imidlertid departementet ut fra en
totalvurdering likevel fast ved at prinsippet om uanvendelighet
skal gjelde for både lover og forskrifter.
Det ble i høringsnotatet foreslått at lovforslaget skulle
omfatte tekniske regler vedtatt av både statlige, fylkeskommunale
og kommunale myndigheter.
Departementet har etter en nærmere vurdering av direktivets
virkeområde samt informasjon om praksis i andre EØS-stater
kommet frem til at lovforslaget bør begrenses til tekniske
regler som utarbeides og vedtas av statlige forvaltningsorganer.
Høringsnotatet la til grunn at rettsvirkninger av manglende
melding skulle reguleres i tråd med EF-domstolens praksis,
slik at ikke-meldte tekniske regler ikke kan anvendes
eller påberopes overfor borgerne. Det ble i høringsnotatet
foreslått å lovfeste et stadfestingssystem som
går ut på at vedtatte tekniske regler som ikke
er meldt til ESA umiddelbart skal meldes, og etter stillstandsperiodens
utløp, stadfestes på ny. Lover kan etter en slik
ordning stadfestes ved kongelig resolusjon. Forskrifter kan stadfestes
av det organ som har fastsatt forskriften. På denne måten unngår
man et system der man må vedta en ny lov eller forskrift
uten annet innhold enn det opprinnelige. Bakgrunnen for forslaget
var å unngå at ikke-meldt regelverk måtte
vedtas på nytt etter melding til ESA. Med en slik løsning
vil det være viktig at forvaltningen aktivt informerer
om at stillstandsperioden er utløpt og kunngjør
stadfestelsen av de aktuelle tekniske reglene i Norsk Lovtidend,
på lik linje med nye lover og forskrifter.
Departementet har etter en nærmere vurdering funnet
det hensiktsmessig å regulere virkningene av manglende
melding til ESA ved å ta inn en konkret bestemmelse om
dette i lovforslaget. En slik lovbestemmelse må reflektere
EF-domstolens eksisterende praksis samtidig som den bør
kunne ta høyde for eventuelle fremtidige endringer i rettspraksis.
Dette betyr bl.a. at det ved utforming av en slik bestemmelse må tas
hensyn til at omfanget av rettsvirkningene ved manglende melding
skal ses i sammenheng med omfanget av stillstandsplikten. Dette
betyr i utgangspunktet at det kun er de tekniske reglene i et innsendt forslag
til ESA som blir uanvendelige. Departementet opprettholder forslaget
om et stadfestingssystem, slik at man unngår å måtte
vedta det samme regelverket på nytt etter melding til ESA.
Blant annet fordi meldeplikten for forslag til tekniske regler
tidligere har vært lite kjent i forvaltningen, er det sannsynlig
at en rekke forslag til tekniske regler ikke har vært meldt
til ESA i samsvar med 98/34-direktivet. For å unngå en
situasjon med betydelig rettsusikkerhet foreslås det at
det skal tas inn en overgangsbestemmelse om at denne loven ikke
skal gjelde for tekniske regler som allerede er vedtatt. Loven skal
ikke gjelde for tekniske regler som er vedtatt før denne
loven trer i kraft.
I høringsnotatet var departementets oppfatning at det
ikke er nødvendig å gjennomføre 98/34-direktivets
bestemmelser om standarder i lovforslaget. Hovedbegrunnelsen er
at direktivets krav på dette området allerede
er ivaretatt ved den ordning som eksisterer mellom norske og europeiske
standardiseringsorganer, på den ene siden, og Kommisjonen/EFTA-sekretariatet,
på den andre. Videre ble det i høringsnotatet
vist til at heller ikke de øvrige nordiske landene har
funnet det påkrevd ved lov eller forskrift å regulere
98/34-direktivets krav med hensyn til standarder. De norske
standardiseringsorganisasjonene Norsk Elektroteknisk Komité,
Post- og teletilsynet og Standard Norge har påtatt seg å ivareta
98/34-direktivets bestemmelser om melding av standarder
ved avtale med de respektive europeiske standardiseringsorganisasjonene,
se kapittel 4.2. i proposisjonen. Departementet opprettholder forslaget
om å ikke lov- eller forskriftsfeste en plikt til notifisering
av standarder, men foreslår i stedet en forskriftshjemmel
for en eventuell senere regulering av standardiseringsdelen av 98/34-direktivet.
Et viktig prinsipp på det ikke-harmoniserte vareområdet
er prinsippet om gjensidig godkjenning. Prinsippet innebærer
at et produkt som er lovlig produsert i en EØS-stat, som
hovedregel skal tillates markedsført i de øvrige
EØS-statene uten ytterligere prøving eller kontroll.
Prinsippet skal sikre den frie bevegeligheten av varer og begrense
mulighetene for diskriminerende importreguleringer. Prinsippet ble første
gang slått fast i den kjente Cassis de Dijon-saken.
Prinsippet gjelder ikke ubetinget. Nasjonale myndigheter kan
ta forholdsregler ved å forby eller begrense importen av
et produkt dersom det er nødvendig for å beskytte
forbrukerne, miljøet, mv.
Kommisjonen sørger for at gjensidige godkjenningsklausuler
inntas i alle nye utkast til nasjonale tekniske regler gjennom informasjonsprosedyren. Departementet
foreslår ingen regulering i dette lovforslaget om krav
til en gjensidig godkjenningsklausul i nasjonalt teknisk regelverk.
Nærmere regulering avventes inntil EU eventuelt velger å stille
et slikt krav.
I forvaltningsloven § 38 stilles det krav om
form og kunngjøring av forskrifter. Denne loven vil påvirke
disse formkravene. Det er derfor foreslått å endre forvaltningsloven § 38
første ledd bokstav a, slik at det ved kunngjøring
av forskrifter som innholder tekniske regler henvises til 98/34-direktivet
og gjennomføringsloven, jf. lovforslaget § 12.
Det er sannsynlig at antallet meldinger om forslag til norske
tekniske regler vil øke noe ved gjennomføring
av lovforslaget, som en følge av at prosedyren nå blir
mer kjent.
Loven medfører ingen nye forpliktelser for forvaltningen.
Forvaltningen er allerede i dag pålagt å følge
de meldingsprosedyrer som gjelder for forslag til tekniske regler.
Formålet med denne loven er i hovedsak å bringe
norsk rett på linje med rettstilstanden i EU, ved å fastsette
et prinsipp om at tekniske regler som ikke er meldt i henhold til
lovens krav, ikke kan anvendes eller påberopes overfor
borgerne.
Den foreslåtte stadfestingsordningen pålegger lovgivende
myndighet å melde vedtatte tekniske regler til
ESA, og deretter stadfeste reglene, med de administrative og økonomiske
konsekvenser dette innebærer.
Lovforslaget vil medføre at Lovdata vil få noe økt
arbeidsbyrde ved at det foreslåtte stadfestingssystemet
innebærer to ekstra runder med kunngjøring i Norsk
Lovtidend.
Manglende melding av tekniske regler kan føre til rettstomme
rom. Hvis meldingsplikten blir oversett, kan det føre til
at regelverk ikke kan påberopes før melding er
gjennomført og regelverket er stadfestet. Det kan ikke
utelukkes at forvaltningen i gitte situasjoner kan bli erstatningsansvarlig
dersom den vedtar tekniske regler uten å melde dem i tråd
med lovens bestemmelser.